□ 林應(yīng)榮

在推動公共預(yù)算改革中，如何發(fā)揮社會組織和公眾的力量，增強對公共預(yù)算的審查和監(jiān)督，直接關(guān)系到社會公平的實現(xiàn)。浙江省溫嶺市近年來探索開展的“參與式預(yù)算”，以預(yù)算為切入點，以民主懇談為主要形式，通過有序、有效組織人大代表和社會公眾參與預(yù)算編制討論和執(zhí)行監(jiān)督，很好地破解了公眾參與社會管理、公共預(yù)算改革這兩個時代命題。

一、參與式預(yù)算改革，為加強和創(chuàng)新社會管理提供了典型路徑

溫嶺的“參與式預(yù)算”，是指公民以民主懇談為主要形式參與政府年度預(yù)算方案編制的討論，人大代表審議政府財政預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整，實現(xiàn)實質(zhì)性參與的預(yù)算審查監(jiān)督。其改革內(nèi)容主要包括：組建公民廣泛參與的預(yù)算審查監(jiān)督參與庫和人才庫；人代會前增加代表和公眾初審、討論預(yù)算編制環(huán)節(jié)，實行廣泛的預(yù)算初審民主懇談、部門預(yù)算民主懇談和代表工作站預(yù)算征詢懇談；人代會期間鎮(zhèn)級通過大會審議、詢問、辯論、提出并票決預(yù)算修正議案，市級通過分代表團專題審議部門預(yù)算等途徑加強預(yù)算審查；人代會后推動預(yù)算向社會公開，并在各鎮(zhèn)設(shè)立人大財經(jīng)小組加強預(yù)算執(zhí)行和決算監(jiān)督。從六年實踐來看，參與式預(yù)算促進了社會公眾的廣泛參與，順應(yīng)了加強和創(chuàng)新社會管理的目標要求，取得了積極的成效。

首先，實行參與式預(yù)算，積極回應(yīng)了社會關(guān)切。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人民群眾的政治意識、參與意識、公民意識日益提升，對民主的訴求和要求享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的愿望也逐漸強烈。特別是在預(yù)算方面，一直以來公眾由于缺乏參與預(yù)算編制和監(jiān)督的途徑和載體，對于預(yù)算怎么來、錢花到哪里去、過程是否合理和公正，存在許多疑問和意見。在一些基層政府及部門，由于缺乏預(yù)算約束和公眾監(jiān)督，隨意花錢、“三公”消費、財政赤字問題比較嚴重。參與式預(yù)算的實行，探索將民主懇談運用到預(yù)算審查監(jiān)督當(dāng)中，通過有序組織代表和公眾廣泛參與預(yù)算審查監(jiān)督，很好地落實了“四權(quán)”，促使政府預(yù)算走向科學(xué)化和民主化。同時，它還推動了預(yù)算的公開和透明，在與代表和公眾的互動中，促使政府不斷加大預(yù)算公開力度，目前溫嶺已網(wǎng)上公開市級所有的預(yù)決算信息、27個部門的預(yù)算及“三公”經(jīng)費（占到預(yù)算總額的95%以上）和16個鎮(zhèn)（街道）的預(yù)算及“三公”經(jīng)費，報紙上公開2個部門預(yù)算。預(yù)算的全方位公開，使得公眾對政府及部門在本年度怎么花錢、錢花在哪里都清清楚楚，較好實現(xiàn)了“取之于民，用之于民，告之于民”的要求。特別是2011年市鎮(zhèn)兩級“三公”經(jīng)費的大力度公開，引起了社會的強烈關(guān)注和反響。

