李羚

古德諾政治與行政協(xié)調(diào)思想對中國干部選任制度改革的啟迪

李羚

古德諾是較早提出政黨變革理論的政治學(xué)家。在20世紀(jì)初就在行政與政治二分基礎(chǔ)上提出了如何協(xié)調(diào)國家職能的思想，強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是政治與行政的協(xié)調(diào)。政黨是協(xié)調(diào)政治與行政沖突的潤滑劑。政黨通過選舉官員來協(xié)調(diào)政治與行政關(guān)系。政黨體制也存在弊病，要隨著政府體制的改革，不斷改革政黨。政黨要增強(qiáng)對民眾的責(zé)任，自身也需要民主化改革。國內(nèi)已經(jīng)有學(xué)者在關(guān)注政府體制改革與政黨改革的直接關(guān)系，這無疑是對中國政治的一個(gè)深刻把握。黨管干部是政治與行政協(xié)調(diào)的重要途徑;探索黨政干部分類是當(dāng)前重要的研究課題。

古德諾;政治與行政協(xié)調(diào)思想;干部選任制度;黨管干部;競爭上崗

干部選任制度改革是當(dāng)前中國政治體制改革的重要內(nèi)容。事實(shí)上，競爭性干部選任制度，已經(jīng)涉及到中國政治體制的深層次問題，如競爭性選拔與人大干部任免法定權(quán)的關(guān)系，競爭性選拔與政府人事任免權(quán)的關(guān)系，競爭性選拔與人力資源管理的關(guān)系等。當(dāng)前競爭性選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部面臨著一個(gè)世界性難題:政黨在干部選拔方面的作用如何?問題不在于要不要黨控制行政官員的任用權(quán)，而在于如何解決公眾選擇與民眾參與的制度建設(shè)問題。要使黨管干部真正發(fā)揮政治和行政協(xié)調(diào)的作用。在這里，我們研究美國政治學(xué)家古德諾提出的政治與行政的協(xié)調(diào)思想，以期對我國當(dāng)前的政治發(fā)展有一些借鑒意義。

一、古德諾政治與行政協(xié)調(diào)思想

古德諾 (Frank J.Goodnow)是美國的一位政治學(xué)家，他較早地提出了政黨變革理論。終其一生，他不僅擅長理論研究，而且也擅長于深入?yún)⑴c美國政治實(shí)踐。《政治與行政》就是他的理論與實(shí)踐相結(jié)合的代表作，最具魅力的理論創(chuàng)新就是政治與行政協(xié)調(diào)理論。最具建設(shè)性的實(shí)踐成果就是政黨改革，他早在20世紀(jì)初就提出了“政黨改革”的概念。20世紀(jì)初撰寫的《政治與行政》一書，是有其獨(dú)特的時(shí)代背景和政治實(shí)踐基礎(chǔ)的。他不僅觸摸到了美國政治理論框架在實(shí)際政府體制中的運(yùn)用，而且也揭示出實(shí)際政治運(yùn)用中的窠臼，正如他本人所言， “法律條文所表明的正式的政府體制，并不總與實(shí)際的體制相同”，為什么出現(xiàn)這樣的悖論，這里面到底隱藏著什么樣的政治秘密?正是這樣一個(gè)亟需要解決的現(xiàn)實(shí)問題一直令他著迷。古德諾從當(dāng)時(shí)已有的理論研究成果出發(fā)，繼威爾遜之后，對政治與行政二分理論進(jìn)行了系統(tǒng)的闡述并提出了他的政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展理論。

