張樹(shù)明

冷戰(zhàn)時(shí)期，巴基斯坦與阿富汗間存在一場(chǎng)持續(xù)數(shù)十年的“普什圖尼斯坦”(Pashtunistan)爭(zhēng)端。普什圖族(Pashtun或Pushtun)也稱帕坦族(Pathan)，是阿富汗主體民族，另有數(shù)百萬(wàn)普什圖人生活于巴基斯坦境內(nèi)靠近阿巴邊境地區(qū)，是典型的跨界民族。①葛公尚認(rèn)為，“跨界民族”有廣義、狹義兩種定義。狹義的跨界民族指“那些因傳統(tǒng)聚居地被現(xiàn)代政治疆界分隔而居住于毗鄰國(guó)家的民族?！?葛公尚主編．當(dāng)代國(guó)際政治與跨界民族研究．民族出版社，2006:1)“普什圖尼斯坦”是巴境內(nèi)的普什圖人欲建立的一個(gè)以普什圖族人為主體民族的獨(dú)立國(guó)家，阿富汗政府支持該運(yùn)動(dòng)，從而引發(fā)與巴基斯坦的爭(zhēng)端。普什圖人占統(tǒng)治地位的阿富汗政府對(duì)巴境內(nèi)普什圖人的地位、命運(yùn)和前途有非常強(qiáng)烈的情感關(guān)切。普什圖尼斯坦?fàn)幎死_阿、巴關(guān)系數(shù)十年，影響了美國(guó)、蘇聯(lián)與地區(qū)國(guó)家間的關(guān)系及西南亞的冷戰(zhàn)局勢(shì)。

目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)“普什圖尼斯坦”問(wèn)題的歷史由來(lái)、發(fā)展演變等內(nèi)容已有較系統(tǒng)的研究，①如劉向陽(yáng)．普什圖民族主義的產(chǎn)生及發(fā)展．南亞研究，2012(1);姚大學(xué)．普什圖尼斯坦問(wèn)題:緣起、成因及影響．西亞非洲，2011(2);于衛(wèi)青．普什圖尼斯坦問(wèn)題的演變及相關(guān)因素探析．國(guó)際論壇，2011(2)等。國(guó)外學(xué)者對(duì)“普什圖尼斯坦”問(wèn)題的研究較深入，內(nèi)容涉及問(wèn)題的緣起演變、圍繞該問(wèn)題美蘇阿巴等國(guó)關(guān)系的交織。如國(guó)際事務(wù)概覽(1949—1950年，1954年，1959—1960年)．阿富汗現(xiàn)代史綱要．［美］路易斯·杜普雷．西北大學(xué)中東研究所，2002;The Cambridge History of the Cold War(Volume III)．Melvyn P．Leffler，Odd Arne Westad，Cambridge University Press，2010．American Foreign Policy Toward Afghanistan:1919—2001(Abdul-Qayum Mohmand，Dissertation for the Doctor of Philosophy，University of Utah，2007)，Soviet-American Relations with Pakistan，Iran and Afghanistan，(Malik，Hafeez，Basingstoke，Hampshire:Macmillan Pr．Ltd．，1987)，Another Kashmir?the Afghanistan-Pakistan Border Dispute(Joanna Modrzejewska-Lesniewska，IBRU Boundary and Security Bulletin，Winter 2001—2002)都不同程度上論述了美國(guó)對(duì)爭(zhēng)端的政策，但對(duì)美國(guó)介入政策的內(nèi)容、特點(diǎn)等普遍缺乏系統(tǒng)和深入細(xì)致地分析。但從美國(guó)外交視角、探討美國(guó)對(duì)“普什圖尼斯坦”爭(zhēng)端政策的研究較薄弱。冷戰(zhàn)期間，美國(guó)因素是認(rèn)識(shí)世界和地區(qū)焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題時(shí)不可忽視的，美國(guó)關(guān)于“普什圖尼斯坦”爭(zhēng)端的政策必然會(huì)影響阿巴爭(zhēng)端及地區(qū)國(guó)際關(guān)系。本文試圖利用美國(guó)政府的解密外交文件，結(jié)合既有研究成果，對(duì)冷戰(zhàn)期間美國(guó)對(duì)阿巴爭(zhēng)端的政策進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)和分析。

“普什圖尼斯坦”爭(zhēng)端與阿富汗－巴基斯坦關(guān)系

1.“普什圖尼斯坦”爭(zhēng)端與兩次阿巴關(guān)系危機(jī)

“普什圖尼斯坦”爭(zhēng)端的歷史根源是1893年英國(guó)強(qiáng)迫劃定的阿富汗與英屬印度的邊界線，即“杜蘭線”(the Durand Line)，該線將原生活于阿富汗的數(shù)百萬(wàn)普什圖人連同大片土地都劃轉(zhuǎn)到英印統(tǒng)治下。迫于英國(guó)壓力，阿富汗接受了杜蘭線。1947年印巴分治時(shí)，英印西北邊境省的普什圖族人聚居區(qū)歸屬巴基斯坦，阿富汗對(duì)此嚴(yán)重不滿。1947年6月，阿富汗首相馬茂德(Mahmud)說(shuō):“如果獨(dú)立的普什圖尼斯坦國(guó)家無(wú)法建立，(普什圖人聚居的)巴基斯坦西北邊境省應(yīng)與阿富汗合并?！雹赒uddus S A．Afghanistan and Pakistan:A Geopolitical Study．Lahore:Ferozsons，1982:99阿富汗欲通過(guò)推翻歷史上英、阿間的不平等協(xié)議否定杜蘭線，恢復(fù)對(duì)杜蘭線以東、巴基斯坦境內(nèi)普什圖人地區(qū)的控制，并支持巴境內(nèi)普什圖部落區(qū)的反政府運(yùn)動(dòng)。阿巴由此爭(zhēng)端產(chǎn)生。