第二，實行參與式預(yù)算，有效搭建了公眾參與社會管理平臺。參與式預(yù)算順應(yīng)了民意的要求，在人大、政府、代表、公眾之間搭建起有效的對話和溝通平臺，為公民自由、廣泛、直接、真切地參與社會公共事務(wù)決策、管理和監(jiān)督提供了新的渠道。譬如，澤國鎮(zhèn)每年采用乒乓球搖號的方式，按照2‰比例從全鎮(zhèn)l8歲以上的人群中隨機產(chǎn)生240名選民代表，參與預(yù)算民主懇談；新河鎮(zhèn)預(yù)算初審民主懇談的參與者除人大代表外，各協(xié)會、社會團體、各界代表和公民自愿參與，每年都有120名左右非人大代表參與；溫嶠鎮(zhèn)在分村召開預(yù)算民主懇談中，45個村按每村30人計算，起碼有1200多人接觸并參與預(yù)算方案的討論；市級部門預(yù)算民主懇談每次邀請30余名人大代表和60～80名各界的組織、公民（非人大代表）廣泛參與；代表工作站直接在基層一線與廣大選民就預(yù)算進行面對面征詢懇談，等等。在參與式預(yù)算當(dāng)中，賦予代表和公眾充分的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，通過直接面對面地與政府互動、對話，增強了民意的表達和公民在決策過程中的影響力。實踐證明，公眾參與預(yù)算編制的討論和審查不僅能夠搞好，而且遠比少數(shù)人想得周到。同時，通過參與式預(yù)算，促使公民在參與當(dāng)中不斷增強公民意識和民主觀念，不斷形成民主習(xí)慣，不斷提高行使民主權(quán)利的能力，這樣充分調(diào)動了代表和公眾參與管理社會公共事務(wù)的積極性和主動性，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主。

第三，實行參與式預(yù)算，促進解決了一批社會民生熱點。通過參與式預(yù)算，使得代表和普通民眾有機會親自參與政府年度預(yù)算編制的討論和審查，對政府的“花錢計劃”發(fā)表意見，從而推動政府將有限的資金用在社會事業(yè)發(fā)展急需投入的項目上，用在人民群眾密切關(guān)注需要解決的項目上，使政府花錢更加向民生傾斜。如在鎮(zhèn)一級，通過參與式預(yù)算，澤國鎮(zhèn)加大了對小型農(nóng)田水利建設(shè)的投入，從原來預(yù)算安排50萬元提高到100萬元；溫嶠鎮(zhèn)新增了“品牌農(nóng)業(yè)創(chuàng)建”、“幼教支出”2個預(yù)算項目（分別安排資金10萬元和5萬元），并在“環(huán)境整治”項目中調(diào)增了50萬元；箬橫鎮(zhèn)將70%以上的財政用于民生。在市一級，建設(shè)規(guī)劃部門根據(jù)代表和公眾的意見，增加了500萬元的“廉租房（新建）”項目；交通部門在“農(nóng)村公路養(yǎng)護”、“老年人免費乘公交車”項目中分別調(diào)增了90萬元和50萬元。通過參與式預(yù)算，也推動了一批民生項目建設(shè)，如通過交通部門預(yù)算民主懇談，推動了石松一級公路、76省道太平至漩門溫嶺段等交通重點項目的實施和如期完工；通過建設(shè)規(guī)劃部門預(yù)算民主懇談，推動了東月河防洪老街拆遷項目的落實；通過新河鎮(zhèn)參與式預(yù)算，推動了新河鎮(zhèn)長麻路改建、老城區(qū)改造項目的落實。參與式預(yù)算的實行，由于直接涉及資金安排，為解決民生熱點難點問題提供了有效途徑，促進了民生的保障和改善。