在古德諾所處的時(shí)代中，政治與行政二分的思想并不是什么新鮮的提法。德國的斯坦因、布隆赤里，法國的狄克洛克早就對行政與政治的區(qū)別作過闡述。特別是在行政學(xué)研究較為發(fā)達(dá)的德國，斯坦因就曾指出，憲政是主體有組織的輪廓，但行政的內(nèi)容卻不是來自憲政。而在古德諾之前素有“行政學(xué)之父”的美國第28屆總統(tǒng)威爾遜更是吸收有關(guān)研究行政的理論思想并且明確提出要把政治與行政區(qū)分開來，將行政學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科。所不同的是，古德諾當(dāng)時(shí)在行政與政治二分基礎(chǔ)上提出了如何協(xié)調(diào)國家職能，重點(diǎn)是政治與行政的協(xié)調(diào)。可以說，政治與行政的協(xié)調(diào)發(fā)展理論才是古德諾對政行二分理論所作出的最具有獨(dú)創(chuàng)性的貢獻(xiàn)。古德諾將主要精力放在探討如何實(shí)現(xiàn)政治與行政協(xié)調(diào)的路徑上，在考察美國行政活動(dòng)運(yùn)作基礎(chǔ)上，他分析了行政有效開展所涉及到的外部環(huán)境，建立了一整套該如何實(shí)現(xiàn)政治與行政協(xié)調(diào)發(fā)展的理論系統(tǒng)。

在《政治與行政》中，古德諾最大的貢獻(xiàn)就在于對威爾遜提出的政治—行政二分法作了進(jìn)一步的闡釋與發(fā)揮，從國家職能的角度對行政與政治做了一個(gè)統(tǒng)一性的論證，形成了政治與行政協(xié)調(diào)論的典型示范。

自法國啟蒙思想大師孟德斯鳩以來，傳統(tǒng)政治學(xué)與行政學(xué)研究一直以“三權(quán)分立思想”為理論基礎(chǔ)，將國家活動(dòng)區(qū)分為政治、行政和司法三大類，三種權(quán)力分屬三個(gè)不同的獨(dú)立部門掌握，以使其相互制約和平衡。但由于三權(quán)經(jīng)常相互交叉，更由于行政權(quán)力日益膨脹甚至凌駕于立法、司法權(quán)力之上，所以古德諾從當(dāng)前政府研究體制中的不足和美國政治生活中的權(quán)力實(shí)際運(yùn)用中，指出由于過多關(guān)注憲法明文規(guī)定，只注重體制制度的變化，不注重體制外制度的研究;只注重分權(quán)，不注重集中的研究，所以導(dǎo)致政治與行政的不協(xié)調(diào)。于是他提出:在所有的政府體制中，都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達(dá)和國家意志的執(zhí)行。在所有的國家中，也存在著分立的機(jī)關(guān)，每個(gè)分立的機(jī)關(guān)大部分時(shí)間都行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別是政治與行政?！?〕顯然古德諾已經(jīng)走入了一個(gè)新的視角，從這樣一個(gè)整體的職能統(tǒng)一出發(fā)，政治與行政協(xié)調(diào)是國家職能的必然要求。

但是從實(shí)踐層面來看，國家意志的表達(dá)與國家意志的執(zhí)行，協(xié)調(diào)是理論趨勢，不協(xié)調(diào)是現(xiàn)實(shí)常態(tài)。一個(gè)事物的兩個(gè)方面，既相互依賴，又相互約束，如何協(xié)調(diào)?所以，他從更高層面提出當(dāng)前國家職能理論關(guān)注的核心應(yīng)該是如何變不協(xié)調(diào)為協(xié)調(diào)，這是美國政治需要面對的悖論。

古德諾的貢獻(xiàn)還不僅在于此，同時(shí)在對分權(quán)學(xué)說創(chuàng)立以來的政府體制活動(dòng)的反思的基礎(chǔ)上，他敏銳地指出分權(quán)理論與機(jī)構(gòu)分立的局限性，并提出政府行政是國家意志執(zhí)行功能的概念，這是分權(quán)理論以來行政概念的正本清源。提出政治與行政二分法是在19世紀(jì)80年代，距孟德斯鳩的分權(quán)學(xué)說已有近一個(gè)半世紀(jì)的時(shí)間跨度。在某種意義上，政治與行政二分法的提出體現(xiàn)了一種使行政擺脫政治 (干擾)的努力。但是，有的學(xué)者在研究行政時(shí)，總是把古德諾在《政治與行政》中對孟德斯鳩三權(quán)分立的觀點(diǎn)的進(jìn)一步分析看作是對之的激烈批評?！?〕這是對古德諾的誤讀。

