馬恩濤 李 婷 王永菲

環(huán)境稅面臨的挑戰(zhàn)與政策建議
——基于理論上的再考察

馬恩濤 李 婷 王永菲

在對(duì)Pigou和Baumol環(huán)境稅理論以及環(huán)境稅功能類型再認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，比較了環(huán)境稅與環(huán)境管制政策間的優(yōu)劣，特別強(qiáng)調(diào)了環(huán)境稅自身的優(yōu)勢(shì)和不足，并認(rèn)為相對(duì)于傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)管制手段，環(huán)境稅經(jīng)濟(jì)手段在降低減排成本上更具有自己的效率優(yōu)勢(shì)，但對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響具有不確定性。在此基礎(chǔ)上，探討了環(huán)境稅所面臨的政治挑戰(zhàn)及對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅收政策的建議。

外部性；環(huán)境稅；政府管制；減排

自20世紀(jì)80年代以來(lái),越來(lái)越多的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐表明政府的環(huán)境管制手段還必須通過(guò)財(cái)政手段如稅收和收費(fèi)來(lái)進(jìn)行支撐,但需要承認(rèn)的是通過(guò)環(huán)境稅的運(yùn)用來(lái)糾正人們對(duì)環(huán)境的不利影響還處于研究的初級(jí)階段,特別是對(duì)環(huán)境稅的核心問(wèn)題即如何通過(guò)環(huán)境稅的運(yùn)用來(lái)實(shí)現(xiàn)環(huán)保目的的回答還不是很明確,對(duì)環(huán)境稅的優(yōu)勢(shì)和不足及其未來(lái)所面臨的挑戰(zhàn)也沒(méi)有系統(tǒng)總結(jié)。故本文將在環(huán)境稅理論基礎(chǔ)之上,通過(guò)對(duì) Pigou和Baumol環(huán)境稅理論以及環(huán)境稅功能類型的考察來(lái)比較環(huán)境稅與環(huán)境管制政策間的優(yōu)劣,并重點(diǎn)關(guān)注環(huán)境稅自身的優(yōu)勢(shì)和不足;在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步探討環(huán)境稅所面臨的政治挑戰(zhàn)以及政策建議。

一、環(huán)境稅的理論基礎(chǔ)

(一)Pigou 和Baumol理論

環(huán)境稅的理論基礎(chǔ)到目前為止已經(jīng)發(fā)展相對(duì)成熟,這在經(jīng)濟(jì)學(xué)界中已達(dá)成共識(shí),其主要內(nèi)容即在生產(chǎn)或消費(fèi)某些產(chǎn)品導(dǎo)致負(fù)外部性的情況下,社會(huì)福利可以通過(guò)征稅或收費(fèi)來(lái)改進(jìn)。而且,環(huán)境稅理論中還存在著一個(gè)共識(shí)即理想的環(huán)境稅應(yīng)該直接面向?qū)е峦獠凯h(huán)境成本的污染物的排放或資源的使用。這樣,如果來(lái)自資源使用的碳排放是環(huán)境污染的主要原因,則碳稅就比能源稅更優(yōu),因?yàn)槟茉炊悰](méi)有區(qū)分不同燃料的“碳濃度”。在新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)框架下,環(huán)境稅的最優(yōu)征收水平應(yīng)該反映其所尋求解決的環(huán)境外部性成本,這一方法最早由 Pigou(1932)給出并被Baumol(1972)所標(biāo)準(zhǔn)化。其尋求計(jì)算來(lái)自不同污染排放的成本函數(shù)并使得邊際私人凈收益 (MNPB)等于其導(dǎo)致的邊際外部成本(MEC)。這需要通過(guò)征收一種實(shí)現(xiàn)二者相等即達(dá)到最優(yōu)排放水平的稅收來(lái)實(shí)現(xiàn)。如圖1所示,橫軸Q表示產(chǎn)量或污染水平,Q0為沒(méi)有征稅時(shí)的私人最優(yōu)產(chǎn)量,Q＊為征稅下的私人最優(yōu)產(chǎn)量,最優(yōu)稅收為t＊。