圍繞普什圖問(wèn)題，阿富汗、巴基斯坦間在1955年和1961年爆發(fā)兩次危機(jī)。

1953年，穆罕默德·達(dá)烏德(Sardar Mohammed Daoud)任阿富汗首相。他主張積極支持巴境內(nèi)的普什圖尼斯坦運(yùn)動(dòng)，“在他主政的十年期間，普什圖尼斯坦問(wèn)題成為阿富汗對(duì)外關(guān)系中的核心問(wèn)題”①于衛(wèi)青．普什圖尼斯坦問(wèn)題的演變及相關(guān)因素探析．國(guó)際論壇，2011(2):34。為加強(qiáng)對(duì)西巴的控制，壓制境內(nèi)的反對(duì)勢(shì)力，1955年3月巴基斯坦宣布將西巴各省合并為單一的政治實(shí)體。此舉遭阿富汗強(qiáng)烈反對(duì)，阿富汗認(rèn)為巴基斯坦的行為壓制了普什圖人的自治權(quán)利和要求，阿巴爆發(fā)第一次“普什圖尼斯坦”危機(jī)。兩國(guó)首都都發(fā)生民眾沖擊和破壞對(duì)方使館、撕毀對(duì)方國(guó)旗的嚴(yán)重外交事件。政府的縱容使局勢(shì)急轉(zhuǎn)直下，雙邊外交關(guān)系斷絕。在外部力量介入下，1955年9月，兩國(guó)恢復(fù)外交關(guān)系，1956年兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的互訪進(jìn)一步修補(bǔ)了破損的阿巴關(guān)系。

1961年8月爆發(fā)第二次“普什圖尼斯坦”危機(jī)，嚴(yán)重程度和影響甚于第一次危機(jī)。1961年上半年，危機(jī)已開(kāi)始顯現(xiàn)。兩國(guó)邊界摩擦不斷發(fā)生，“巴基斯坦指責(zé)阿富汗入侵了巴基斯坦邊界，阿富汗指責(zé)巴基斯坦使用武力鎮(zhèn)壓持不同意見(jiàn)的普什圖人?！雹赒ureshi S M M．Pakhtunistan:The Frontier Dispute Between Afghanistan and Pakistan，Pacific Affairs，Spring-Summer，1966，39(1/2):106-1071961年8月，阿尤布決定關(guān)閉在阿富汗的領(lǐng)事館，并要求阿富汗關(guān)閉在巴境內(nèi)的領(lǐng)館;1961年9月阿富汗宣布與巴斷交，關(guān)閉阿巴邊界。兩國(guó)邊界沖突有誘發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)的危險(xiǎn)。此次危機(jī)持續(xù)兩年之久，在伊朗等國(guó)調(diào)解下，1963年5月阿、巴在德黑蘭舉行會(huì)談，同意重建外交關(guān)系，阿巴邊界在7月重新開(kāi)放。經(jīng)歷危機(jī)的兩國(guó)關(guān)系進(jìn)入平緩發(fā)展期，60年代是冷戰(zhàn)期間阿巴關(guān)系最好的時(shí)期。

2.阿富汗、巴基斯坦對(duì)爭(zhēng)端的立場(chǎng)

由于阿巴立場(chǎng)差異較大，兩國(guó)都不愿妥協(xié)，大大增加了解決問(wèn)題的難度。阿富汗不承認(rèn)杜蘭線作為國(guó)際邊界線的地位，認(rèn)為巴境內(nèi)的普什圖人應(yīng)享有高度自治或建立獨(dú)立的“普什圖尼斯坦”國(guó)的權(quán)利。1947年9月，阿富汗常駐聯(lián)合國(guó)代表在解釋否決巴基斯坦加入聯(lián)合國(guó)的申請(qǐng)時(shí)說(shuō):“我們不能承認(rèn)西北邊境省是巴基斯坦的一部分。西北邊境省的人民沒(méi)有機(jī)會(huì)去自由表達(dá)自己的意愿，即由他們自己決定:是獨(dú)立，還是成為巴基斯坦的一部分?！雹賃nited Nations，Official Records of the Second Session of the General Assembly，Plenary Meeting of the General Assembly，16 September-29 November 1947，I(80-109)Meetings，16 September-13 November 1947，New York 1947，Ninety-Second Plenary Meeting，30 September，1947:313-314．轉(zhuǎn)引自 Joanna Modrzejewska-Lesniewska，Another Kashmir?the Afghanistan-Pakistan Border Dispute，IBRU Boundary and Security Bulletin，Winter 2001—2002:74阿富汗之所以如此堅(jiān)持，最主要的原因是這個(gè)問(wèn)題可給阿富汗帶來(lái)多重利益:“除可以得到領(lǐng)土外，這將結(jié)束阿富汗內(nèi)陸國(guó)家的地位，取得阿拉伯海的通道，并進(jìn)一步提高普什圖族在擴(kuò)大后的阿富汗的國(guó)內(nèi)地位?！雹贏nthony Hyman．Nationalism in Afghanistan，International Journal of Middle East Studies．Special Issue:Nationalism and the Colonial Legacy in the Middle East and Central Asia．May，2002，34(2):307-308

巴基斯坦主張它是英國(guó)權(quán)利的自然繼承者，杜蘭線是合法的國(guó)界線，普什圖人事務(wù)是其內(nèi)政，不容干涉，不希望外部力量介入此問(wèn)題。1951年4月，巴基斯坦總理利亞奎特·阿里·汗(Liaquat Ali Khan)對(duì)美國(guó)駐巴大使講，巴基斯坦將不與阿富汗政府及其任何代表討論“普什圖尼斯坦”問(wèn)題，不承認(rèn)阿富汗有對(duì)巴境內(nèi)普什圖人事務(wù)的發(fā)言權(quán)，因?yàn)檫@是一個(gè)排他性的內(nèi)政問(wèn)題。③United States Department of State，F(xiàn)oreign Relations of the United States(FRUS)，1951，6(2):1956在爭(zhēng)端中，巴基斯坦利用其地理優(yōu)勢(shì)——巴國(guó)土是阿富汗對(duì)外貿(mào)易的主要出?？诤唾Q(mào)易通道——向阿富汗施以經(jīng)濟(jì)制裁和壓力。