事實(shí)上在《政治與行政》一書中，作者實(shí)際上在提出國家職能的相似性基礎(chǔ)上，對孟德斯鳩分權(quán)思想本身歷史局限性進(jìn)行了深化。首先，他認(rèn)為，孟德斯鳩著名的分權(quán)理論正是建立在這種對政府功能的基本區(qū)分上的。其次，他雖然指出“孟德斯鳩如果做進(jìn)一步的研究的話，他本應(yīng)發(fā)現(xiàn)，政府的第三種功能即司法功能是不存在的”，但他接著又指出，“孟德斯鳩的理論不只包括承認(rèn)政府的功能權(quán)力的分立，還包括承認(rèn)政府機(jī)構(gòu)的分立;這些分立的政府機(jī)構(gòu)被授予一種政府權(quán)力……孟德斯鳩的這部分理論，對政府組織的建立有巨大的影響?！薄?〕可以說，古德諾在這里如此著墨，絕不是僅僅批判孟德斯鳩，更重要的是想通過全面梳理分權(quán)理論對實(shí)踐的深刻影響。分權(quán)是那個(gè)時(shí)代民治政府的一個(gè)標(biāo)志。但是政治實(shí)踐中無處不在的深刻沖突又不斷揭示這種分權(quán)和政府機(jī)構(gòu)分立不相適應(yīng)的難題，原因在于“任何建立在政府功能劃分一般理論基礎(chǔ)上的政治組織，都不把表達(dá)國家意志的功能，交付給它為之制定規(guī)則的任何惟一機(jī)關(guān)去行使?！薄?〕為什么是如此呢?古德諾發(fā)現(xiàn)“這不僅是因?yàn)檎畽?quán)力的行使無法明確地分配，而且還因?yàn)殡S著政府體制的發(fā)展，政府的這兩種主要功能趨向于分化成一些次要的和從屬的功能。每種次要的功能的行使，都是委托給那些在某種程度上獨(dú)立和自治的政府機(jī)關(guān)的。這些機(jī)關(guān)在政府體制中有各自的名稱和職責(zé)?！薄?〕就是說，盡管從分權(quán)理論出發(fā)，人們能夠區(qū)分開政府的兩種主要功能，但卻無法嚴(yán)格規(guī)定這些功能委托給哪些政府機(jī)關(guān)去行使。結(jié)果必然導(dǎo)致對行政概念的誤讀?！耙?yàn)樾姓?jīng)被想象為執(zhí)行性的功能。即執(zhí)行機(jī)關(guān)的功能。”〔6〕正是從分權(quán)理論實(shí)踐歷史發(fā)展的局限中古德諾正本清源，指出“行政是執(zhí)行國家意志的功能?！薄?〕從此，行政不再是立法的對應(yīng)物，而是政治的伙伴，作為國家職能的兩個(gè)方面并存而發(fā)揮著表達(dá)和執(zhí)行國家意志的作用。

在此基礎(chǔ)上他認(rèn)為，分權(quán)不能作為任何政府組織的基礎(chǔ)，“實(shí)際政治的需要要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。”〔8〕這樣，古德諾從分權(quán)理論在實(shí)踐中存在的困境中得出，無論是議會(huì)制還是總統(tǒng)制，國家職能有其相似性，政治與行政兩種職能，便為他在全書中反復(fù)強(qiáng)調(diào)的主線作出了鋪墊，這個(gè)主線就是政治與行政必須協(xié)調(diào)。他的這一協(xié)調(diào)思想，不僅打破了長期以來壟斷政治實(shí)踐的三權(quán)分立學(xué)說的神圣地位，更重要的是把之納入國家職能統(tǒng)一之中，從而奠定了既要民主同時(shí)要兼顧效率的理念。這是對三權(quán)分立理論最早最完整的檢視，因此，在研究西方政治體制的特征時(shí)，我們不能再沿襲三權(quán)分立的簡單提法，因?yàn)檫@一問題在古德諾時(shí)代就已經(jīng)得到解決。

正是在此基礎(chǔ)上的理論梳理和實(shí)踐總結(jié)，古德諾提出國家職能兩分法。其關(guān)鍵在于提出政黨政治存在的合法性，即解決和協(xié)調(diào)政治與行政行使中的不協(xié)調(diào)的矛盾的出路關(guān)鍵在政黨體制。古德諾以一種表述歷史規(guī)律的口吻揭示了政黨的必然性:“過去，由于憲法為行政首腦和行政官員規(guī)定了獨(dú)立地位，一直不可能在正式政府制度內(nèi)部發(fā)展政治對行政的必要控制。這種控制因而就在政黨制度內(nèi)發(fā)展起來了?！?/p>