雖然Baumol在理論上證明了Pigou環(huán)境稅最優(yōu)方法的有效性,但現(xiàn)實(shí)中這種方法經(jīng)常是不可能實(shí)現(xiàn)的,因?yàn)樵u(píng)價(jià)生產(chǎn)或消費(fèi)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響非常復(fù)雜且異常困難。Baumol自身也對(duì)環(huán)境稅的實(shí)施前景感到憂慮,既因?yàn)橛?jì)算邊際外部成本的困難性也因?yàn)榈胤蕉嘣畲蠡繕?biāo)對(duì)最優(yōu)情形的背離。雖然人們對(duì)Pigou方法的適用性信心不足,但Baumol和Oates(1971)還是提出了實(shí)施環(huán)境稅的一種可替代方法即“標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)方法”。這一方法首先基于人們對(duì)人類健康或更一般意義上來(lái)說(shuō)生活質(zhì)量的要求而確定一個(gè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),之后通過(guò)環(huán)境稅的反復(fù)運(yùn)用將環(huán)境破壞水平降低到我們所制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之下。Baumol和Oates認(rèn)為這一環(huán)境稅能實(shí)現(xiàn)以最小的社會(huì)成本來(lái)推動(dòng)環(huán)境的改善。實(shí)際上,其目前已成為環(huán)境稅實(shí)施的主要方法。例如,目前所有已經(jīng)實(shí)施的碳稅就定位在如何減少二氧化碳排放的減少,而不是基于最優(yōu)的邊際外部成本的計(jì)算。

圖1 環(huán)境稅征收水平的確定

圖2 不同污染減排工具的成本比較

(二)環(huán)境稅的功能類別

由于環(huán)境稅所采取的不同形式和所起的不同功能,故對(duì)其進(jìn)行分類是一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜的工作。基于環(huán)境稅收的激勵(lì)和收入籌集功能,我們將環(huán)境稅區(qū)分為三類:成本補(bǔ)償型、激勵(lì)型和收入籌集型。目前世界上所存在的各環(huán)境類稅種大都可以歸入到這三種類型中。

1.成本補(bǔ)償型環(huán)境稅。雖然環(huán)境稅一定程度上來(lái)說(shuō)是對(duì)傳統(tǒng)政府環(huán)境管制政策的替代,但環(huán)境稅的早期實(shí)踐卻來(lái)自于傳統(tǒng)環(huán)境管制政策的實(shí)施。由于對(duì)污染物排放的管制需要花費(fèi)管制者大量的時(shí)間、精力和金錢,因此根據(jù)“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)原則”,由那些被管制的對(duì)象來(lái)承擔(dān)監(jiān)控排污行為的成本就是恰當(dāng)?shù)?因此需要對(duì)其征收環(huán)境稅費(fèi)。成本補(bǔ)償型環(huán)境稅又進(jìn)一步包括兩種類型即使用費(fèi)和專用性收費(fèi)。使用費(fèi)是指排污者為政府提供的某一特別的環(huán)境服務(wù)而進(jìn)行的付費(fèi);專用性收費(fèi)是指通過(guò)收費(fèi)所取得的收入主要用于相關(guān)環(huán)保的目的而不是為付費(fèi)者提供特別服務(wù)。荷蘭的污染收費(fèi)和瑞典的電池收費(fèi)等就是這一類型環(huán)境稅的典型代表。