美國(guó)對(duì)“普什圖尼斯坦”爭(zhēng)端的政策與演進(jìn)

阿巴爭(zhēng)端發(fā)生后，美國(guó)密切關(guān)注事態(tài)發(fā)展，對(duì)爭(zhēng)端的政策逐漸成型。美國(guó)認(rèn)為，“‘普什圖尼斯坦’是……阿富汗期望創(chuàng)造一個(gè)基于巴基斯坦邊界領(lǐng)土和定居者的新國(guó)家”④FRUS，1952—1954，XI(2):1403。隨阿巴關(guān)系危機(jī)頻發(fā)，美國(guó)的政策在保持一定延續(xù)性的同時(shí)也進(jìn)行了較大的調(diào)整。

1.第一次“普什圖尼斯坦”危機(jī)與美國(guó)政策的成型

阿巴爭(zhēng)端發(fā)生后，美國(guó)迅即做出了反應(yīng)。1948年1月，美國(guó)國(guó)務(wù)院就表示，美國(guó)的利益在于阿巴爭(zhēng)端的永久和公平解決。但由于爭(zhēng)端剛剛開(kāi)始，美國(guó)的政策尚處于醞釀中。直到第一次“普什圖尼斯坦”危機(jī)前后，美國(guó)對(duì)爭(zhēng)端的政策始逐漸成型。美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)多次舉行會(huì)議討論阿巴爭(zhēng)端，各種會(huì)議文件(國(guó)家安全委員會(huì)決議NSC98/1、NSC5409、NSC5701等)和政策評(píng)估報(bào)告(如《國(guó)家情報(bào)評(píng)估》，NIE-53-56，1956．1．10)、美國(guó)國(guó)務(wù)院的指示、會(huì)談?dòng)涗浀燃畜w現(xiàn)了美國(guó)對(duì)爭(zhēng)端的政策。

(1)有傾向性的均衡政策。深入剖析美國(guó)政策可發(fā)現(xiàn)，在阿巴爭(zhēng)端中，美國(guó)一方面兼顧阿巴雙方的利益，均衡對(duì)待兩國(guó)的要求;另一方面，美國(guó)在一些關(guān)鍵問(wèn)題上又傾向支持巴基斯坦。

美國(guó)兼顧阿巴利益和立場(chǎng)。阿富汗、巴基斯坦分別是地區(qū)緩沖國(guó)和美國(guó)的盟國(guó)，維持盟國(guó)關(guān)系的穩(wěn)定和阿富汗的緩沖國(guó)地位都是美國(guó)地區(qū)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，這決定了美國(guó)對(duì)爭(zhēng)端必須采取“兼顧雙方利益”的政策。1948年2月，美國(guó)國(guó)務(wù)院給駐阿使館的電報(bào)指出，阿富汗和巴基斯坦對(duì)部落區(qū)的活動(dòng)和幸福都有必要的利益。①FRUS 1948，5(1):29這表明在普什圖問(wèn)題上，美國(guó)認(rèn)可阿、巴的立場(chǎng)都有合理之處。因此，對(duì)于阻礙解決爭(zhēng)端或?qū)е聬夯謩?shì)的因素，無(wú)論由哪一方造成，美國(guó)都要予以消除。例如，巴基斯坦反對(duì)就普什圖問(wèn)題與阿富汗談判，美國(guó)向其施加壓力，迫使巴基斯坦妥協(xié)，并告誡說(shuō)，“我們希望巴基斯坦保持克制，……要為(阿巴)兩國(guó)政府合作改善邊界兩側(cè)的普什圖人的狀況而努力工作”。(DDRS，CK3100270551);當(dāng)阿富汗的反巴輿論嚴(yán)重影響雙邊關(guān)系時(shí)，美國(guó)提出批判意見(jiàn)，要求阿富汗減低官方媒體反對(duì)巴基斯坦的宣傳論調(diào)。

在爭(zhēng)端中傾向巴基斯坦。在兼顧政策基礎(chǔ)上，由于阿、巴對(duì)美國(guó)利益的重要性及與美國(guó)關(guān)系的親密程度不同，美國(guó)在爭(zhēng)端中又奉行支持巴基斯坦的政策。除向巴基斯坦提供大規(guī)模經(jīng)濟(jì)、軍事援助外，在一些關(guān)鍵問(wèn)題上，美國(guó)給予了巴基斯坦大力支持。

第一，支持巴基斯坦的基本政策立場(chǎng)。1948年美國(guó)承認(rèn)了杜蘭線的合法地位，這是與巴基斯坦的主張一致的。在1956年3月“東南亞條約組織”會(huì)議上，杜勒斯國(guó)務(wù)卿又公開(kāi)重申了這一點(diǎn)。②FRUS，1955—1957，8:221這是美國(guó)首次在重大國(guó)際場(chǎng)所公開(kāi)對(duì)杜蘭線合法性的確認(rèn)。

第二，以“普什圖尼斯坦”爭(zhēng)端為理由，美國(guó)拒絕向阿富汗提供軍事援助。從40年代末到50年代，阿富汗多次向美國(guó)提出軍事援助的請(qǐng)求，都遭美國(guó)拒絕或拖延。美國(guó)認(rèn)為，在巴阿關(guān)系緊張時(shí)期，美國(guó)向阿富汗提供軍事援助是不適宜的。

(2)有限介入的政策。主要表現(xiàn)是，美國(guó)堅(jiān)持以外交斡旋而非國(guó)際調(diào)停方式推動(dòng)阿巴爭(zhēng)端的解決?！拔有焙汀罢{(diào)?！笔侵匾耐饨粚W(xué)和國(guó)際法概念?！拔有笔俏有邔?zhēng)端當(dāng)事方拉到一起，促成談判行為的發(fā)生，而斡旋者不直接參與談判或提出具體的建議和解決方案，談判的開(kāi)始即意味著斡旋行動(dòng)的成功和結(jié)束。調(diào)停者不僅要將爭(zhēng)端當(dāng)事國(guó)拉到一起，還直接參與到談判過(guò)程中，并為談判定下基調(diào)和計(jì)劃。因而，“調(diào)?！币取拔有钡慕槿氤潭壬畹枚啵有且环N有限介入。

