陳文明

我國(guó)的民族區(qū)域自治是在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居地方實(shí)行區(qū)域自治、設(shè)立自治機(jī)關(guān)、行使自治權(quán)的制度。［1］(P38)民族區(qū)域自治權(quán)，是民族區(qū)域自治制度的核心和本質(zhì)所在。［2］(P187～188)在法治社會(huì)，民族區(qū)域自治權(quán)需要通過(guò)立法的形式，以體系化的方式予以呈現(xiàn)。在中國(guó)特色法律體系的形成及完善過(guò)程中，民族區(qū)域自治制度乃是其中一個(gè)非常重要的方面。就法律體系而言，在憲法及相關(guān)法對(duì)民族區(qū)域自治權(quán)予以了規(guī)定之后，就需要下位法予以具體化。民族區(qū)域自治地方的自治條例承載了這一重任。自治條例的制定頒行，為落實(shí)和保障民族區(qū)域自治權(quán)，加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，提供了重要的法制保障。可以說(shuō)，自治條例是民族區(qū)域自治法制化、規(guī)范化和民族區(qū)域自治制度健全和完善的重要標(biāo)志。廣西壯族自治區(qū)從1957年開(kāi)始著手起草自治條例，共形成19稿草案，其中的第13稿和第18稿曾經(jīng)上報(bào)中央，然而至今仍無(wú)法出臺(tái)。其他四個(gè)自治區(qū)至今也面臨同樣的困境，一直無(wú)法出臺(tái)自治條例。這可謂是民族區(qū)域自治地方立法體系的重大缺憾。在法治建設(shè)深化推進(jìn)的今天，這一現(xiàn)象應(yīng)該得到更多的關(guān)注。有鑒于此，本文將以廣西為例，分析廣西壯族自治區(qū)自治條例出臺(tái)的困境，面臨的機(jī)遇等，探索加快出臺(tái)自治條例的對(duì)策措施。

一、自治條例難以出臺(tái)的障礙探析

自治條例至今難以出臺(tái)，不應(yīng)視為自治權(quán)法制落后的表現(xiàn)。相反，這一現(xiàn)象表明在對(duì)民族區(qū)域自治權(quán)進(jìn)行具體規(guī)定的法制化進(jìn)程中，立法者秉持的是一種極為審慎的立法態(tài)度，即在現(xiàn)實(shí)社會(huì)基礎(chǔ)尚未具備、條件尚不成熟的時(shí)候，不宜在立法工作中冒進(jìn)。否則，即使制定了也不免束之高閣。就當(dāng)前民族區(qū)域自治地方發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)而言，自治條例的制定和頒行還存在以下幾點(diǎn)障礙:

(一)民族區(qū)域自治地方仍處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的摸索期

縱觀新中國(guó)成立以來(lái)的歷程，其中并無(wú)適宜自治條例出臺(tái)的時(shí)空條件和政治環(huán)境。從1949年10月1日算起，共和國(guó)共走過(guò)六十多年的歷程，這六十多年大致可以劃分為前三十年與后三十年。前三十年，即1949年到1979年，我國(guó)處于社會(huì)主義建設(shè)的探索期，對(duì)于什么是社會(huì)主義、怎么建設(shè)社會(huì)主義，我們?cè)诤荛L(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)沒(méi)有完全弄明白。探索的過(guò)程中產(chǎn)生了很多失誤，付出過(guò)慘痛的代價(jià)，也耽誤了很多工作，自治條例就屬于其中之一。例如，1957年開(kāi)始啟動(dòng)自治條例(草案)的立法，在工作取得了顯著進(jìn)展，進(jìn)入報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)行的階段的時(shí)候，因?yàn)榉从叶窢?zhēng)的開(kāi)展，工作被迫中止。［3］(P2)