2.行為激勵(lì)型環(huán)境稅。環(huán)境稅也可能出于改變環(huán)境破壞行為而不是增加財(cái)政收入而征收,這被稱為行為激勵(lì)型環(huán)境稅。行為激勵(lì)型環(huán)境稅征收水平的確定出于兩方面的考慮。首先,根據(jù)前文對(duì)環(huán)境稅Pigou方法的介紹,如果能準(zhǔn)確衡量環(huán)境污染所導(dǎo)致的成本和收益,則激勵(lì)型環(huán)境稅收水平應(yīng)該定位在從社會(huì)的角度來(lái)說(shuō)邊際成本等于邊際收益上,即取決于邊際私人凈收益與邊際外部成本相交所決定的數(shù)額。在這種情況下,行為激勵(lì)型環(huán)境稅將實(shí)現(xiàn)其最優(yōu)征收。如果不能估計(jì)邊際私人凈收益或邊際外部成本,則行為激勵(lì)型環(huán)境稅的征收水平可以通過(guò)其他工具基于某些原則 (如環(huán)境可持續(xù)性或預(yù)防原則等)來(lái)確定,也就是通過(guò)Baumol和Oates(1971)所說(shuō)的“標(biāo)準(zhǔn)定價(jià)”方法。瑞典對(duì)NOX的征稅就是一種典型的激勵(lì)型環(huán)境稅。

3.收入籌集型環(huán)境稅。本意上用于改變排污者行為的激勵(lì)型環(huán)境稅種有時(shí)會(huì)產(chǎn)生大量的財(cái)政收入,且這一收入也超過(guò)相關(guān)環(huán)境管制的要求 (即非成本補(bǔ)償型環(huán)境稅)。這一收入對(duì)政府自身來(lái)說(shuō)比較受歡迎,因?yàn)檎蚕Ｍ?cái)政收入從對(duì)所得稅的高邊際稅率的過(guò)度依賴轉(zhuǎn)向?qū)Νh(huán)境稅的依賴。歷史上,這一類型的環(huán)境稅是在20世紀(jì)90年代伴隨著激勵(lì)型環(huán)境稅并結(jié)合綠色稅種改革而進(jìn)行的。以籌集環(huán)境保護(hù)資金為目的而設(shè)定的收入籌集型稅在國(guó)外早已有之。1986年美國(guó)就開(kāi)征了環(huán)境收入稅,并將該稅種列入“超級(jí)基金稅 (Superfund Taxes)”的范疇。

從以上對(duì)三種類型環(huán)境稅的分析來(lái)看,它們并不是互相排斥的:成本補(bǔ)償型環(huán)境稅也有激勵(lì)的效果和籌集財(cái)政收入的功能,收入籌集型環(huán)境稅也能實(shí)現(xiàn)糾正排污者行為等相關(guān)環(huán)保目的。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)我們對(duì)環(huán)境稅的三種功能類型的分類是不科學(xué)的也是多此一舉的。但是,我們認(rèn)為還是有必要進(jìn)行這樣的分類的,究其原因是這一分類闡明了不同類型環(huán)境稅除了所具有的改進(jìn)環(huán)境這一共同目標(biāo)外的其他各自主要目標(biāo),這些目標(biāo)之間也許存在不協(xié)調(diào)的方面。如與環(huán)境政策相關(guān)的成本補(bǔ)償型環(huán)境稅也許征收的水平實(shí)現(xiàn)不了籌集收入的目的,或者激勵(lì)的效果不明顯;而激勵(lì)型環(huán)境稅也許在改變排污者行為方面卓有成效,而這可能導(dǎo)致政府無(wú)法預(yù)料的財(cái)政收入的減少。表1揭示了主要OECD國(guó)家所普遍采取的各類環(huán)境稅種。

表1 主要OECD國(guó)家環(huán)境稅的類型比較

二、環(huán)境稅的優(yōu)勢(shì)與不足

(一)環(huán)境稅的優(yōu)勢(shì)