美國(guó)對(duì)阿巴爭(zhēng)端的政策是斡旋而非調(diào)停。美國(guó)只愿促進(jìn)雙方的信息溝通和直接談判，但不愿直接參與談判。1951年3月，美國(guó)國(guó)務(wù)院指示駐阿、巴使館說(shuō)，美國(guó)的角色僅限于把雙方拉到一起。①FRUS，1951，6(2):1929在1955年5月5日的美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)會(huì)議上，國(guó)務(wù)院、中情局、軍方等不同部門討論了阿巴關(guān)系及美國(guó)介入的問(wèn)題。會(huì)上發(fā)生激烈爭(zhēng)論，國(guó)安會(huì)最終決定，不對(duì)阿巴爭(zhēng)端進(jìn)行正式調(diào)停，美國(guó)應(yīng)以非正式的外交途徑促成阿巴爭(zhēng)端的解決。②FRUS，1955—1957，8:181其后，國(guó)務(wù)院據(jù)此決議向駐阿、巴使館發(fā)出指令，并要求駐阿大使沃德(Ward)將美國(guó)的政策立場(chǎng)明確告知阿富汗政府。有限介入政策可給美國(guó)留下更大的靈活性和回旋空間，掌握外交主動(dòng)權(quán)，同時(shí)可以避免正式調(diào)停失敗而給美國(guó)聲譽(yù)造成的損害。

(3)“有限國(guó)際化”政策。所謂“有限國(guó)際化”是指美國(guó)一方面支持和推動(dòng)包括本國(guó)在內(nèi)的第三國(guó)介入阿巴爭(zhēng)端，為美國(guó)分擔(dān)壓力和責(zé)任;另一方面，美國(guó)將這種“國(guó)際化”嚴(yán)格限定在親美的地區(qū)國(guó)家和穆斯林國(guó)家中，極力排斥蘇聯(lián)等國(guó)家介入阿巴爭(zhēng)端。1954年3月，由艾森豪威爾總統(tǒng)最終同意的美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)5409號(hào)文件(NSC 5409號(hào))文件強(qiáng)調(diào)，美國(guó)應(yīng)鼓勵(lì)其他對(duì)西方友好的穆斯林國(guó)家——如土耳其和伊拉克調(diào)節(jié)阿巴爭(zhēng)端的努力，加強(qiáng)它們與阿富汗的聯(lián)系。③FRUS，1955—1957，8:237在美國(guó)默許和支持下，介入調(diào)和阿巴爭(zhēng)端的國(guó)家主要有伊朗、沙特、土耳其、伊拉克等國(guó)。

(4)以加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作推動(dòng)政治和解的政策。美國(guó)鼓勵(lì)阿富汗、巴基斯坦的經(jīng)濟(jì)合作，推動(dòng)雙方建立更密切的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)相互依賴，在此基礎(chǔ)上探尋實(shí)現(xiàn)政治和解與爭(zhēng)端解決的途徑。NSC 5409文件指出，改善阿巴爭(zhēng)端唯一適當(dāng)?shù)脑瓌t是促進(jìn)阿富汗與南部鄰國(guó)間的合作關(guān)系，阿富汗、巴基斯坦間的經(jīng)濟(jì)合作有利于創(chuàng)造消除“普什圖尼斯坦”爭(zhēng)端的氛圍。①FRUS，1952—1954，11(2):1152，1156，1157為此，美國(guó)加強(qiáng)了對(duì)于能將阿富汗與巴基斯坦聯(lián)系起來(lái)的項(xiàng)目提供的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)援助。如加強(qiáng)連接兩國(guó)的交通建設(shè)、在卡拉奇為阿富汗建立自由港等。1956年3月12日，協(xié)調(diào)行動(dòng)委員會(huì)(Operations Coordination Board)的“每日情報(bào)摘要”明確指出，“美國(guó)應(yīng)該建議共同適合于阿富汗、巴基斯坦的地區(qū)援助項(xiàng)目，這樣的項(xiàng)目會(huì)鞏固更緊密的阿巴關(guān)系?！雹贒eclassified Documents Reference System(DDRS)，Document number:CK31003272381956年5月17日的國(guó)家安全委員會(huì)第285次會(huì)議在討論阿巴關(guān)系及美國(guó)政策時(shí)重申，美國(guó)對(duì)阿巴爭(zhēng)端的政策應(yīng)該鼓勵(lì)阿富汗與巴基斯坦間更緊密的經(jīng)濟(jì)、政治聯(lián)系，這樣可以創(chuàng)造有利于爭(zhēng)端解決的條件，并加強(qiáng)阿富汗更好地抵制蘇聯(lián)滲透的能力。美國(guó)應(yīng)通過(guò)提供經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助、支持阿富汗向國(guó)際金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)合理的發(fā)展貸款等手段，幫助阿富汗增強(qiáng)與巴基斯坦的聯(lián)系。③FRUS，1952—1954，11(2):1437

2.第二次“普什圖尼斯坦”危機(jī)與美國(guó)政策的調(diào)整

自40年代后期到60年代初，美國(guó)介入阿巴爭(zhēng)端已有十余年時(shí)間，但效果并不明顯。阿巴普什圖尼斯坦?fàn)幎说某掷m(xù)緊張和危機(jī)的頻發(fā)促使美國(guó)思考新的政策以應(yīng)對(duì)局勢(shì)變化。1961年3月14日，美國(guó)駐阿大使亨利·拜羅德(Henry Alfred Byroade)在給國(guó)務(wù)院的電報(bào)中指出:“(過(guò)去十幾年)我們的努力由于種種原因是無(wú)效的。”④FRUS，1961—1963，South Asia，19:21其后，美國(guó)政府在拜羅德大使電報(bào)基礎(chǔ)上總結(jié)了既往政策的得失。美國(guó)一方面繼續(xù)推行上述各項(xiàng)政策。另一方面美國(guó)也意識(shí)到，阿巴危機(jī)一再爆發(fā)的重要原因是美國(guó)介入不夠，有必要加大對(duì)爭(zhēng)端的介入力度，防止危機(jī)的破壞性影響。因而，美國(guó)進(jìn)行了大幅度的政策調(diào)整，主要表現(xiàn)為:

(1)強(qiáng)化美國(guó)對(duì)阿、巴的首腦外交，提升介入層次和效率。第二次“普什圖尼斯坦”危機(jī)后，在借助駐外使館渠道調(diào)和爭(zhēng)端的同時(shí)，美國(guó)對(duì)阿、巴兩國(guó)進(jìn)行了力度更大的首腦外交，以加強(qiáng)美國(guó)對(duì)阿、巴的影響力。

早在第一次危機(jī)前后，美國(guó)就注重以首腦外交方式推動(dòng)阿巴爭(zhēng)端的解決。首腦外交是一種高層次、高效率的外交方式。①首腦外交的概念并不統(tǒng)一，一般指國(guó)家元首或政府首腦等最高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人從事的外交活動(dòng)，廣義上也可理解為外交部長(zhǎng)以上級(jí)別官員的外交活動(dòng)。其具體形式是首腦訪問(wèn)、會(huì)晤、通信通電等。在介入過(guò)程中，美國(guó)努力促成阿、巴高層官員的互訪和會(huì)談，希望首腦會(huì)晤能對(duì)緩解緊張關(guān)系、討論邊界問(wèn)題和維持正常外交聯(lián)系等問(wèn)題產(chǎn)生積極影響，自上而下地推動(dòng)爭(zhēng)端的解決。1956年1月7日，美國(guó)國(guó)務(wù)院指示駐阿、巴使館通知阿、巴領(lǐng)導(dǎo)人，“美國(guó)政府確信要盡力促成阿富汗國(guó)王和巴基斯坦領(lǐng)導(dǎo)人，及兩國(guó)首相代表的會(huì)見(jiàn)。為此目的，我們應(yīng)強(qiáng)硬迫使巴基斯坦準(zhǔn)備盡早發(fā)出卡拉奇會(huì)談的邀請(qǐng)?！雹贔RUS，1955—1957，8:216在美國(guó)等國(guó)的努力下，1956—1957年，阿、巴領(lǐng)導(dǎo)人成功實(shí)現(xiàn)了互訪和交流，大大緩解了兩國(guó)關(guān)系。

第二次危機(jī)后，美國(guó)進(jìn)一步加大了推動(dòng)彼此間首腦外交的力度，領(lǐng)導(dǎo)人訪問(wèn)和會(huì)見(jiàn)、通信通話是主要形式。如1962年9月到10月，美國(guó)總統(tǒng)肯尼迪、國(guó)務(wù)卿臘斯克頻繁會(huì)晤了巴基斯坦總統(tǒng)阿尤布、阿富汗外長(zhǎng)納伊姆、巴基斯坦外長(zhǎng)阿里等人，集中討論了阿巴關(guān)系和地區(qū)局勢(shì)。此外，肯尼迪與阿富汗國(guó)王也進(jìn)行了頻繁的書(shū)信往來(lái)，就阿富汗在爭(zhēng)端的立場(chǎng)、美國(guó)的介入及介入形式等問(wèn)題交流看法。

(2)派遣麥錢特使團(tuán)(Merchant Mission)赴南亞展開(kāi)外交活動(dòng)。1961年10月，肯尼迪任命美國(guó)駐加拿大大使利文斯頓·麥錢特(Livingston Merchant)為南亞問(wèn)題特使，斡旋阿巴爭(zhēng)端?？梢?jiàn)，麥錢特對(duì)美國(guó)介入政策手段的有限性、使命成功的可能性并不抱太大希望。

1961年10月到11月，麥錢特在阿、巴間開(kāi)展了高密度的外交斡旋。他與阿富汗査希爾國(guó)王、達(dá)烏德(Daoud)首相和納伊姆(Naim)外長(zhǎng)，及巴基斯坦總統(tǒng)阿尤布(Ayub)、總理卡迪爾(Kadir)等高級(jí)官員進(jìn)行了多次會(huì)談，并與美國(guó)駐阿大使(拜羅德)、駐巴大使(朗特里，Rowntree)交流了意見(jiàn)。麥錢特一方面向阿、巴表明美國(guó)對(duì)爭(zhēng)端的政策立場(chǎng)及對(duì)兩國(guó)和平解決爭(zhēng)端的期望，將阿、巴的觀點(diǎn)做雙向傳遞;另一方面，麥錢特嘗試擬定了一份解決爭(zhēng)端的方案，方案提出阿巴盡快任命駐對(duì)方的聯(lián)絡(luò)官，并發(fā)表聲明表示期望恢復(fù)雙邊友好關(guān)系及美國(guó)適當(dāng)?shù)奈有?。③FRUS，1961—1963 South Asia，19:119但麥錢特和美國(guó)政府都不愿將這份方案做為解決爭(zhēng)端的路線圖，不愿配合以實(shí)際舉措向阿、巴施壓。最終，麥錢特方案沒(méi)有被阿、巴兩國(guó)接受。

雖然麥錢特使團(tuán)做出了最大的外交努力，但主客觀原因仍使其無(wú)果而終。10月26日，國(guó)家安全委員會(huì)工作人員科默向肯尼迪總統(tǒng)呈送了總結(jié)麥錢特使團(tuán)工作狀況的備忘錄，講到，“麥錢特將試圖在第二輪會(huì)見(jiàn)中促成各方的妥協(xié)。……如果麥錢特在幾周內(nèi)成功的解決這個(gè)問(wèn)題，他自己將會(huì)是最吃驚的”①FRUS，1961—1963 South Asia，19:116。11月3日，麥錢特向美國(guó)國(guó)內(nèi)報(bào)告說(shuō)，他的南亞行程已經(jīng)超出了預(yù)定期限，但爭(zhēng)端仍沒(méi)有解決的希望，他意圖結(jié)束此次任務(wù);并建議，“美國(guó)的(后續(xù))斡旋應(yīng)通過(guò)(美駐阿大使)拜羅德和(美駐巴)朗特里大使繼續(xù)發(fā)生作用。．．．．．．最好讓事情(指阿巴爭(zhēng)端)自然發(fā)展”②FRUS，1961—1963 South Asia，19:124。麥錢特的建議得到了國(guó)務(wù)院的認(rèn)可和采納，其后，美國(guó)對(duì)阿巴爭(zhēng)端的調(diào)解再次完全依賴于美國(guó)駐兩國(guó)使館進(jìn)行。麥錢特使命失敗后，美國(guó)再未采取類似舉措。

