□ 劉曉東

公眾參與地方立法的幾個問題

□ 劉曉東

民主立法、公眾參與是我國立法制度的一項重大原則。立法法頒布實施十多年來，遼寧省人大常委會在公眾參與地方立法方面進行了積極的探索，取得了喜人的成果。

一、加大地方立法信息公開的力度

地方立法信息公開，是公眾參與地方立法的前提，沒有地方立法的公開，就談不上公眾對地方立法的參與。近幾年，地方立法信息公開的程度越來越高，但仍要進一步加大地方立法公開的力度。

1.要全面及時地公開地方立法信息。地方立法涉及諸多方面，例如，立法規(guī)劃和立法計劃的制訂，法規(guī)草案的起草、征求意見、審議和通過，召開各種立法座談會、論證會和聽證會等等。除了法律、法規(guī)另有規(guī)定之外，地方立法信息都應(yīng)當(dāng)向社會公開，使公眾對地方立法有一個全面的了解。公開地方立法信息還應(yīng)當(dāng)及時，特別是需要公眾反饋意見的信息，更要講究時效。現(xiàn)在，不少地方公布的地方立法信息不全，一些該公布的信息不公布，有的公布不及時，新聞變舊聞。這種狀況應(yīng)當(dāng)盡快改變。

2.地方立法信息公開要連續(xù)完整。在地方立法信息中，重要的是有關(guān)征求法規(guī)草案意見的信息。這類信息的公開，要連續(xù)完整。所謂連續(xù)，就是法規(guī)草案一般都要經(jīng)過二審、三審，個別的可能還要經(jīng)過更多次的審議。法規(guī)草案信息不能只公開一次，而應(yīng)當(dāng)每次審議都要公開，要有連續(xù)性。所謂完整，就是公開的信息，不能僅為法規(guī)草案，還應(yīng)有其他相關(guān)的文件一并公開，如法規(guī)草案說明、審議意見、審議結(jié)果報告乃至立法依據(jù)等。連續(xù)完整地公開法規(guī)草案信息，使公眾對法規(guī)草案有一個整體把握，提出意見建議的針對性會更強。

3.采用多種方式公布地方立法信息。媒體受眾廣，是地方立法信息公開方式的首選。報紙、電視、廣播等傳統(tǒng)媒體影響力仍然很大，重要的地方立法信息，都要利用傳統(tǒng)媒體公開。以網(wǎng)絡(luò)為支持的新媒體具有即時傳播、雙向互動、任意轉(zhuǎn)載、海量收播的特點，地方立法信息公開也要重視開發(fā)利用新媒體。除媒體方式外，根據(jù)需要，地方立法機關(guān)還可以設(shè)立公告欄、公共查閱室、資料索取點等，作為地方立法信息公開的補充方式。

二、完善公眾參與地方立法的形式

公眾參與地方立法有多種形式，經(jīng)常采用的有：公布法規(guī)草案征求意見，召開立法座談會、論證會、聽證會等?？偟膩碚f，這些形式是行之有效的，但都有需要完善之處。

1.完善公布法規(guī)草案征求意見。公布法規(guī)草案征求意見，已是公眾參與地方立法普遍采取的形式。目前主要問題是，有些法規(guī)草案公布后，社會反響小，沒有引起公眾的關(guān)注，提出的意見建議很少。其原因除了有的法規(guī)草案與公眾關(guān)系的緊密度不夠外，主要是立法機關(guān)的做法過于簡單，僅進行公布，缺少必要的引導(dǎo)和互動，難以調(diào)動公眾參與的熱情。法規(guī)草案公布后，不能只靠公眾自發(fā)參與，立法機關(guān)必須加強引導(dǎo)和互動，使公眾的參與由自發(fā)變?yōu)樽杂X。只有這樣，公布法規(guī)草案征求意見，才能取得預(yù)期的效果。加強引導(dǎo)和互動需要媒體的配合，立法機關(guān)和媒體可以共同作出安排。

2.完善立法聽證會。立法聽證會因其表達意見更直接，成為一種廣受歡迎的公眾參與地方立法的形式。但有一些立法聽證會，由于陳述人缺乏代表性，缺少對抗性辯論，對提出的意見建議缺少必要的回應(yīng)，因而被認(rèn)為是“作秀”、“走形式”。當(dāng)然，也不排除個別立法聽證會有“作秀”、“走形式”之嫌，但造成這種情況的主要原因，是沒有建立起完善的聽證制度。立法聽證會同其他公眾參與形式比較，最大的區(qū)別在于它的程序性。立法聽證制度的完善，從某種意義上說，就是聽證程序的完善。要通過完善聽證程序保證陳述人的公正遴選、不同意見的抗辯和對聽證意見的回應(yīng)，提高立法聽證會的公信力。