如前文所述,環(huán)境稅正日益受到政策制定者的青睞,究其原因主要還是其與政府環(huán)境管制政策相比所具有的優(yōu)勢(shì)。這些優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先,雖然不同企業(yè)或個(gè)人在減排方面的成本有所不同,但環(huán)境稅的存在能實(shí)現(xiàn)既定減排目標(biāo)下的成本最小化,而其他環(huán)境管制政策由于不能區(qū)分不同污染者間在減排方面的邊際成本的不同,可能會(huì)導(dǎo)致一些企業(yè)或個(gè)人進(jìn)而整個(gè)社會(huì)承擔(dān)過(guò)重的減排成本,這可以通過(guò)圖2來(lái)進(jìn)一步說(shuō)明。我們假設(shè)現(xiàn)實(shí)世界中存在著兩個(gè)污染者即A和B,OAOB間的距離代表了總的社會(huì)減排目標(biāo)數(shù)量,MACa和MACb分別為污染者A和B進(jìn)行減排所導(dǎo)致的邊際成本,由于他們進(jìn)行減排所導(dǎo)致的邊際成本不同,因此從社會(huì)的角度來(lái)說(shuō)各自的最優(yōu)減排數(shù)量也不一樣,這樣我們可以通過(guò)設(shè)定一個(gè)環(huán)境稅率即單位排污所繳納的稅款 P＊來(lái)實(shí)現(xiàn)減排總成本的最小化,并得到污染者A和B在既定社會(huì)總減排目標(biāo)下各自的最優(yōu)減排數(shù)量即A＊點(diǎn)所確定的情形。而在政府采取環(huán)境管制政策時(shí),其對(duì)污染者A和B減排總量的分擔(dān)可能設(shè)定在A0的位置,而這會(huì)導(dǎo)致如圖陰影面積的效率損失。

其次,用來(lái)確保污染者必須使用特定清潔技術(shù)或維持低排污水平的環(huán)境管制政策也許能實(shí)現(xiàn)污染者的遵從,但不能有效激勵(lì)污染者在降低到排污目標(biāo)水平后的進(jìn)一步減排。實(shí)際上,政府制定的企業(yè)減排標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)常是通過(guò)政府與企業(yè)間一對(duì)一或面對(duì)面進(jìn)行談判的結(jié)果,污染者也許會(huì)擔(dān)心其減排目標(biāo)的超額完成會(huì)導(dǎo)致管制者未來(lái)給予更嚴(yán)格的減排限度。與此相比,當(dāng)污染者不得不對(duì)排污支付稅款時(shí),環(huán)境稅會(huì)為降低污染和促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新提供長(zhǎng)久的激勵(lì)作用,污染者甚至把排污水平降低到遠(yuǎn)低于目標(biāo)限度以下以減少環(huán)境稅款。盡管有相反的觀點(diǎn)認(rèn)為環(huán)境稅負(fù)將使得企業(yè)只有很少的資源用于研發(fā)支出,因此技術(shù)創(chuàng)新及低污染生產(chǎn)工藝的實(shí)施進(jìn)度將低于政府管制下的情形。但是,在競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)上,特別是對(duì)一個(gè)快速增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)而言,市場(chǎng)力量應(yīng)該能推動(dòng)企業(yè)開(kāi)展技術(shù)創(chuàng)新并降低排污數(shù)量及環(huán)境稅負(fù)。

最后,政府環(huán)境管制政策的有效實(shí)施需要政府與企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行一對(duì)一的談判以確定各自的減排目標(biāo)或技術(shù)要求,進(jìn)而通過(guò)要求不同企業(yè)間不同的減排數(shù)量來(lái)最小化總減排成本。然而,被管制企業(yè)可能通過(guò)有意識(shí)地提供虛假的減排成本或與政府監(jiān)督者過(guò)于親近來(lái)影響政府的管制政策以降低其減排的數(shù)量或?qū)崿F(xiàn)其他有利于其自身的目的,這也就是規(guī)制理論中的“規(guī)制俘獲”問(wèn)題。而環(huán)境稅對(duì)所有的企業(yè)都實(shí)行同一稅率,不需要管制者考慮不同企業(yè)的外在環(huán)境條件,并且比政府環(huán)境管制手段具有更大的透明度,故各污染者沒(méi)有通過(guò)與政府的談判獲得政策優(yōu)惠的余地。