從《政治與行政》這本書中，可以清晰地了解到作者關(guān)于行政與政治協(xié)調(diào)理論的主要思想和觀點(diǎn)。一方面政治對行政的控制要適度，這是實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的重要基礎(chǔ)。另一方面行政也要適度集權(quán)，這是國家執(zhí)行意志的職能性質(zhì)決定的。行政的適度集權(quán)化是政治與行政實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)的必要途徑。至于協(xié)調(diào)的途徑，則主要考慮政黨對政治與行政協(xié)調(diào)關(guān)系的影響。這一協(xié)調(diào)理論的深刻意義就在于解決政黨在政府體制中的地位和作用。因此，我們可以這樣說，古德諾在政治與行政二分法的批判性研究中，獨(dú)具匠心，厘清了當(dāng)時(shí)美國政治發(fā)展中的重分權(quán)，輕集中;重民主，輕效率的困境問題，從而也奠定了其獨(dú)特的政黨觀。這一點(diǎn)對于中國政黨體制在政治發(fā)展中的獨(dú)特地位有重要的啟示作用。

二、政黨是協(xié)調(diào)政治與行政沖突的潤滑劑

首先，古德諾從國家職能協(xié)調(diào)性提出政黨是政府體制的重要組成部分。政黨是政府體制的必要組成部分。政黨擔(dān)負(fù)著挑選政府體制中表達(dá)國家意志的成員和挑選執(zhí)行這種意志的人員;這種以協(xié)調(diào)國家意志的表達(dá)和執(zhí)行的功能為已任的政黨組織不僅應(yīng)當(dāng)強(qiáng)大，而且應(yīng)當(dāng)長期存在;通過政黨本身的統(tǒng)一性和黨員對黨的忠誠，來促進(jìn)政治與行政，中央與地方之間的協(xié)調(diào)。從而改變了政黨長期游離于制度體制外的局面，為美國政黨政治的發(fā)展奠定了制度基礎(chǔ)?？梢哉f，古德諾讓更多的美國人和政治家們認(rèn)識到政黨是美國政局長期穩(wěn)定的重要因素。這是自美國建國以來，對美國政黨持積極肯定作用的少有的政治學(xué)家，也開啟了現(xiàn)代政黨政治的理論研究。事實(shí)上，古德諾從國家職能角度提出政黨在現(xiàn)代政府體制中的不可替代性。他不惜筆墨大量列舉了英國與美國的政府體制的不同，指出政治與行政協(xié)調(diào)的途徑，“在我們考察任何國家的政治發(fā)展時(shí)，都可以發(fā)現(xiàn)政府的這兩種基本功能之間必然存在著某種這樣的關(guān)系”。只不過由于政府體制不同，美國這種控制就在政黨體制中得到發(fā)展。

其次，古德諾認(rèn)為政黨是協(xié)調(diào)政治與行政沖突的潤滑劑。他認(rèn)為政黨通過什么方式來協(xié)調(diào)政治與行政之間的關(guān)系呢?事實(shí)上，協(xié)調(diào)本身就存在兩個(gè)沖突的前提，第一個(gè)沖突，政治控制行政是否適度，如果控制擴(kuò)展超出了這一限制，“因?yàn)槿绻搅?，國家意志?zhí)行中的的普遍行政效率以及人民表達(dá)國家意志的能力都將不可避免地大大降低?！薄?〕涉及到政黨的組織和行為對于政治功能的行使。第二個(gè)沖突，被控制的行政是否能更好地執(zhí)行業(yè)已表達(dá)出來的國家意志。涉及到行政的適度集中。在這里，作者可謂是獨(dú)樹一幟，沖破當(dāng)時(shí)集權(quán)傳統(tǒng)理論帶來的桎梏，大聲疾呼，“應(yīng)該鼓勵(lì)行政集權(quán)的趨勢，而不是阻礙它的發(fā)展?！薄?0〕這兩個(gè)適度都建立在對政黨體制的依賴上。