第四，實行參與式預(yù)算，體現(xiàn)了“三個最大限度”要求。最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素，是加強和創(chuàng)新社會管理的總要求。當(dāng)前中國社會正處在一個思想和文化多元、多樣、多變的時代，各種聲音此起彼伏，公眾維護自身權(quán)益的意識和訴求比較強烈，同時焦躁、疑懼、憤青、警惕、不安等不良情緒和心態(tài)也彌漫社會，社會不和諧因素在增加。實行參與式預(yù)算，賦予普通公眾充分的表達權(quán)，促使政府更多地運用民主法治的方式，通過平等的溝通、協(xié)商來傾聽不同的聲音和意見，消除政府、公眾之間的許多隔閡和誤會，從而不斷提高政府平衡各種社會利益關(guān)系、化解各種矛盾、維護社會公平正義的能力，改善政府形象，提升政府的公信力。通過參與式預(yù)算，也促使政府克服隨意花錢以及抑制不斷增長的“三公”經(jīng)費及鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模，促進節(jié)約型政府建設(shè)。同時，通過成千上萬的普通市民參與地方預(yù)算編制和執(zhí)行審查監(jiān)督，在良性互動中也有利于達成各方共識、完善公共治理，不斷形成更加理性、平和、開放、包容的社會心態(tài)，形成支持政府工作的堅實基礎(chǔ)，進而激發(fā)社會活力，增加和諧因素，減少不和諧因素，促進社會和諧穩(wěn)定。

二、在加強和創(chuàng)新社會管理中，參與式預(yù)算尚有較大的作用發(fā)揮空間

從實踐來看，參與式預(yù)算推進過程中也存在不少困難和問題。一是各方思想尚未完全統(tǒng)一。譬如人大自身思想分歧還比較大、部分鎮(zhèn)（街道）還存在應(yīng)付和走過場心理、財政部門與人大要求還不夠銜接、相關(guān)部門工作還不夠主動。二是公眾的參與度和關(guān)注度亟待提高。參與的廣泛性和代表性明顯不足，特別是中介機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、社會團體等社會組織以及基層一線工人、農(nóng)民、婦女、外來人員等群體參與度不夠。另外，公眾對預(yù)算的關(guān)注度也有待進一步提高，引導(dǎo)和發(fā)動公眾參與預(yù)算監(jiān)督仍需花大力氣。三是預(yù)算懇談和對話的效果仍需增強。參與式預(yù)算的主要精髓是預(yù)算民主懇談和預(yù)算審議，但從目前實踐來看，“扎扎實實走程序，認認真真走過場”的現(xiàn)象一定程度存在，部分代表和公眾要么缺乏專業(yè)知識不敢發(fā)言，要么認為沒有效果不想發(fā)言，要么沒有圍繞預(yù)算主題不會發(fā)言，直接影響懇談、對話的效果。四是會后預(yù)算公開和公眾參與監(jiān)督不足。鎮(zhèn)（街道）和部門預(yù)算公開還不夠主動、及時、規(guī)范，公眾參與預(yù)算日常監(jiān)督的渠道還不夠暢通。這些問題也說明，參與式預(yù)算尚有較大的發(fā)展和成長空間。面對加強和創(chuàng)新社會管理的新情況、新任務(wù)、新要求，下一步參與式預(yù)算當(dāng)在以下幾方面繼續(xù)深化和完善。

首先，進一步形成推動力。參與式預(yù)算的深化完善，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，把握好正確的政治方向。要主動爭取各級黨委對這項工作的領(lǐng)導(dǎo)和支持，始終堅持依靠黨委“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，合心、合力、合拍地有序推進。積極與政府及部門溝通，統(tǒng)一思想認識，明確財政部門與其他部門的職責(zé)，真心實意投入到參與式預(yù)算改革當(dāng)中。特別是加強與財政部門的溝通與銜接，做好基礎(chǔ)性工作，為參與式預(yù)算創(chuàng)造良好條件。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實施參與式預(yù)算的指導(dǎo)和考核，通過強化培訓(xùn)、督查以及定期召開會議等形式，消除基層對實行參與式預(yù)算的疑慮、畏難、應(yīng)付情緒，在達成共識的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動工作主動性和創(chuàng)造性。要加強參與式預(yù)算有關(guān)制度建設(shè)，為參與式預(yù)算的堅持和完善提供根本保障。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可結(jié)合實際出臺相應(yīng)的辦法或意見，并通過人民代表大會，以法定的形式把預(yù)算審查監(jiān)督的有關(guān)程序規(guī)范下來。通過統(tǒng)一思想、建章立制，形成參與式預(yù)算改革的強大生命力和推動力。