(二)環(huán)境稅的不足

然而環(huán)境稅也不是完美無(wú)缺的,它也存在著一些不足之處,這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先,環(huán)境稅對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響具有不確定性。環(huán)境稅所要實(shí)現(xiàn)的污染減排的水平依賴于各污染者對(duì)環(huán)境稅所產(chǎn)生的減排激勵(lì)的反應(yīng)。我們不可能保證環(huán)境稅能實(shí)現(xiàn)某一特定的環(huán)境影響,因?yàn)槲廴菊叩男袨榉磻?yīng)也許比預(yù)期的要弱或強(qiáng),這取決于污染者對(duì)特定環(huán)境稅種的彈性。在需要精確實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的情形下,這對(duì)環(huán)境稅來(lái)說(shuō)是一個(gè)重要的缺陷。例如,一些污染問(wèn)題展示出“門檻效應(yīng)”,即在超過(guò)某一排污水平后,每單位排污的環(huán)境破壞程度急劇上升。另一方面,許多污染問(wèn)題沒(méi)有區(qū)分可容忍的排污水平和破壞性的排污水平間的區(qū)別,因此排污目標(biāo)的精確實(shí)現(xiàn)相對(duì)來(lái)說(shuō)也許不是很重要。

其次,環(huán)境稅的要求也許與企業(yè)的決策結(jié)構(gòu)不相容。現(xiàn)實(shí)中,除了規(guī)模很小的企業(yè),一般企業(yè)的商業(yè)決策采取分權(quán)方式比集權(quán)方式也許更有效。因此,在企業(yè)最高層所制定的一般性指導(dǎo)方針下,企業(yè)決策一般由各具有特別專業(yè)知識(shí)或詳細(xì)信息的專業(yè)部門來(lái)進(jìn)行。這一分權(quán)模式雖能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)部門的效率,但也意味著沒(méi)有將企業(yè)運(yùn)營(yíng)的所有方面都考慮到?jīng)Q策中。對(duì)于環(huán)境稅來(lái)說(shuō),要想實(shí)現(xiàn)其引導(dǎo)污染者的有效反應(yīng),必須整合企業(yè)有關(guān)減排的邊際成本和邊際稅收節(jié)約等相關(guān)信息,這也許要求企業(yè)決策結(jié)構(gòu)的調(diào)整以適應(yīng)環(huán)境稅的要求,這一調(diào)整也許使得企業(yè)代價(jià)高昂,因此如果環(huán)境稅規(guī)模比較小,企業(yè)也許不值得去進(jìn)行調(diào)整,故對(duì)規(guī)模較小的環(huán)境稅沒(méi)有反應(yīng),在此情形下,傳統(tǒng)的環(huán)境管制措施也許更有效。

最后,環(huán)境稅有可能產(chǎn)生累退性的分配效應(yīng)。環(huán)境稅的課征對(duì)象為能源和各種含有污染物的產(chǎn)品,本身具有流轉(zhuǎn)稅性質(zhì),多數(shù)產(chǎn)品供給彈性比較大、需求彈性比較小,課稅范圍寬,市場(chǎng)結(jié)構(gòu)具有一定程度壟斷性。因此,環(huán)境稅容易向前轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者承擔(dān),商品生產(chǎn)者和要素供給者承擔(dān)的稅負(fù)相對(duì)較少。也就是說(shuō),產(chǎn)品生產(chǎn)部門和要素供給部門的稅收負(fù)擔(dān)最終基本上要由相應(yīng)的居民或者家庭來(lái)承擔(dān)。同時(shí),環(huán)境稅對(duì)資源以及污染征稅,使能源和制造產(chǎn)品價(jià)格上升,低收入家庭對(duì)于能源和污染的需求彈性較小,即這些商品的價(jià)格改變,對(duì)低收入家庭的使用量不會(huì)產(chǎn)生顯著影響,這會(huì)使得他們?yōu)榇顺袚?dān)更大稅負(fù),因此導(dǎo)致環(huán)境稅的累退性。

三、環(huán)境稅所面臨的挑戰(zhàn)

盡管環(huán)境稅具有其他環(huán)境管制政策工具所沒(méi)有的特征和優(yōu)勢(shì),但我們看到的現(xiàn)實(shí)情形是其還沒(méi)有在國(guó)際上大范圍展開(kāi)。究其原因是實(shí)施這一環(huán)境稅會(huì)產(chǎn)生許多問(wèn)題。