所以，古德諾認(rèn)為在法律上承認(rèn)政黨，將不會(huì)自行導(dǎo)致高效率的行政管理。挑選官員是政黨協(xié)調(diào)的重要手段，而且也一直把這種手段視為人民控制的原則而加以擴(kuò)大。必須采取選舉官員和經(jīng)常選舉的原則。因此，終于制定了政府所有的重要官員都要選舉產(chǎn)生的，并且他們的任職期限也比較短的規(guī)定。面對如此繁重的選舉任務(wù)，就進(jìn)一步使這種強(qiáng)大的政黨組織成為需要。

可是，政黨強(qiáng)大也會(huì)帶來一系列的危害，即缺乏行政效率和缺乏對民眾意志的責(zé)任。而且，政黨并非天然的道德倫理的守護(hù)人，為了維持一個(gè)黨需要做大量的工作，而這不是一件容易的事?！八鼤?huì)助長政黨的不負(fù)責(zé)任，它鼓勵(lì)使用非法手段使黨永世長存和加強(qiáng)力量。”〔11〕不能指望那些熱心于黨務(wù)管理和政府工作的人們從純粹無私的動(dòng)機(jī)出發(fā)。恰恰相反，為了操縱黨的機(jī)器，最常采用的不正當(dāng)?shù)氖侄斡袃煞N:一種是策劃對這些黨的領(lǐng)袖們有利的常務(wù)會(huì)議。另一種是如果碰恰出席人的會(huì)議不利于這些人操縱組織，就在計(jì)算會(huì)議的投票票數(shù)上弄虛作假，借以獲得對黨的領(lǐng)袖們有利的提名會(huì)議的出席權(quán)。所以，古德諾指出，作為在美國建立起來和活動(dòng)著的政黨，是帶有一些嚴(yán)重的弊病的。他告誡人們，如果政黨不去做，我們面臨的將會(huì)是無政府狀態(tài)而不是政府的治理?！艾F(xiàn)在，政治變革自然進(jìn)行得更快，但是……有必要永遠(yuǎn)記住，最終的目的不是要把黨魁作為一種制度消滅掉，而是要使他服從公眾的意志?！薄?2〕

第三，古德諾認(rèn)為一部分行政是不需要政治控制的，是中立的。沿著政黨為人民負(fù)責(zé)的思路，古德諾特別提出行政的可分性，旨在指出一部分行政是不需要政治控制的，是中立的。在某種意義上，政治與行政二分法的提出體現(xiàn)了一種使行政擺脫政治 (干擾)的努力?！皩?shí)際上，行政中很大一部分是與政治無關(guān)的;所以，即使不能全部，也應(yīng)該在很大程度上把它從政治團(tuán)體的控制下解放出來。行政之所以與政治不相干，是因?yàn)樗税肟茖W(xué)、準(zhǔn)司法和準(zhǔn)商業(yè)或商業(yè)的活動(dòng)——這些活動(dòng)對于真正的國家意志的表達(dá)即使有影響也是很小的。為了能最有利于行使行政功能的這一分支，必須組織一套完全不受政治影響的政府機(jī)構(gòu)。”〔13〕

