接受辭職決定是否可報下屆人大備案

時下正值全國各地縣鄉(xiāng)人大換屆選舉，不少地方涉及國家機關工作人員的辭職，按照地方組織法的規(guī)定，接受辭職的決定應報本級人民代表大會備案。但是，對于屆末接受辭職的情形，下次人代會即下屆人大第一次會議，有人認為，這種情況應當報本屆人民代表大會備案；也有人認為，本屆已無法再召開人代會，只有將辭職申請、辭職決定等報下屆人大一次會議備案。

貴州省德江縣人大常委會黎啟海撰文認為，人大常委會接受辭職的決定不可報下屆人大備案。據(jù)青海新聞網(wǎng)報道，2011年7月14日青海西寧市十四屆人大常委會第三十六次會議決定，接受顧國權辭去西寧市人民政府副市長職務的請求，報西寧市第十四屆人民代表大會備案。又據(jù)中國人大新聞網(wǎng)報道，2011年10月31日湖北秭歸縣十六屆人大常委會第三十五次會議決定，接受羅平烺辭去縣人大常委會主任、羅聯(lián)峰辭去縣人民政府縣長、王新華辭去縣人民法院院長、楊玉超辭去縣人民檢察院檢察長職務的請求，報秭歸縣第十七屆人民代表大會第一次會議備案。以上兩則消息報道，很容易讓讀者陷入困惑。在屆末，地方各級人大常委會接受常委會組成人員和人民政府領導人員、人民法院院長、人民檢察院檢察長辭職的決定，究竟該報本屆本級人民代表大會備案呢，還是該報下屆本級人民代表大會備案？據(jù)了解，全國各地按照西寧市人大常委會和秭歸縣人大常委會“兩種模式”的做法均不在少數(shù)，完全形成了兩種截然相反的不同意見?！拔鲗幠Ｊ健焙汀帮鰵w模式”存在爭議的焦點問題，關鍵在如何理解地方組織法第二十七條第一款中規(guī)定的“常務委員會決定接受辭職后，報本級人民代表大會備案?！痹趯弥校氨炯壢嗣翊泶髸睙o疑指本屆本級人民代表大會。然而，在屆末“本級人民代表大會”是否指下屆本級人民代表大會？筆者對“秭歸模式”的做法持反對意見，贊成“西寧模式”的做法。筆者認為，在屆末人大常委會接受辭職的決定，應該報本屆本級人民代表大會備案，不可報下屆本級人民代表大會第一次會議備案。在屆末，“本級人民代表大會”并非指下屆本級人民代表大會。理由有：其一，在地方組織法的法律文本中，均有出現(xiàn)“本級人民代表大會”、“下屆本級人民代表大會”和“每屆本級人民代表大會”，以及“本級人民代表大會常務委員會”和“上屆本級人民代表大會常務委員會”等基本概念。從立法用語的角度來看，它們在法律文本中的使用有著明顯的區(qū)別，在具體法律條文中的表述準確嚴謹、明白清楚、通俗易懂。不難看出，“本級人民代表大會”，是指本屆本級人民代表大會，并非包括下屆本級人民代表大會。其二，地方各級人民代表大會每屆任期5年。地方各級人大代表是地方各級人民代表大會的組成人員，其任期從每屆本級人民代表大會舉行第一次會議開始，到下屆本級人民代表大會舉行第一次會議為止。在屆末，雖然本屆本級人民代表大會任期即將屆滿，但是在下屆本級人民代表大會舉行第一次會議之前，本屆本級人大代表仍然肩負著憲法和法律所賦予的神圣職責和歷史使命。如果遇到涉及政治、經(jīng)濟等方面的重大事項確需討論決定的情況下，本屆本級人大代表有權依照法律規(guī)定的程序提議臨時召集本屆本級人民代表大會會議。即使人大常委會事先預料不會出現(xiàn)臨時召集會議的情況，也不可向下屆本級人民代表大會呈報備案。否則，從主觀和客觀上都忽視了本屆本級人大代表的存在，否定了其任期的法定截止時間，有悖于憲法和法律規(guī)定。其三，地方各級人大常委會是本級人民代表大會的常設機關，其組成人員由本級人民代表大會依法選舉產(chǎn)生，對本級人民代表大會負責并報告工作。本著“由誰選舉，對誰負責”的原則，本屆本級人大常委會只能對本屆本級人民代表大會負責，法律并沒有賦予其職權對下屆本級人民代表大會負責。從法理上講，本屆本級人大代表的任期在下屆本級人民代表大會舉行第一次會議時即自行終止，那么由其組成的人民代表大會的任期也就隨之自行終止。如果本屆本級人民代表大會的任期自行終止后，那么由其選舉產(chǎn)生的常設機關也應當自行消失。鑒于本屆本級人大常委會須依法負責召集下屆本級人民代表大會會議并為其主持預備會議，地方組織法第四十二條特別作出規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同，它行使職權到下屆本級人民代表大會選出新的常務委員會為止。”事實上，下屆本級人民代表大會舉行第一次會議時，依法由大會主席團主持，本屆本級人大常委會根本不可能再繼續(xù)“行使職權”。如果本屆本級人大常委會再繼續(xù)“行使職權”，向下屆本級人民代表大會呈報接受辭職決定的備案報告，下屆本級人大代表會關心已經(jīng)屆滿的那些“陳年往事”嗎？下屆本級人民代表大會主席團會將已經(jīng)屆滿的那些“陳年往事”列入大會議程嗎？答案是否定的。其四，也許有人會提出，在屆末如果確實可以預料沒有再臨時召集本屆本級人民代表大會會議的必要性和可能性，那么人大常委會接受辭職決定的備案手續(xù)又該向誰呈報呢？筆者認為，接受辭職的決定在書面上仍須依照法律規(guī)定“報本屆本級人民代表大會備案”。至于無法履行呈報備案報告的手續(xù)，那是因為屆末的客觀實際情況所造成。筆者建議，人大常委會完全可以變通一種處理方法，將接受辭職決定的情況通報本屆本級人民代表大會全體代表，或者通過本地主流媒體發(fā)布公告，達到讓本屆本級人大代表和社會公眾知曉的目的即可。畢竟，本屆本級人大代表是本屆本級人民代表大會的主體，人大常委會應當尊重本屆本級全體人大代表。雖然法律對此變通做法沒有作出明文規(guī)定，但是完全符合法理和客觀實際需要。