(一)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力的影響。如前文所述,環(huán)境稅的出現(xiàn)是因?yàn)樯a(chǎn)或消費(fèi)所導(dǎo)致的環(huán)境成本沒(méi)有被納入到引發(fā)這些成本的行為價(jià)格中,這也就意味著相對(duì)于社會(huì)的最優(yōu)產(chǎn)量或消費(fèi)量來(lái)說(shuō)過(guò)多了。不可避免的是,糾正這一市場(chǎng)失靈對(duì)于所有涉及的部門來(lái)說(shuō)都是一個(gè)挑戰(zhàn),不可能受到他們的歡迎。這些部門和消費(fèi)者對(duì)環(huán)境稅所導(dǎo)致的產(chǎn)品價(jià)格上升的反對(duì),有可能導(dǎo)致從整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)的最優(yōu)產(chǎn)量或消費(fèi)量的無(wú)法實(shí)現(xiàn)。從企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的角度來(lái)說(shuō),環(huán)境稅對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響可分為長(zhǎng)期效果和短期效果。從長(zhǎng)期來(lái)看,環(huán)境稅可能促進(jìn)企業(yè)技術(shù)革新、提高資源利用率,增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。但從短期來(lái)看,環(huán)境稅的征收增加了企業(yè)成本,提高了產(chǎn)品價(jià)格,特別是在一國(guó)單獨(dú)實(shí)施的情況下,降低了該國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。正是出于這一顧慮,各國(guó)在實(shí)施環(huán)境稅時(shí)往往采取其他措施保護(hù)那些易受國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)影響的部門。

(二)公眾理解的偏差。鑒于環(huán)境稅的效率特性,其也許應(yīng)成為政府與民眾所更加偏好的稅收形式之一,但現(xiàn)實(shí)情形并非如此。許多政府很難說(shuō)服其民眾相信有關(guān)環(huán)境稅的社會(huì)效益,并且很多引入這一類稅收的一般公共提案即使沒(méi)有遇到徹底反對(duì),也經(jīng)常面臨著許多懷疑。之所以會(huì)出現(xiàn)這些情形,其原因主要有兩個(gè):一方面由于環(huán)境稅是累退的故也是不公平的;另一方面環(huán)境稅的征收一般也與支付能力無(wú)關(guān),因此它違背了稅收的公平原則和支付能力原則。雖然環(huán)境稅設(shè)立的初衷是基于成本補(bǔ)償或激勵(lì)的考慮,但現(xiàn)實(shí)中人們很難相信政府以財(cái)政中性的方式來(lái)實(shí)施環(huán)境稅而不是主要用于籌集財(cái)政收入,這一對(duì)政府實(shí)施環(huán)境稅的信任的缺失導(dǎo)致公眾傾向于限制環(huán)境稅的實(shí)施。

(三)國(guó)際間的協(xié)調(diào)問(wèn)題。環(huán)境稅所面臨的另一個(gè)突出問(wèn)題是,將環(huán)境稅作為實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)在現(xiàn)實(shí)中到底有多大程度上的成功?與總稅收收入相比,很多國(guó)家環(huán)境稅收收入的相對(duì)下降是否是其成功改變污染者行為的反映?雖然我們現(xiàn)在還不能對(duì)以上兩個(gè)問(wèn)題給予明確的回答,但我們知道對(duì)以上問(wèn)題的肯定回答依賴于國(guó)際間對(duì)環(huán)境稅的協(xié)調(diào)使用。雖然目前很多國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施一些環(huán)境稅措施來(lái)實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的目的,但很明顯需要一個(gè)國(guó)際間的進(jìn)一步協(xié)調(diào)以避免某一國(guó)家的環(huán)境稅僅是簡(jiǎn)單地將問(wèn)題轉(zhuǎn)移給還沒(méi)有采取措施的其他國(guó)家。并且,如果僅個(gè)別實(shí)施有效環(huán)境稅措施而其他國(guó)家不采取,最終的結(jié)果也是無(wú)效的。