3.美國(guó)介入政策的主要原因

美國(guó)對(duì)阿巴爭(zhēng)端的介入政策持續(xù)而連貫。美國(guó)之所以如此堅(jiān)持，主要是因?yàn)槿缦略颉?/p>

(1)保持南亞穩(wěn)定，防止蘇聯(lián)勢(shì)力和共產(chǎn)主義的南向擴(kuò)展。50年代后，南亞的地緣政治意義引起美國(guó)重視。美國(guó)認(rèn)為，蘇聯(lián)有奪取印度洋出?？诘膽?zhàn)略計(jì)劃，有南向擴(kuò)張的歷史傳統(tǒng)。反共是美國(guó)南亞戰(zhàn)略的核心目標(biāo)和內(nèi)容。美國(guó)要消除南亞國(guó)家間的緊張關(guān)系，防止蘇聯(lián)利用南亞的沖突和動(dòng)蕩進(jìn)行擴(kuò)張。影響南亞穩(wěn)定的地區(qū)糾紛一是印巴“克什米爾沖突”，二是阿巴“普什圖尼斯坦”爭(zhēng)端。1948年2月，美國(guó)國(guó)務(wù)院給駐阿使館的電報(bào)指出，阿富汗與巴基斯坦間維持以相互信任與合作為特征的關(guān)系對(duì)于南亞的和平與繁榮至關(guān)重要。③FRUS，1948，5(1):294美國(guó)要防止蘇聯(lián)利用阿巴爭(zhēng)端，引誘阿富汗以破壞其緩沖地位;并以阿富汗為踏板，向南亞滲透，將美國(guó)排擠出這一地區(qū)。這種前景被美國(guó)認(rèn)為是危險(xiǎn)的、需極力防止的。1951年3月，美國(guó)官員指出，阿巴矛盾增加了南亞面對(duì)國(guó)際共產(chǎn)主義滲透的脆弱性。只有蘇聯(lián)才能從持續(xù)不止的阿巴分歧中獲益。④FRUS，1951，5(2):1959為取得地區(qū)冷戰(zhàn)優(yōu)勢(shì)，遏制蘇聯(lián)的南向擴(kuò)展，美國(guó)堅(jiān)持不懈地調(diào)和阿巴爭(zhēng)端，希圖以符合美國(guó)利益的方式實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)端的解決或?qū)?zhēng)端各方的控制。而蘇聯(lián)的政策也印證著美國(guó)的判斷。1955年、1960年赫魯曉夫訪問(wèn)阿富汗時(shí)明確支持阿富汗在“普什圖尼斯坦”問(wèn)題上的立場(chǎng)。蘇聯(lián)的政策強(qiáng)化了美國(guó)的威脅感，美國(guó)在政策制定和執(zhí)行上毫不避諱防范蘇聯(lián)介入和利用阿巴爭(zhēng)端的態(tài)度?！坝绊懨绹?guó)行動(dòng)的最重要的考慮之一是對(duì)機(jī)會(huì)的評(píng)價(jià)，蘇聯(lián)憑借這些機(jī)會(huì)將其在阿富汗的影響提升到如此的程度——如果美國(guó)不介入巴基斯坦政府決策，蘇聯(lián)會(huì)占據(jù)主導(dǎo)性地位?！雹貴RUS，1955—1957，8:200

(2)阿巴爭(zhēng)端的高度復(fù)雜性和危險(xiǎn)性。“普什圖尼斯坦”問(wèn)題是種族和領(lǐng)土糾紛，但也包含了種族情感、作為內(nèi)陸國(guó)家的阿富汗獲取過(guò)境貿(mào)易通道和出?？凇透?jìng)爭(zhēng)地區(qū)影響力、兩國(guó)統(tǒng)治者鞏固國(guó)內(nèi)統(tǒng)治的合法性等問(wèn)題，這些因素廣泛存在并糅合進(jìn)相關(guān)國(guó)家的政策考量中。此外，“阿尤布和達(dá)烏德間的個(gè)人不信任和敵對(duì)也增加了任何第三方調(diào)解者的困難”②Declassified Documents Reference System(DDRS)，Document number:CK3100061131。多因素的綜合使阿巴爭(zhēng)端非常復(fù)雜，兩國(guó)都不輕言放棄，爭(zhēng)端的圓滿解決充滿變數(shù)和風(fēng)險(xiǎn)。這種狀況使美國(guó)主觀上對(duì)爭(zhēng)端的解決信心不足。1961年底，美國(guó)國(guó)務(wù)院“東亞和南亞事務(wù)局”(the Bureau of Near Eastern and South Asian Affairs)的文件明確指出，“在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，‘普什圖尼斯坦’問(wèn)題幾乎沒(méi)有解決的可能”③FRUS，1961—1963 South Asia，19:184。美國(guó)面對(duì)阿巴爭(zhēng)端實(shí)際處于某種無(wú)奈境地，既要解決又想兩面討好。美駐阿大使沃德曾說(shuō)，美國(guó)調(diào)停爭(zhēng)端可能遭到巴基斯坦的反對(duì)，但拒絕阿富汗的要求無(wú)疑將對(duì)美阿關(guān)系產(chǎn)生嚴(yán)重的不良后果。④FRUS，1955—1957，8:179“普什圖尼斯坦”問(wèn)題對(duì)美國(guó)的西南亞冷戰(zhàn)戰(zhàn)略和外交政策提出了很大挑戰(zhàn)，美國(guó)唯有謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)。