第二，進一步增強吸引力。在社會管理格局中，社會協(xié)同是依托，公眾參與是基礎(chǔ)。參與式預(yù)算實施當(dāng)中，必須突出社會協(xié)同、公眾參與，通過積極鼓勵和引導(dǎo)，給社會組織和公眾參與社會生活創(chuàng)造良好的空間和條件，從而形成公共治理的“善治”局面。具體來說，一是進一步加強宣傳、培訓(xùn)和引導(dǎo)，提高全社會的預(yù)算意識，培養(yǎng)公眾的預(yù)算興趣。政府部門在預(yù)算編制和公開上要增加可讀性、可看性，做到圖文并茂，增加公眾關(guān)注度。預(yù)算公開的途徑還要更加廣泛，除了官方網(wǎng)站外，可在一些熱點門戶網(wǎng)站、論壇、博客、微博等渠道公開預(yù)算。通過采取有效措施，形成全社會關(guān)注預(yù)算、討論預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算的良好氛圍。二是通過組織推選、公開邀請、自薦等方式，積極鼓勵引導(dǎo)社會中介機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、社團組織以及專業(yè)性機構(gòu)等廣泛參與。社會組織的參與面在參與式預(yù)算當(dāng)中要有一定的比例，并應(yīng)逐步增加。有必要的話，可單獨給社會組織設(shè)立一個組，圍繞預(yù)算進行民主懇談。三是在確定參加對象時要考慮利益均衡性，抽選方式更加科學(xué)、合理，綜合運用乒乓球搖號、“海選”、組織指定、公開邀請等方式，使參與公眾更具廣泛性、全民性和代表性，能平等地、有博弈能力地進行參與。四是在程序上進行科學(xué)設(shè)計，賦予參與公眾更多的表達權(quán)，使他們能夠更加充分地表達利益訴求，培養(yǎng)和提高他們的參與熱情。民主懇談是參與式預(yù)算的重要形式，特別要注重懇談時間的把握、氛圍的營造和效果的體現(xiàn)。在部門預(yù)算民主懇談中，可增加視察環(huán)節(jié)，使代表和公眾對預(yù)算民主懇談有更直觀、更感性的感受，同時每次可確定一些預(yù)算項目為懇談的重點，選擇一批備選項目供公眾票決，增強預(yù)算民主懇談的針對性和實效性。在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）預(yù)算民主懇談中，要擴大基層群眾參與的懇談面，在日程安排上留出充裕的懇談時間，同時在懇談中可借鑒澤國做法設(shè)立主持人制度，引導(dǎo)并激發(fā)公眾充分、熱烈地表達對預(yù)算的意見和建議。

第三，進一步提高服務(wù)力。參與式預(yù)算的推進，要進一步按照加強和創(chuàng)新社會管理的主要內(nèi)容發(fā)揮服務(wù)作用。具體在“四個民”上下工夫。一是服務(wù)民生優(yōu)先。參與式預(yù)算要以保障和改善民生為出發(fā)點，注重解決民生熱點難點問題。圍繞民生預(yù)算項目開展審查和監(jiān)督，應(yīng)該成為重中之重工作。像溫嶺市石橋頭鎮(zhèn)在人代會前分區(qū)域組織代表和公眾開展政府實事工程項目民主懇談并進行票決的做法，值得借鑒和推行。二是促進民主實踐。參與式預(yù)算是繼選舉民主之后預(yù)算民主的廣泛實踐，是人民當(dāng)家作主的真切體現(xiàn)。參與式預(yù)算要以培養(yǎng)公民意識和民主習(xí)慣為著力點，十分注重公眾參與的廣度和代表參與的深度，通過代表工作站以及分區(qū)域、分行業(yè)、分片、分村等形式，把預(yù)算民主懇談進一步前移到基層第一線，讓普通民眾更多、更近地參與地方預(yù)算編制和執(zhí)行審查監(jiān)督，把財政預(yù)算的主導(dǎo)權(quán)真正交到老百姓的手中，同時在參與當(dāng)中不斷增強公民意識、不斷形成民主習(xí)慣，推進基層民主政治進程。三是維護民心安定。參與式預(yù)算要以協(xié)調(diào)各種關(guān)系、化解隔閡矛盾為突破點，促進社會和諧和民心安定。要通過民主懇談、對話溝通的方式，以預(yù)算為載體，積極為政府和公眾消除隔閡、消解分歧、消弭沖突，從而培養(yǎng)形成良好社會心態(tài)，促進社會秩序更加良好、社會大局更加穩(wěn)定。四是注重民力匯聚。參與式預(yù)算是多種社會力量與政府形成財政預(yù)算管理合力的一種社會管理創(chuàng)新。要在實施過程中以尊重民意民聲、匯聚民智民力為關(guān)鍵點，十分注重傾聽和吸收代表和群眾的意見與建議，促進預(yù)算的修正和調(diào)整。要督促政府切實尊重、積極回應(yīng)和認真處理代表、公眾意見建議，并建立反饋機制，通過媒體、文件或信件等形式，主動、及時地向代表和公眾反饋意見建議研究吸收情況。