很顯然，古德諾結(jié)合美國政治實(shí)踐的發(fā)展，尤其是文官制度的建立對政黨選舉帶來的影響，提出了民選官員主要是政治領(lǐng)域。對行政中的準(zhǔn)司法、半科學(xué)和商業(yè)等行政官員不應(yīng)進(jìn)行干預(yù)。這樣有利于行政集權(quán)，更有利于政治與行政的協(xié)調(diào)，所以，古德諾特別提出從政黨組織的政治控制中解脫出來，“為了政治與行政的功能之間達(dá)到前面所說的那種非常重要的協(xié)調(diào)，把下級官員置于政黨控制之下是不必要的，有黨對總統(tǒng)以及各部部長的控制就足夠了”?！?4〕他還進(jìn)一步分析，由于采用了分肥的觀念，導(dǎo)致行政效率的損失非常突出。如大量的委任人員僅僅進(jìn)行政治考察的做法是有害于公共事務(wù)的，因?yàn)樗３０押翢o能力的人放到重要的職位上去。為此，文官制度的改革，除了使較低級的職位不受政治的影響之外，最終的目標(biāo)還在于，應(yīng)當(dāng)使政府類似于司法行政的那種功能的行使不受政治的影響獲得承認(rèn)。這些都旨在明確政黨的職責(zé)僅在于幫助執(zhí)行法律，它們對政府官員過去所擁有的巨大權(quán)力，在聯(lián)邦政府中抑或在當(dāng)前州政府的許多情況中都是沒有必要的。古德諾提出的作為國家職能的政黨選舉官員的邊界問題，我們要從兩個(gè)方面來分析，首先，美國是典型的兩黨體制，政黨是選舉機(jī)器。通過選舉實(shí)現(xiàn)政治表達(dá)國家意志的能力和行政執(zhí)行國家意志的能力。其次，美國政務(wù)與事務(wù)官分立，產(chǎn)生的方式不同，有民選官員和任命官員之分。很顯然，我們不能照搬和照抄美國的政黨改革，但這并不意味著我們可以拒絕其中的政黨政治對干部選任改革的分類問題。

第四，古德諾認(rèn)為應(yīng)建立一個(gè)適度集權(quán)的行政體制。為了使政黨成為負(fù)責(zé)任的政黨，古德諾提出，在改革政黨的同時(shí)，改革行政，建立一個(gè)適度集權(quán)的行政體制是必需的;要使政黨負(fù)責(zé)任，在其提名權(quán)的問題上，就必須承認(rèn)它是一個(gè)政治機(jī)構(gòu)，并把它置于公共控制之下;要改革黨內(nèi)選舉制度，更加經(jīng)常地使用公民投票的方法。這也是古德諾對政黨改革的一個(gè)深刻思考。〔15〕我們注意到，他設(shè)計(jì)了政黨作為提名公職候選人這樣一種政治性團(tuán)體，它必須受到公眾的限制和控制。即把普選投票的原則運(yùn)用于預(yù)選投票，“具體要求就是:一是選民的一次投票行動(dòng)同時(shí)應(yīng)完成定期選舉的選舉登記、黨員登記和預(yù)選投票等三項(xiàng)工作。二是黨員參與黨的行動(dòng)的場所和日期要做到象選舉登記的場所和日期那樣公開和家喻戶曉，使得甚至那些在完成黨的任務(wù)方面表現(xiàn)消極的人也都能注意到;三規(guī)定政府有權(quán)監(jiān)督選舉登記和政黨預(yù)選投票，但不正當(dāng)?shù)卦黾诱拈_支是不允許的”〔16〕。盡管政黨體制不同，但古德諾從政治與行政協(xié)調(diào)視角深化政黨在干部選任中的職責(zé)和制度設(shè)計(jì)，與當(dāng)前黨政領(lǐng)導(dǎo)競爭性選任制度困境有著相同性，對于我們深化黨管干部以及推進(jìn)競爭性選任制度可持續(xù)發(fā)展帶來了深刻的理論視角。

三、政治與行政協(xié)調(diào)思想對中國干部選任制度改革的啟迪

概括上面所論述的內(nèi)容，我們可以得出古德諾政黨觀至少有這樣的一些論斷:政黨是政府體制的組成部分。政黨通過選舉官員來協(xié)調(diào)政治與行政關(guān)系。政黨體制也存在弊病，要隨著政府體制的改革，不斷改革政黨。政黨要增強(qiáng)對民眾的責(zé)任，自身也需要民主化改革。把普選的方式運(yùn)用于政黨預(yù)選投票之中;政黨要完全公開他們的賬目和活動(dòng)，以消除公共選舉中非法使用金錢方面的腐敗。

這些思想對于當(dāng)前中國干部選任制度改革有著重要的啟迪，我們注意到，國內(nèi)已經(jīng)有學(xué)者在關(guān)注政府體制改革與政黨改革的直接關(guān)系，這是對中國政治的一個(gè)深刻把握。僅單獨(dú)進(jìn)行行政體制改革，或僅注重黨內(nèi)民主改革，都被實(shí)踐證明，改革是缺乏動(dòng)力和目標(biāo)的，是零亂的，有局限的。