3.完善立法論證。立法論證指的是，在立法過程中，立法機關(guān)組織有關(guān)專家對遇到的專業(yè)性、技術(shù)性較強的問題進行論述和證明。立法論證的目的，是為立法機關(guān)作出準(zhǔn)確、科學(xué)的立法決策提供參考和依據(jù)。但從實際情況看，一些地方進行的立法論證并沒有起到這樣的作用。立法機關(guān)對立法論證必須精心組織，選擇參加論證的專家必須對論證的問題有深入研究，要為專家提供盡可能詳細(xì)的材料和情況，保證專家發(fā)表自己的論證觀點。同時，立法機關(guān)要做到不先入為主，真正以論證意見為參考和依據(jù)，審慎地作出立法判斷和決策。

三、擴大公眾參與地方立法的范圍

當(dāng)前，公眾參與地方立法主要是在法規(guī)草案審議階段。法規(guī)草案審議是地方立法的中心環(huán)節(jié)，必須將這一階段的公眾參與搞好。同時，也要擴大公眾參與地方立法的范圍，搞好地方立法其他階段的公眾參與。

1.法規(guī)立項階段公眾參與。對于法規(guī)的立項，公眾通過地方立法規(guī)劃和立法計劃公開征求意見，有所參與。但立法規(guī)劃常委會每屆五年才制訂一次，立法計劃也只一年一次。公眾以此來參與法規(guī)立項，顯然是不夠的。現(xiàn)在需要建立一個經(jīng)常性的公眾參與法規(guī)立項的機制?？梢詤⒄樟⒎ǚㄒ?guī)定的，社會團體、企業(yè)事業(yè)單位以及公民向立法機關(guān)提出法規(guī)審查建議的做法，賦予公眾提出法規(guī)立項的建議權(quán)。立法機關(guān)要有專門機構(gòu)和人員負(fù)責(zé)對公眾提出的法規(guī)立項建議進行處理和反饋。對于應(yīng)當(dāng)制定法規(guī)的，由立法機關(guān)組織安排起草，依法列入常委會的立法議程。

2.法規(guī)草案起草階段參與。法規(guī)草案起草是法規(guī)制定的基礎(chǔ)階段。這一階段廣納公眾意見，對于立法反映民意，較之在法規(guī)草案審議階段有事半功倍的效果?，F(xiàn)在一些地方的立法機關(guān)委托法規(guī)草案起草，固然是公眾參與法規(guī)草案起草的一個方式，但這只能是極少數(shù)人的參與。要解決大多數(shù)公眾參與的問題，必須像審議法規(guī)草案階段一樣，通過召開座談會、論證會、聽證會等形式，廣泛聽取公眾的意見和建議。可以考慮，將法規(guī)草案起草階段公眾參與情況，作為法規(guī)立項與否的一個考量。對于在法規(guī)草案起草階段沒有認(rèn)真聽取公眾意見和建議的法規(guī)項目不予立項。

3.立法后評估階段公眾參與。立法后評估是指法規(guī)實施一段時間以后，對法規(guī)實施績效進行分析評價，對法規(guī)規(guī)定的可行性及存在的缺陷提出修改完善的活動，目的是檢驗和提高立法質(zhì)量。據(jù)此，立法后評估已納入立法工作的范疇。目前，各地立法后評估基本是由立法機關(guān)主持，個別也有由其他專門機構(gòu)進行的。在這種情況下，公眾參與立法后評估就更為重要。公眾是法規(guī)實施的最深切感受者，缺少公眾對法規(guī)實施的評價，難以保證立法后評估的客觀性。需要指出的是，現(xiàn)在有的地方立法機關(guān)注意了公眾參與立法后評估，但將對象主要集中在人大代表、政協(xié)委員和律師，面有些窄，還需要多聽取社會其他階層的意見。

四、重視特殊意義群體對地方立法的參與

公眾參與地方立法必須具有廣泛性和代表性，只有這樣才能更好地反映廣大群眾的意見和要求。但同時，也要注意重視有特殊意義的群體對地方立法的參與，使地方立法更有針對性。

1.重視管理相對人的參與。地方性法規(guī)中，大部分法規(guī)屬于行政管理方面的。行政管理所指向的公民、法人和社會組織為管理相對人。這類法規(guī)有關(guān)行政管理的規(guī)定，直接關(guān)系管理相對人的權(quán)益。因此在立法時，必須重視管理相對人的參與。要將管理相對人作為行政管理方面立法征求意見的重點。特別要在管理相對人的權(quán)利和義務(wù)設(shè)置上，充分聽取他們的意見，以求在立法中公平、公正地設(shè)置管理相對人的權(quán)利和義務(wù)。避免出現(xiàn)行政管理立法只強調(diào)管理相對人履行義務(wù)，忽視其應(yīng)有的權(quán)利；強調(diào)行政機關(guān)的管理權(quán)限，忽視其應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