河南省汝州市人大常委會閆旭輝撰文認為，屆末辭職決定無須報人代會備案。筆者認為，屆中常委會接受辭職的決定應報本屆人代會備案，以保障本屆人大代表的知情知政權，體現(xiàn)選舉罷免權的一致性。人大換屆后，不管是屆初當選的國家機關工作人員，還是屆中補選人員，都會隨著新一屆人代會的召開自動終止原職務。因此，對于臨近換屆人大常委會決定接受辭職的特定情形，報本屆人代會已不可能，也無須報下屆人代會備案。首先要明確辭職決定報人代會備案的目的。一是保障人大代表的知情知政權。因為人大代表有權知道自己選舉的國家機關人員的職務變動情況，閉會期間常務委員會接受辭職的情形，人大代表并不知情，這就需要向本屆人代會全體代表進行備案報告。而換屆后大多是新當選的人大代表，他們對上屆選舉的國家機關工作人員的職務變動，不必要知情。二是要保證選舉工作的邏輯一致性和內(nèi)洽性。人大選舉工作程序嚴格，邏輯嚴謹，遵守選舉罷免權的一致性原則，本屆人代會選舉的地方國家機關人員，理應向本屆人大負責，受它監(jiān)督。屆末常委會作出辭職決定，如果報下屆人大備案，物是人非，邏輯對應關系不成立，也沒有備案的必要。其次，辭職決定報下屆人大備案于理不合。本屆人大的接受辭職事宜，報下屆人大備案，于理不合。另外，隨著新一屆人大一次會議的召開，按照法律規(guī)定，上一屆人大選舉的所有職務全部自行終止，需要重新選舉，此時再進行辭職備案，向大會報告，實屬畫蛇添足之舉。第三，實踐上少見辭職決定報新一屆人大一次會議備案（確認）的事例。從地方人大和全國人大關于辭職備案（確認）的操作程序上看，也鮮有人大常委會接受辭職的決定報下一屆人大一次會議備案（確認）的例子。實踐是檢驗真理的標準，這說明常委會接受辭職的決定不應報下屆人民代表大會備案。