1978年12月，黨召開(kāi)了十一屆三中全會(huì)，開(kāi)始“撥亂反正”，拋棄了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的口號(hào)，決定把全黨工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，中國(guó)人民進(jìn)入了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期。以鄧小平為核心的黨中央逐步開(kāi)辟了一條建設(shè)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義道路。30多年來(lái)，百?gòu)U待興，許多工作從零開(kāi)始。就民族區(qū)域自治地方而言，一方面，民族區(qū)域自治地方大多處于西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，較之東部發(fā)達(dá)地區(qū)或中部地區(qū)，民族區(qū)域自治地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常落后，并不具備相應(yīng)的立法條件;另一方面，中央與地方關(guān)系仍然處于探索期，這在東部發(fā)達(dá)地區(qū)尚且還未形成成熟合理的央地關(guān)系模式，遑論西部欠發(fā)達(dá)地區(qū);尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、民族傳統(tǒng)多元且復(fù)雜的民族區(qū)域自治地方，有關(guān)民族區(qū)域自治權(quán)的諸多問(wèn)題尚未厘清，自然無(wú)法加以立法規(guī)定。更何況，就當(dāng)下而言，民族區(qū)域自治地方的重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生保障，在于借助西部大開(kāi)發(fā)的春風(fēng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展和各民族群眾民生權(quán)利的保障。民族區(qū)域自治地方仍然需要國(guó)家和其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方的經(jīng)驗(yàn)支持和資源輸入。

(二)中央與地方權(quán)力劃分、利益分配的難題還未有效破解

1991年，全國(guó)人大辦公廳將廣西上報(bào)的《廣西壯族自治區(qū)自治條例(草案)》第18稿送各部委征求意見(jiàn)，多數(shù)部委均提出了10條以上的否定性意見(jiàn)，最終導(dǎo)致該草案被否決。這些部委反對(duì)草案，原因是草案中涉及了中央與地方權(quán)力劃分、利益分配的問(wèn)題。

自治條例必然涉及到中央與地方權(quán)力劃分問(wèn)題。按照美國(guó)等西方國(guó)家的慣例，中央和地方權(quán)力分配問(wèn)題屬于一國(guó)憲制問(wèn)題，應(yīng)由憲法加以規(guī)定，地方權(quán)力采用概括保留的方式進(jìn)行規(guī)定，凡是憲法中沒(méi)有禁止的都可以擁有，以此明確地方權(quán)力范圍。在我國(guó)，憲法及相關(guān)法律對(duì)中央與地方權(quán)力的分配只作原則上的規(guī)定，權(quán)力的邊界不甚明了。我國(guó)曾長(zhǎng)期實(shí)行權(quán)力高度集中的體制，地方自治的文化傳統(tǒng)和社會(huì)基礎(chǔ)較為薄弱，地方往往受制于中央。在此種背景下，由地方牽頭制定自治條例，由于缺乏權(quán)威性，必然會(huì)因國(guó)家部委的掣肘，而只能進(jìn)退失據(jù)、無(wú)所適從，最終不了了之。

(三)如何突出民族特色和地方特色的難題還未有效破解

民族特色和地方特色，是自治條例的根本屬性和本質(zhì)要求，也是自治條例的生命力所在。廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)也曾對(duì)自治條例的立法提出要求:在制定自治條例的過(guò)程中必須做到具有鮮明的民族特色，重在特殊性、靈活性上下功夫，促進(jìn)民族自治地方立法工作的健康發(fā)展。這一原則要求高屋建瓴，是十分正確的，為立法工作指明了努力的方向和前進(jìn)的道路。

為此，起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)專家、工作人員進(jìn)行了深入地調(diào)查研究，通過(guò)走訪群眾、田野調(diào)查和座談交流等方式，廣泛征求各地區(qū)、各部門(mén)、各界人士的意見(jiàn)，力圖充分地體現(xiàn)廣大人民群眾的意愿和利益要求，為自治條例賦予民族特色和地方特色的靈魂。

然而，由于相關(guān)理論準(zhǔn)備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足，如何強(qiáng)化民族特色和地方特色始終是一個(gè)無(wú)法破解的難題。作為自治條例上位法的《民族區(qū)域自治法》1984年開(kāi)始實(shí)行，1994年列入修改立法規(guī)劃，2001年才通過(guò)修正案?！睹褡鍏^(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定比較宏觀，還需要國(guó)務(wù)院制定《〈民族區(qū)域自治法〉實(shí)施辦法》才能具體指導(dǎo)各自治區(qū)條例的制定。然而，《〈民族區(qū)域自治法〉實(shí)施辦法》遲遲不能出臺(tái)。2005年5月，國(guó)務(wù)院才頒布了《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》。從實(shí)踐方面來(lái)看，五大自治區(qū)自治條例至今無(wú)一出臺(tái)，經(jīng)驗(yàn)借鑒無(wú)從談起。