2.重視弱勢群體的參與。所謂弱勢群體是指生活在社會底層，經(jīng)濟政治處于弱勢地位的群體，包括失業(yè)人員、下崗職工、農(nóng)民工以及殘疾人和孤寡老人等。弱勢群體在社會所處的地位，決定了其缺少話語權(quán)和表達訴求的渠道。因此，在地方立法中，對弱勢群體的參與，應(yīng)當(dāng)給予特別的重視。要加強引導(dǎo)，創(chuàng)造條件，確保弱勢群體的話語權(quán)，暢通弱勢群體表達訴求的渠道。對涉及弱勢群體權(quán)益的地方立法，立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)主動地、直接地聽取弱勢群體的意見。要在地方立法中體現(xiàn)對弱勢群體權(quán)益的特殊保護，以實現(xiàn)社會的公平正義。

3.重視社會團體的參與。社會團體是指公民自愿組成，為實現(xiàn)共同意愿，按照其章程開展活動的社會組織，既包括工會、共青團、婦聯(lián)這類帶有官方性的人民團體，也包括各種類型的民間組織。與公民個人比較，社會團體參與地方立法的作用更大。公民個人的要求是分散的，社會團體可以將分散的個人意志集中起來，向地方立法機關(guān)反映，可形成比個人參與大得多的影響力。而且，社會團體還可以將公眾參與地方立法納入有序的軌道。因此，要重視社會團體參與地方立法，發(fā)揮社會團體參與地方立法的積極作用，使社會團體參與成為公眾參與地方立法的重要渠道。

五、建立健全公眾參與地方立法的制度

公眾參與地方立法存在的問題，根本原因是缺乏制度保障。因此，當(dāng)務(wù)之急是抓緊建立健全公眾參與地方立法制度。應(yīng)當(dāng)從三個方面入手。

1.通過地方性法規(guī)作出規(guī)定。應(yīng)當(dāng)在關(guān)于地方立法的法規(guī)中增加有關(guān)公眾參與地方立法的內(nèi)容。從實踐看，各地關(guān)于地方立法方面的法規(guī)，基本是2000年立法法頒布實施后不久制定的，基于當(dāng)時的認(rèn)識，對于公眾參與地方立法普遍沒有作出明確規(guī)定。因此應(yīng)考慮修改這方面的法規(guī)，對公眾參與地方立法作出明確的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)制定有關(guān)公眾參與地方立法的專項法規(guī)，如公眾參與地方立法辦法，對公眾參與地方立法相關(guān)問題作出全面的規(guī)定。還可以根據(jù)情況，對公眾參與地方立法有關(guān)問題作出單項規(guī)定，如地方立法信息公開條例、地方立法聽證規(guī)則等。通過地方性法規(guī)對公眾參與地方立法作出規(guī)定，這是公眾參與地方立法的根本性制度保障，將使這項工作有法可依，依法監(jiān)督。

2.主任會議作出決定。地方組織法規(guī)定，常委會主任會議有處理常委會重要日常工作的職責(zé)。通過規(guī)范性文件，對常委會工作作出制度性規(guī)定，是否也屬于這一職責(zé)范圍存在爭議。但從實際情況看，在不少地方采用此種做法已成通例。公眾參與地方立法的工作，主要是由常委會組織的，而且大量是程序性的。因此，將公眾參與地方立法制度的有些內(nèi)容，作為常委會的工作制度，在制定法規(guī)不成熟或者尚不需要制定法規(guī)的情況下，由常委會主任會議作出決定，通過規(guī)范性文件，也是可行的做法，對公眾參與地方立法也可以起到保障作用。

3.立法工作部門細(xì)化操作規(guī)程。公眾參與地方立法是一項非常細(xì)致的工作。有了相關(guān)的法規(guī)和規(guī)范性文件，要真正落到實處，立法工作部門還應(yīng)當(dāng)對一些規(guī)定進一步細(xì)化，形成具體的操作規(guī)程。譬如，對公眾參與地方立法意見建議的處理，就應(yīng)當(dāng)對收集、整理、分析、采納、反饋的各個環(huán)節(jié)如何具體操作，作出更為細(xì)致的規(guī)定。立法工作部門這種細(xì)化的操作規(guī)程，也應(yīng)當(dāng)是公眾參與地方立法制度的重要組成部分。

（作者系遼寧省人大法制委員會副主任委員）