(3)阿富汗推動(dòng)爭(zhēng)端國(guó)際化的立場(chǎng)加速了美國(guó)介入政策的形成。爭(zhēng)端發(fā)生后，阿富汗極力推動(dòng)爭(zhēng)端的國(guó)際化，呼吁國(guó)際力量、特別是美國(guó)的介入，認(rèn)為美國(guó)由于與巴基斯坦的特殊關(guān)系而能決定性地影響巴方的政策。阿富汗在不同層次、不同場(chǎng)合多次希望美國(guó)調(diào)解阿巴爭(zhēng)端。1948年12月，阿富汗政府部長(zhǎng)阿齊茲與美國(guó)官員會(huì)談時(shí)講，阿富汗真切希望美國(guó)利用其對(duì)巴基斯坦的影響力促成爭(zhēng)端的解決。⑤FRUS，1948，V(1):4731955年11月和1960年10月，阿富汗國(guó)王兩次向艾森豪威爾寫(xiě)信，期望美國(guó)總統(tǒng)出面調(diào)停“普試圖尼斯坦”爭(zhēng)端。達(dá)烏德首相在與美國(guó)官員的會(huì)談中也表示，“對(duì)美國(guó)而言，積極進(jìn)行斡旋以努力推動(dòng)問(wèn)題的解決可能會(huì)是有益的”①FRUS，1961—1963 South Asia，XIX:23。對(duì)此，美國(guó)認(rèn)識(shí)到，如果不作為，必將給蘇聯(lián)留下可乘之機(jī)。所以，美國(guó)都是肯定性地答復(fù)阿富汗的請(qǐng)求。

美國(guó)對(duì)“普什圖尼斯坦”爭(zhēng)端政策的特點(diǎn)和影響

與美國(guó)對(duì)其他地區(qū)沖突的政策比較，美國(guó)處理阿巴爭(zhēng)端的政策表現(xiàn)出了較鮮明的特點(diǎn)。從短期和長(zhǎng)遠(yuǎn)看，美國(guó)的政策對(duì)阿巴爭(zhēng)端及地區(qū)國(guó)際關(guān)系產(chǎn)生了一定影響，但總體是有限的。

1.美國(guó)對(duì)阿巴爭(zhēng)端政策的特點(diǎn)

(1)美國(guó)陷入政策的主觀愿望與客觀結(jié)果間的困境。主觀上，美國(guó)期望爭(zhēng)端得到和平、妥善解決，同時(shí)維護(hù)與阿、巴的良好關(guān)系，最后是消除蘇聯(lián)向南擴(kuò)張的機(jī)會(huì)。但由于美國(guó)傾向巴基斯坦的政策被阿富汗認(rèn)為損害了其安全利益和國(guó)家榮譽(yù)、民族感情，遂對(duì)美國(guó)失去信心。美國(guó)大規(guī)模軍事援助巴基斯坦而拒絕了阿富汗的軍援請(qǐng)求，阿富汗轉(zhuǎn)而向蘇聯(lián)獲取軍事援助。出于自身利益考慮，自50年代中期到1978年政變前夕，蘇聯(lián)向阿富汗提供了12．50億美元軍事援助，規(guī)模遠(yuǎn)超美國(guó)。②Poullada L B．The Road to Crisis，1919—1980:American Failures，Afghan Errors and Soviet Successes//Klass R．Afghanistan:The Great Game Revisited．University Press Of America，1990:63-64，698蘇聯(lián)的支持強(qiáng)化了阿富汗對(duì)爭(zhēng)端的政策，增加了美國(guó)調(diào)和爭(zhēng)端的難度。作為美國(guó)政策客觀結(jié)果之一的阿富汗對(duì)蘇聯(lián)的依賴程度日益加深和阿蘇關(guān)系的日益密切是美國(guó)主觀上要極力阻止的。導(dǎo)致這種局面出現(xiàn)的重要原因是美國(guó)的政策過(guò)于強(qiáng)調(diào)自身利益，忽視了當(dāng)事國(guó)的利益，導(dǎo)致美國(guó)與當(dāng)事國(guó)間出現(xiàn)了巨大的利益偏差。在處理很多地區(qū)矛盾時(shí)，美國(guó)經(jīng)常表現(xiàn)出類似行為。

(2)美國(guó)多個(gè)政府機(jī)構(gòu)參與決策，駐外使館及外交人員作用明顯。在制定和執(zhí)行政策過(guò)程中，美國(guó)國(guó)務(wù)院、駐外使館(阿富汗、巴基斯坦)、國(guó)防部、中央情報(bào)局、國(guó)會(huì)等部門都參與其中，體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)爭(zhēng)端的謹(jǐn)慎決策。諸多部門對(duì)于阿巴爭(zhēng)端的觀點(diǎn)和利益在國(guó)家安全委員會(huì)決策過(guò)程中得到表達(dá)和妥協(xié)。在此過(guò)程中，美國(guó)駐外使館及一線外交官較好地履行了職責(zé)，發(fā)揮了重要作用。一方面，他們與美國(guó)國(guó)務(wù)院保持密切交流，將阿巴爭(zhēng)端的最新進(jìn)展及影響傳遞回國(guó)內(nèi)，為決策者提供了大量有效信息和政策建議;另一方面，一線外交官充當(dāng)著美國(guó)政策的主要執(zhí)行者和效果反饋者。他們代表美國(guó)政府與駐在國(guó)政府深入細(xì)致地討論相關(guān)問(wèn)題，傳達(dá)和解釋美國(guó)的政策與意圖，推動(dòng)美國(guó)政策的執(zhí)行和落實(shí)。甚至很多時(shí)候，美國(guó)駐阿、巴大使開(kāi)辟了獨(dú)立交流的渠道，兩位大使不定期會(huì)晤，更多地進(jìn)行電報(bào)聯(lián)系，在阿巴兩國(guó)未能啟動(dòng)直接談判時(shí)，美國(guó)大使交流機(jī)制某種程度上起到了溝通阿巴立場(chǎng)途徑的作用。