(四)有關(guān)民族區(qū)域自治的立法技術(shù)不嫻熟

自治條例的制定工作是一項(xiàng)開(kāi)創(chuàng)性的工作，需要高超的立法技巧和戰(zhàn)略眼光。由于自治條例未能調(diào)動(dòng)全國(guó)性的專家和力量，集合各方面的智慧，導(dǎo)致立法技巧嚴(yán)重欠缺。例如，在自治條例的制定過(guò)程中，廣西注重征求政府各有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，這是好的經(jīng)驗(yàn)。但因?yàn)闆](méi)有對(duì)這些意見(jiàn)進(jìn)行深刻的審查和甄別，將某些不太適宜的意見(jiàn)照搬進(jìn)自治條例中，導(dǎo)致自治條例部門(mén)利益化，過(guò)分強(qiáng)調(diào)局部經(jīng)濟(jì)利益的訴求。把一些短期利益上升到自治條例規(guī)范的高度，不僅不科學(xué)、不合理，也加大了其獲準(zhǔn)通過(guò)的阻力。

自治條例(草案)第19稿第34條第3款規(guī)定:“在自治區(qū)境內(nèi)開(kāi)發(fā)資源的企業(yè)所生產(chǎn)的初級(jí)產(chǎn)品，優(yōu)先在當(dāng)?shù)丶庸??！边@條意見(jiàn)似乎是經(jīng)貿(mào)部門(mén)提出的，在擬定草案的時(shí)候 (二十世紀(jì)九十年代初期)，也許此條規(guī)定能照顧到一定的經(jīng)濟(jì)利益。但很快，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，此條規(guī)定就已落伍。

自治條例 (草案)第19稿草案第59條規(guī)定:“自治區(qū)的財(cái)政預(yù)算支出按國(guó)家規(guī)定設(shè)立百分之五的機(jī)動(dòng)資金和百分之五的預(yù)備費(fèi)，機(jī)動(dòng)資金按照上年決算的正常支出數(shù)額、預(yù)備費(fèi)按照當(dāng)年支出預(yù)算數(shù)額計(jì)算，由中央財(cái)政按年度專項(xiàng)核撥。”第60條規(guī)定:“由于國(guó)家財(cái)政體制的變更、國(guó)家政策統(tǒng)一調(diào)整以及發(fā)生重大自然災(zāi)害等原因，導(dǎo)致自治區(qū)財(cái)政發(fā)生減收或增支時(shí)，由上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)專項(xiàng)補(bǔ)助?！钡?6條規(guī)定:“自治區(qū)境內(nèi)的中央直屬企業(yè)上繳中央財(cái)政及其主管部門(mén)的收入，由上級(jí)財(cái)政部門(mén)全額返還自治區(qū)，不列入收入基數(shù)，由自治區(qū)自治機(jī)關(guān)合理安排使用?！保?］(P223～241)這些規(guī)定應(yīng)該屬于預(yù)算方面政府規(guī)章所規(guī)范的范圍，似乎是財(cái)政部門(mén)提出的，規(guī)定太過(guò)于細(xì)枝末節(jié)，將其寫(xiě)入自治條例明顯不合適，過(guò)分抬高了相關(guān)部門(mén)利益的地位。部門(mén)提出如此意見(jiàn)可以理解，但起草小組應(yīng)該果斷地不予采納。一者，這些規(guī)定存在違背法律位階體系、由下位法越位規(guī)范上位法的嫌疑，必然引起中央有關(guān)部門(mén)的強(qiáng)烈反對(duì)而導(dǎo)致其難以獲得批準(zhǔn)通過(guò)。二者，立法者應(yīng)具備長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光和立法技巧，把握全局和大體，超越經(jīng)濟(jì)利益 (特別是短期經(jīng)濟(jì)利益)的訴求，體現(xiàn)立法的宏觀性、科學(xué)性、靈活性。

二、自治條例出臺(tái)面臨的機(jī)遇

盡管障礙依然存在，但應(yīng)看到的是，黨和國(guó)家、各民族地區(qū)一直沒(méi)有停止對(duì)自治條例立法的探索。隨著西部大開(kāi)發(fā)的日益推進(jìn)，民族區(qū)域自治地方的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)得到較大幅度發(fā)展。就此而言，自治條例的制定和出臺(tái)也面臨著諸多機(jī)遇。