安徽省鳳陽縣人大常委會武春撰文認為，接受辭職決定報下屆人大備案沒有必要。地方組織法第二十七條規(guī)定，縣級以上的地方各級人大常委會組成人員和人民政府領導人員，人民法院院長，人民檢察院檢察長，可以向本級人代會提出辭職，由大會決定是否接受辭職；大會閉會期間，可以向本級人大常委會提出辭職，由人大常委會決定是否接受辭職。人大常委會決定接受辭職后，報本級人代會備案。如果從字面上理解此規(guī)定，我們可以看出人大常委會向本級人代會報備案，沒有本屆和下一屆之分，只要是本級就行。因而本屆末人大常委會接受辭職的決定應該報下一屆人大備案。法律總有一個不斷完善的過程。有些法律規(guī)定，當時看不出有什么不足或問題，但隨著時間的推移，認識的不斷深化，不足或問題往往會逐漸顯露出來。筆者認為二十七條的規(guī)定就是如此。法律應該規(guī)定：人大常委會接受辭職的決定向本屆人代會備案而不是向下屆人代會備案。其理由如下。首先我們要明確關于“人大常委會決定接受辭職后，報本級人代會備案”的目的和意義。地方組織法之所以進行上述規(guī)定，主要是為了人代會履行職責的需要。一是要體現(xiàn)出人大常委會對產(chǎn)生自己的本屆人代會負責并報告工作。地方組織法第四十條第二款規(guī)定，縣級以上的地方各級人大常委會是本級人代會的常設機關，對本級人代會負責并報告工作。備案當然能達到這個目的。二是為了補選的需要。針對已經(jīng)存在的缺位，人代會要進行補選。為了補選人代會就要了解掌握具體情況，報備案當然可行。如果報備案與人代會履行職責沒有關系就失去備案的意義。人大常委會接受辭職的決定向本屆人代會報備案很有必要。其次再看本屆人大常委會和下屆人代會的關系。地方組織法第三十三條規(guī)定，地方各級人大代表任期，從每屆本級人代會第一次會議開始，到下屆本級人代會舉行第一次會議為止。從中可以看出，下屆人代會第一次會議召開之時，就是上一屆的代表資格終止之日，當然上一屆人大常委會組成人員的資格也相應終止了，皮之不存，毛將焉附？因而上一屆人大常委會在下一屆人代會召開之時就完成了使命，退出了舞臺。順便指出的是，地方組織法第四十二條關于縣級以上的地方各級人大常委會“它行使職權到下屆本級人代會選出新的人大常委會為止”的規(guī)定也是值得商榷的。由于換屆時上一屆人大常委會完成了使命，沒有了履行職責的權力，新一屆人代會也不存在對上一屆人大常委會接受辭職后要進行補選的問題，因而上屆人大常委會接受辭職的決定是否向下一屆人代會報備案，對下一屆人代會履行職責沒有實質(zhì)影響，所以上屆人大常委會接受辭職后向下一屆人代會報備案就沒有必要了。全國人大常委會應該對地方組織法進行必要的修改和完善。

安徽省利辛縣人大常委會盛佳民撰文認為，決定接受辭職報下屆人民代表大會備案合理合法。地方組織法第八條規(guī)定，縣級以上的地方人民代表大會選舉本級人民代表大會常務委員會組成人員；選舉省長、副省長，自治區(qū)主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區(qū)長、副區(qū)長，本級人民法院院長和人民檢察院檢察長，同時規(guī)定上述人員的職務可以向本級人民代表大會提出辭職，在人民代表大會閉會期間，常委會可以決定接受辭職，報本級人民代表大會備案。2011年是地方人大換屆年，換屆前夕，由于人事調(diào)整，部分由人民代表大會選舉產(chǎn)生的國家機關工作人員因組織調(diào)動等原因，需要辭去相應職務。按照法律規(guī)定，在人民代表大會閉會期間，向常委會提出書面辭職請求，由同級人民代表大會常務委員會決定是否接受其辭職請求，報本級人民代表大會備案。有人提出疑問，2011年是本屆人民代表大會任期的最后一年，相關職務是由本屆人民代表大會選舉產(chǎn)生的，同級人大常委會接受其辭去相應職務，報下屆人民代表大會備案是否合適？他認為，由本級人大常委會決定接受辭職，報下屆人民代表大會備案符合法理。第一，為辭職人員專門召開一次人民代表大會會議不現(xiàn)實。法律規(guī)定，人民代表大會會議每年至少舉行一次。從現(xiàn)實看，全國和縣級以上地方各級人民代表大會會議一般每年舉行一次。如果僅僅為了接受辭職而增加一次人民代表大會會議，不僅浪費了人力、物力等社會資源，而且把人民代表大會看得太不嚴肅。地方組織法第八條列舉了地方各級人民代表大會的十五項職權，都涉及本行政區(qū)域重大問題，而沒有將接受辭職列為一項，法律授權常委會接受辭職、報人民代表大會備案是根據(jù)實際情況而定的。從以往的做法看，各級人大也是在常委會上接受辭職，報下一次人民代表大會備案。第二，報下屆人民代表大會備案的法律依據(jù)。地方組織法第二十七條規(guī)定，常委會組成人員，省長、副省長，市長、副市長，縣長、副縣長，人民法院院長和人民檢察院檢察長，可以向本級人民代表大會提出辭職；在人民代表大會閉會期間，也可以向同級人大常委會辭職，常委會決定接受辭職，報本級人民代表大會備案。法律規(guī)定“本級”而不是“本屆”，由此可以看出，在法律制定時，就考慮到此問題。第三，下一屆人民代表大會改變上屆人大的決定或繼續(xù)行使上屆權力符合我國人民代表大會制度的原則。全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都是由選民或代表民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。因此，上屆人民代表大會依據(jù)當時情況作出的決議、決定等，由于發(fā)展等原因，不再適合現(xiàn)實的需要，下屆人民代表大會有權進行修正，同時下屆人民代表大會也有責任繼續(xù)完成上屆沒有完成的各項工作任務。

人大視野