(3)美國(guó)作為阿巴中間人的“間接”會(huì)談模式為主導(dǎo)。在介入過(guò)程中，美國(guó)扮演的是溝通阿巴立場(chǎng)的“中間人”角色，美國(guó)沒(méi)有采取如美阿以戴維營(yíng)會(huì)談等方式舉行三方或多方會(huì)談，一直堅(jiān)持分別與阿富汗、巴基斯坦交流意見(jiàn)，再將阿巴立場(chǎng)傳達(dá)給對(duì)方并表達(dá)美國(guó)期望的“間接會(huì)談”模式。這種模式的出現(xiàn)，既因?yàn)榘突固沟姆磳?duì)，也出于美國(guó)的故意而為。1961年9月，美國(guó)駐巴大使朗特里(Rowntree)與巴總統(tǒng)阿尤布進(jìn)行了會(huì)談，阿尤布說(shuō)他不反對(duì)美國(guó)告訴阿富汗人，巴基斯坦不愿阿巴外交關(guān)系破裂。接到朗特里大使的報(bào)告后，美國(guó)國(guó)務(wù)院授權(quán)美駐阿大使拜羅德將阿尤布總統(tǒng)的意愿通告給阿富汗國(guó)王。1960年美國(guó)駐巴大使朗特里在給國(guó)務(wù)院的電報(bào)中也講到，美國(guó)的政策引起了巴基斯坦的怨恨，“怨恨可能會(huì)嚴(yán)重?fù)p害巴美兩國(guó)的關(guān)系。巴基斯坦領(lǐng)導(dǎo)人感到無(wú)法在此問(wèn)題上依賴美國(guó)?！雹貴RUS，1958—1960，South and Southeast Asia:15:342此種模式主導(dǎo)了冷戰(zhàn)期間美國(guó)對(duì)阿巴爭(zhēng)端的介入政策。但此種方式很容易將阿、巴的不滿和怨氣招到自己身上。如1961年9月2日阿富汗國(guó)王對(duì)美國(guó)駐阿大使說(shuō)，他對(duì)美國(guó)未能迫使巴基斯坦保持克制感到遺憾，并指責(zé)美國(guó)對(duì)地區(qū)知識(shí)缺乏了解。麥錢特使團(tuán)雖是美國(guó)政策的重大挑戰(zhàn)，但仍未擺脫這一模式，麥錢特使團(tuán)相比于之前的美國(guó)政策沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。

2.美國(guó)介入政策的影響

50年代，美國(guó)對(duì)阿巴爭(zhēng)端的介入產(chǎn)生了多方面的影響，但總體效果有限。

(1)美國(guó)的政策一定程度上緩和了阿巴緊張關(guān)系，推動(dòng)各方將和平解決爭(zhēng)端作為基本目標(biāo)。在美國(guó)的努力下，阿富汗、巴基斯坦一度啟動(dòng)了外交談判，進(jìn)行了領(lǐng)導(dǎo)人互訪和交流，實(shí)屬來(lái)之不易。同時(shí)，在美國(guó)的軟硬兼施下，阿、巴的立場(chǎng)都有所軟化，分歧縮小，為兩國(guó)關(guān)系的后續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

(2)由于爭(zhēng)端的復(fù)雜性和阿巴立場(chǎng)的巨大差異，美國(guó)要在不開(kāi)罪任何一方的基礎(chǔ)上解決爭(zhēng)端極其吃力，美國(guó)的政策沒(méi)能解決阿巴爭(zhēng)端或造成爭(zhēng)端的重大突破。在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，美國(guó)介入的效果極其有限。阿巴會(huì)談和領(lǐng)導(dǎo)人互訪沒(méi)有實(shí)質(zhì)性成果，沒(méi)有就解決爭(zhēng)端等問(wèn)題達(dá)成協(xié)議，雙方的立場(chǎng)仍有較大差距。阿巴爭(zhēng)端在60年代后雖然沒(méi)有爆發(fā)危機(jī)，但雙邊緊張關(guān)系和分歧一直存續(xù)下來(lái)，成為兩國(guó)關(guān)系平穩(wěn)發(fā)展中的痼疾。對(duì)此，美國(guó)人自己有有所認(rèn)識(shí)。1969年8月6日美國(guó)政府發(fā)布《關(guān)于阿富汗的國(guó)家政策聲明》中講到，“在阿巴關(guān)系中，我們必須承認(rèn)，我們?cè)跁缛粘志玫摹捌赵噲D尼斯坦”問(wèn)題上對(duì)每個(gè)國(guó)家的影響是非常有限的?！雹貴RUS，1969—1976，E-7．http://history．state．gov/historicaldocuments/frus1969-76ve07/d326

結(jié) 語(yǔ)

解決普什圖尼斯坦?fàn)幎?、改善阿巴關(guān)系，對(duì)美國(guó)而言有多重利益:阿巴關(guān)系的緩和有助于加強(qiáng)阿富汗借由巴基斯坦與西方世界的聯(lián)系;有利于降低阿富汗對(duì)蘇聯(lián)的依賴，鞏固阿富汗的中立、緩沖國(guó)地位;有利于降低蘇聯(lián)向阿富汗和南亞擴(kuò)展勢(shì)力的機(jī)會(huì)，取得地區(qū)冷戰(zhàn)優(yōu)勢(shì);有利于緩解地區(qū)緊張局勢(shì)，降低巴基斯坦對(duì)美國(guó)軍事、經(jīng)濟(jì)援助的要求，減輕美國(guó)負(fù)擔(dān)等。因而，美國(guó)始終以積極態(tài)度介入爭(zhēng)端。但由于美國(guó)和阿、巴在“普什圖尼斯坦”問(wèn)題上利益認(rèn)知的偏差、各方對(duì)本國(guó)國(guó)家利益的強(qiáng)調(diào)等原因，導(dǎo)致美國(guó)政策時(shí)常與當(dāng)事國(guó)政策發(fā)生矛盾，影響了美國(guó)政策對(duì)解決阿巴爭(zhēng)端的效果。