(一)黨和國(guó)家越來(lái)越重視民族區(qū)域自治的立法工作

黨的十三屆四中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入了全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新階段。黨中央、國(guó)務(wù)院連續(xù)召開(kāi)了三次中央民族工作會(huì)議，黨和國(guó)家在民族工作理論和實(shí)踐上不斷進(jìn)行探索、創(chuàng)新和發(fā)展。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際形勢(shì)和國(guó)內(nèi)改革發(fā)展穩(wěn)定的繁重任務(wù)，正確認(rèn)識(shí)和處理民族問(wèn)題，切實(shí)做好民族工作，對(duì)于全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，對(duì)于鞏固和發(fā)展全國(guó)各族人民的大團(tuán)結(jié)、確保黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安，對(duì)于開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面、實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

黨和國(guó)家將民族區(qū)域自治作為解決我國(guó)民族問(wèn)題的一條基本經(jīng)驗(yàn)，作為我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度和社會(huì)主義的一大政治優(yōu)勢(shì)。在新的歷史條件下，黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各族人民建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，必然要解決自治條例的立法難題。

2005年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決定》，明確提出:要按照民族區(qū)域自治法的有關(guān)規(guī)定，抓緊制定配套的法律法規(guī)、具體措施和辦法，制定或修訂自治條例和單行條例，逐步建立比較完備的具有中國(guó)特色的民族法律法規(guī)體系。此外，民族區(qū)域自治制度的研究已納入《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作、加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決定》的部署和要求中。這些都為自治條例的制定出臺(tái)創(chuàng)造了可貴的外部條件。

(二)廣西改革發(fā)展事業(yè)的迫切需要

近年來(lái)，隨著中國(guó)－東盟自由貿(mào)易區(qū)的全面建成和泛北部灣經(jīng)貿(mào)合作的加強(qiáng)，廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)總量不斷上新臺(tái)階。中國(guó)南寧－新加坡經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)全面提速，國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立東興國(guó)家重點(diǎn)開(kāi)發(fā)開(kāi)放試驗(yàn)區(qū)、南寧內(nèi)陸開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略高地，廣西與周邊省區(qū)的聯(lián)合與合作更加緊密。區(qū)域合作的新形勢(shì)和跨越發(fā)展的新要求使廣西更加迫切需要法制和體制機(jī)制創(chuàng)新，同時(shí)也為自治條例增加民族特色和地方特色提供了基本素材。

(三)長(zhǎng)期的立法實(shí)踐已經(jīng)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)

2011年3月，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議第二次全體會(huì)議上宣布，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，是指我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，享有立法權(quán)和司法解釋權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，堅(jiān)持在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，為保障人民民主專政的國(guó)家政權(quán)及國(guó)家、集體和公民個(gè)人的合法權(quán)利而制定并修正的憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的法律體系的總稱。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，是全面實(shí)施依法治國(guó)的基本方略和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的基礎(chǔ)，是新中國(guó)成立60多年特別是改革開(kāi)放30多年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)制度化、法律化的集中體現(xiàn)，它為自治條例的出臺(tái)提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和保障。

新中國(guó)成立60多年來(lái)，特別是改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)民族法制建設(shè)取得了巨大的成就，初步形成了中國(guó)特色民族法律法規(guī)體系。截至2004年底，民族自治地方共制定現(xiàn)行有效的自治條例133個(gè)，單行條例418個(gè)。民族自治地方根據(jù)本地的實(shí)際，對(duì)婚姻法、繼承法、選舉法、土地法、草原法等法律的變通和補(bǔ)充規(guī)定有68件。至此，我國(guó)初步建立起了以憲法和民族區(qū)域自治法為主干，包括國(guó)務(wù)院及其職能部門(mén)制定的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章以及民族自治地方制定的自治條例和單行條例，各省、自治區(qū)、直轄市和地方各級(jí)人大、政府制定的民族方面的法規(guī)、行政規(guī)定等在內(nèi)的民族法制體系。這些也將為自治條例的出臺(tái)提供技術(shù)支撐。