第四，進一步發(fā)揮影響力。切實發(fā)揮參與式預(yù)算的引領(lǐng)和主導(dǎo)作用，不斷推動公共預(yù)算改革進程，影響和促進政府治理走向善治。一是推動預(yù)算細化。按照政府收支分類科目改革方向，將預(yù)算細化到“類”、“款”、“項”、“目”，盡可能把每一筆開支都列得詳細，并通過附加說明、注釋等形式，對一些預(yù)算數(shù)據(jù)和政策作出更加全面、透徹的解釋，使代表和公眾能進一步看懂預(yù)算，了解政府資金的來源和使用情況。在這方面，財政部門要主動做好基礎(chǔ)工作，并加強對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的指導(dǎo)，使它們在預(yù)算細化上能更加規(guī)范、統(tǒng)一。二是推動預(yù)算公開。預(yù)算公開是公共財政的本質(zhì)要求，應(yīng)該積極推動預(yù)算公開，主動回應(yīng)民眾熱切期盼。要進一步擴大公開范圍，力爭將所有的部門預(yù)算全面公開，并探索所有部門預(yù)算全部上人代會審查。鑒于部門預(yù)算表格多且不易印發(fā)的實際，可嘗試建立部門預(yù)算信息電子查詢系統(tǒng)、在各代表駐地設(shè)置“部門預(yù)算草案書面查閱處”，方便代表查閱和下載。要進一步拓寬公開渠道，不能簡簡單單地在網(wǎng)上公開了事，特別要注重公開的社會效果、公開的影響力，通過公開激發(fā)社會公眾關(guān)注和監(jiān)督預(yù)算的熱情。建有網(wǎng)站的單位還要責(zé)無旁貸地在自己的網(wǎng)站上公開預(yù)算。要進一步完善公開內(nèi)容，盡量將細化后的預(yù)算全部公開，特別是群眾較為關(guān)注的“三公”經(jīng)費，各級各部門都應(yīng)主動公開，并將決算情況也予公開。三是推動預(yù)算監(jiān)督從程序性走向?qū)嵸|(zhì)性。要通過參與式預(yù)算，組織和發(fā)動代表和公眾廣泛參與，形成強大合力，力促政府和部門所花的每一分錢都受到嚴格的監(jiān)督約束，體現(xiàn)公共財政公共監(jiān)督。重點加強對政府性投資項目、政府性債務(wù)以及“三公”經(jīng)費的監(jiān)督，堅決抑制政府不合理的項目投資規(guī)模，抑制不斷增長的“三公”經(jīng)費及鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模，促進預(yù)算資金規(guī)范、安全、有效使用。要暢通公眾參與預(yù)算日常監(jiān)督渠道，以分組跟蹤監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行民主懇談、代表工作站監(jiān)督等形式，組織代表和公眾對政府預(yù)算執(zhí)行情況進行貫穿全年的跟蹤監(jiān)督，增強公眾監(jiān)督效果。