四、對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅收政策的建議

(一)加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)體系。完善的市場(chǎng)體系是環(huán)境稅發(fā)揮作用的先決條件。只有健全的市場(chǎng),才能使稅收的變化通過(guò)價(jià)格波動(dòng)及時(shí)將信息傳遞給經(jīng)濟(jì)個(gè)體,然后經(jīng)濟(jì)個(gè)體再根據(jù)價(jià)格的變化調(diào)整經(jīng)濟(jì)決策,從而使政府能夠利用稅收實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控。反之,如果市場(chǎng)不健全,傳導(dǎo)機(jī)制中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問(wèn)題都會(huì)使政府的調(diào)控意圖落空。發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境稅較之發(fā)展中國(guó)家的環(huán)境稅更有成效,市場(chǎng)機(jī)制的作用功不可沒(méi)。我國(guó)目前雖然已初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,但市場(chǎng)機(jī)制還很不完善,而依靠市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行宏觀調(diào)控的相關(guān)稅收政策效果也就大打折扣。因此,在全面推行環(huán)境稅政策之前,要先完善我國(guó)的市場(chǎng)體系。

(二)在環(huán)境稅改革過(guò)程中遵循循序漸進(jìn)的原則。環(huán)境稅改革的循序漸進(jìn)包含兩方面含義。一方面是指稅種引入的順序問(wèn)題。每一稅種實(shí)施的條件各具特色,推進(jìn)的程度也各不相同。例如污染稅中的二氧化硫稅和二氧化碳稅,前者的執(zhí)行成本低,公眾也比較容易接受,其對(duì)降低硫的排放量成效也較顯著。而二氧化碳稅要求的條件相對(duì)較高,要想有效就要制定較高的稅率,但會(huì)削弱企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。此外必須考慮污染的跨國(guó)性,需要國(guó)際協(xié)作。所以推行一般先從前者開(kāi)始。循序漸進(jìn)的另一方面是指稅率的逐步提高。多數(shù)情況下,要取得顯著的環(huán)境保護(hù)效果,稅率必須確定在較高的水平上。但倘若讓稅率一步到位,公眾可能會(huì)接受不了,還可能大大降低本國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力,甚至影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,形成政治上的危機(jī)。因此正確的策略應(yīng)該是先選擇低稅率,然后隨著治污技術(shù)的進(jìn)步逐步提高,直至最佳水平。

(三)結(jié)合自身國(guó)情科學(xué)制定環(huán)境稅政策。雖然許多國(guó)家都建立環(huán)境稅收體系并將其作為保護(hù)環(huán)境的一項(xiàng)重要手段,但大多數(shù)國(guó)家的稅收規(guī)定各不相同,甚至同一國(guó)的環(huán)境稅在不同地區(qū)也有區(qū)別。我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,環(huán)境保護(hù)是政府要努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),但經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高也是政府所面臨的頭等大事。雖然環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不是完全對(duì)立的,但畢竟過(guò)分地強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)肯定會(huì)以一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)。因此,我們要從實(shí)際出發(fā),制定出切實(shí)可行的生態(tài)稅收政策,才能既符合效率原則又起到保護(hù)生態(tài)環(huán)境的作用。

(四)確保環(huán)境稅改革過(guò)程中的稅收中性。在推行環(huán)境稅時(shí),應(yīng)采取一些稅收中性措施,使納稅人獲得與其所支付環(huán)境稅等值的利益,以保證不增加納稅人稅收負(fù)擔(dān)的總體水平,也使環(huán)境稅的實(shí)施能順利推進(jìn)。常見(jiàn)的措施有直接返還給納稅人、返還予相關(guān)行業(yè)和領(lǐng)域或減少所得類稅、工薪類稅、資本類稅和消費(fèi)類稅等其他稅收。這一點(diǎn),在我國(guó)將來(lái)整體推進(jìn)的環(huán)境稅改革中也應(yīng)予以注意。

馬恩濤，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士；李婷，王永菲，山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院研究生(郵政編碼250014)

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