三、突破困境的原則、對(duì)策和措施

緊緊抓住上述機(jī)遇，促進(jìn)民族區(qū)域自治條例的立法發(fā)展，必須遵循以下幾點(diǎn)原則:

(一)遵循憲法規(guī)定的總原則、總道路

民族區(qū)域自治是在中華人民共和國(guó)領(lǐng)土之內(nèi)、在中國(guó)共產(chǎn)黨和中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下、遵循憲法規(guī)定的總道路前進(jìn)的、以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)的區(qū)域自治。一切民族自治地方必須遵循國(guó)家憲法規(guī)定的總原則、總道路，貫徹執(zhí)行國(guó)家的政策、法令，履行國(guó)家憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。

(二)堅(jiān)持開(kāi)門(mén)立法、民主立法的原則

自治條例涉及廣西發(fā)展大計(jì)和廣西各族群眾的切身利益，其制定過(guò)程必須堅(jiān)持開(kāi)門(mén)立法、民主立法的原則，以糾正“部門(mén)利益法制化”、“立法思路狹窄”和“技巧欠缺”之類(lèi)的弊病。立法過(guò)程中堅(jiān)持走群眾路線，讓群眾積極參與，實(shí)現(xiàn)立法民主化。具體而言，同時(shí)采用公開(kāi)征求立法建議、立法聽(tīng)證等方式，使民主立法延伸到最起始階段，讓民眾的意志從立法的最初就得到體現(xiàn)，從而提高立法的透明度，拓寬人民群眾參與立法的渠道，使立法更好地集中民智、體現(xiàn)民意、符合民心。

自古以來(lái)，民族精神和民族法制就不會(huì)“居廟堂之高”，而是“處江湖之遠(yuǎn)”，通過(guò)口耳相傳、習(xí)俗、碑文等方式，滲透于社會(huì)生活的方方面面，為群眾接受和傳承，成為民族地區(qū)特有的社會(huì)關(guān)系的調(diào)整機(jī)制，與國(guó)家法一道調(diào)整社會(huì)生活、調(diào)節(jié)人際關(guān)系，為民族地區(qū)的社會(huì)和諧與穩(wěn)定發(fā)揮作用。我們要發(fā)掘和總結(jié)這種民族精神和民族法制的精華，必須開(kāi)門(mén)立法、民主立法。起草小組和工作人員必須深入地方和群眾當(dāng)中進(jìn)行調(diào)查研究，對(duì)自治區(qū)民族群眾歷史文化、生活習(xí)俗、情感意愿、權(quán)益保障予以特別關(guān)注，力求在立法工作中全面、忠實(shí)地予以反映。

(三)加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)

因?yàn)樽灾螚l例關(guān)涉到中央與地方權(quán)力劃分和利益分配等復(fù)雜問(wèn)題，其制定工作須在全國(guó)人大的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組織協(xié)調(diào)各有關(guān)方面的力量，成立領(lǐng)導(dǎo)小組和專門(mén)工作機(jī)構(gòu)，才能完成制定工作。具體到各自治區(qū)，則必須由自治區(qū)黨委來(lái)領(lǐng)導(dǎo)自治條例制定工作，自治區(qū)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)具體操作。在我國(guó)現(xiàn)行的體制下，自治區(qū)黨委能夠有力地協(xié)調(diào)各方，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界資源，集中各方面智慧和力量，來(lái)完成自治條例的制定這樣一個(gè)歷史性的立法難題。

(四)借鑒區(qū)外的立法力量

自治條例的制定需要很高的立法技術(shù)和立法水平，所以不能單純依靠廣西的立法力量，而必須借鑒廣西之外的立法力量。對(duì)立法中遇到的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，通過(guò)設(shè)立重大課題、立法調(diào)研、招標(biāo)、專題研討等方式，以優(yōu)厚的條件邀請(qǐng)全國(guó)知名的法學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、歷史學(xué)家加入到自治條例的制定工作中來(lái)。

(五)加強(qiáng)與相關(guān)民族地區(qū)的合作

自治條例的制定，牽一發(fā)而動(dòng)全身，涉及國(guó)家在五個(gè)自治區(qū)之間利益平衡的問(wèn)題。所以，廣西要加強(qiáng)與其他四個(gè)自治區(qū)的合作和溝通，研究借鑒其他民族地區(qū)處理民族問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，預(yù)先解決分歧問(wèn)題，統(tǒng)一思想，共同爭(zhēng)取國(guó)家層面的參與、理解和支持。同時(shí)，廣西具有沿海沿邊沿江的區(qū)域特殊性，要加強(qiáng)對(duì)其他國(guó)家特別是周邊國(guó)家民族問(wèn)題、民族政策理論與實(shí)踐的比較研究。加強(qiáng)泛北合作和對(duì)外合作新形勢(shì)對(duì)民族問(wèn)題影響的研究，探索趨利避害、服務(wù)于我的有效途徑。

(六)正確處理好理論準(zhǔn)備和實(shí)踐探索的關(guān)系

自治條例的制定出臺(tái)也許還將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，我們要有這個(gè)思想準(zhǔn)備，正確處理好理論準(zhǔn)備和實(shí)踐探索之間的關(guān)系。一方面，繼續(xù)開(kāi)展理論研究工作，對(duì)自治區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教等方面的情況進(jìn)行專項(xiàng)研究。［5］另一方面，我們必須解放思想，破除思想上的障礙，加強(qiáng)實(shí)踐探索，大膽將群眾實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的好經(jīng)驗(yàn)、好做法和學(xué)術(shù)理論研究的最新成果在廣西先試先行，通過(guò)實(shí)踐來(lái)豐富立法、檢驗(yàn)立法、促成立法，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為自治條例最終出臺(tái)做實(shí)踐方面的準(zhǔn)備，提供實(shí)證基礎(chǔ)。我們可以充分行使國(guó)家憲法和法律所賦予民族地方的法律變通權(quán)，根據(jù)廣西的特殊情況對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行變通執(zhí)行，以解決民族習(xí)慣法與國(guó)家法的沖突問(wèn)題，探索兩者逐步整合的有效方法，協(xié)助民族習(xí)慣法與國(guó)家法兩種規(guī)范體制互補(bǔ)、并用和對(duì)接。［6］在實(shí)踐中探索完善民族區(qū)域自治制度的具體舉措，解決民族自治地方依法行使自治權(quán)的具體問(wèn)題。根據(jù)廣西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)、新要求，探索完善行政體制的有效途徑。

(七)弱化經(jīng)濟(jì)利益的訴求

上文已講到，中央與地方經(jīng)濟(jì)利益的分配協(xié)調(diào)問(wèn)題，是一個(gè)歷史性的難題，需要國(guó)家層面的統(tǒng)籌考慮，需要有專門(mén)的辦法予以調(diào)整，自治條例沒(méi)有必要去碰這樣一個(gè)無(wú)法解決的難題。更不能把自治條例制定成了要求中央給予特殊的優(yōu)待和照顧政策的辦法和規(guī)定，因?yàn)槟菚?huì)使得自治條例“變味”和“變質(zhì)”，名不副實(shí)。所以，立法要科學(xué)，必須應(yīng)領(lǐng)先于社會(huì)的發(fā)展，關(guān)注一些戰(zhàn)略上、宏觀和大局層面的利益訴求，超越局部經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)度考量關(guān)切，尤不可在細(xì)枝末節(jié)上斤斤計(jì)較、一爭(zhēng)短長(zhǎng)。

筆者相信，廣西壯族自治區(qū)如果能夠充分借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)，利用好難得的歷史機(jī)遇，采取有力措施，必定能率先制定出臺(tái)自治條例，形成民族立法、自治的“廣西經(jīng)驗(yàn)”，為民族地區(qū)的科學(xué)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

［1］中華人民共和國(guó)民族政策法規(guī)選編［M］.北京:中國(guó)民航出版社，1997.

［2］圖道多吉.民族理論與實(shí)踐［M］.太原:山西教育出版社，2004.

［3］廣西壯族自治區(qū)民族事務(wù)委員會(huì).廣西民族區(qū)域自治文件資料匯編［M］.1988.

［4］張文山.自治權(quán)理論與自治條例研究［M］.北京:法律出版社，2005.

［5］譚萬(wàn)霞.廣西壯族自治區(qū)自治條例之立法思考［J］.廣西民族研究，2011(3).

［6］戴小明，譚萬(wàn)霞.論民族習(xí)慣法與國(guó)家法的沖突及整合［J］.廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2006(6).