從政治與行政協(xié)調(diào)的關(guān)系來看，干部選任制度關(guān)系到政府體制，中央與地方關(guān)系和政黨體制。它涉及到政治控制、行政效率和政黨的民主化等重大政治問題。盡管國情不同，政治體制不同，政黨政治有差異，但都探討和涉及到一個(gè)根本問題，即對官員的選舉、任命和管理。在這一點(diǎn)上，最容易引起我們反思的應(yīng)當(dāng)是深化干部選任制度改革本身的價(jià)值和實(shí)踐。

干部選任制度改革是黨內(nèi)民主的重要內(nèi)容，在這方面，我們黨取得了一些實(shí)踐成果，增強(qiáng)了干部選任的民主性和競爭性。主要表現(xiàn)在:干部管理權(quán)限的下放、公務(wù)員制度的推行、規(guī)范了干部選任的民主化程序，干部選拔任用中廣泛聽取群眾意見。群眾意見成為決定干部能否任用的重要條件之一。在此基礎(chǔ)上還創(chuàng)新干部選拔任用工作方式。如競爭上崗、公開選拔作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要方式，還有公推公選、公推直選等一些做法。

事實(shí)上，在新一輪干部選任制度改革中民主性增強(qiáng)，越來越多的干部崗位被納入公開選任的范圍，但是細(xì)細(xì)分辨，大多是副職，或是非重要崗位進(jìn)行公開選任。汪玉凱教授有一個(gè)判斷，過去我們可以把行政職務(wù)的副職公推公選，行政職務(wù)的正職，基本上很少公推公選，黨內(nèi)的正職更沒有過公推公選?，F(xiàn)在這個(gè)情況有所改變，各地試點(diǎn)開始針對一把手公選進(jìn)行電視轉(zhuǎn)播，如南京、貴陽等地。從長期關(guān)注黨內(nèi)選舉實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來分析，黨內(nèi)干部選任主體呈現(xiàn)多樣性。有村支部書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和縣直機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，還有委員選舉等，有的地方甚至也將發(fā)展黨員進(jìn)行票決。選舉方式，有公推直選，也有民主推薦;選舉范圍有市(廳)、縣 (處)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)，也有學(xué)校，醫(yī)院和衛(wèi)生職能部門。干部選任制度已經(jīng)進(jìn)入改革與發(fā)展并存的局面，但也凸現(xiàn)出發(fā)展中的難題:選舉類與委任類干部的邊界在哪里?這既是對黨管干部的反思，也是對干部選任制度的反思。

從古德諾《政治與行政》一書中所闡發(fā)的政黨觀中，我們可以得到這樣的啟示:黨管干部是政治與行政協(xié)調(diào)的重要途徑;探索黨政干部分類是當(dāng)前重要的研究課題。雖然我們沒有政務(wù)與事務(wù)分立制度，但是依據(jù)大部制改革，黨政合一的模式有利于我們探索黨管干部的科學(xué)分類;干部分類管理已經(jīng)有一些實(shí)踐雛形。一是區(qū)分選任制、委任制公務(wù)員與考任制、聘任制公務(wù)員，就是對《公務(wù)員法》中規(guī)定的選任、委任、考任、聘任4類干部作出區(qū)別，把選任、委任類公務(wù)員與考任、聘任類公務(wù)員分成兩大序列，兩者之間不能交叉、混合、重疊。選任類干部要逐步走選舉的道路，取消對他們的不合理限制?？紤]到我們國家現(xiàn)在完全選舉還不可能一下子全面推行，可先在鄉(xiāng)、縣層級試行。對于任命類干部，要增強(qiáng)與人大、政府人事權(quán)的銜接，注重行政與政治的協(xié)調(diào)。二是競爭上崗還是中國社會(huì)整體轉(zhuǎn)型和變革過程中官職 (干部崗位)由傳統(tǒng)的特權(quán)身份轉(zhuǎn)變?yōu)槠胀殬I(yè)選擇的一個(gè)開始。將市場經(jīng)濟(jì)原則和民主化程序引入人才選拔和人事管理領(lǐng)域，可以認(rèn)為是中國管理的一個(gè)重大創(chuàng)新。競爭上崗是傳統(tǒng)人事管理向現(xiàn)代人力資源管理轉(zhuǎn)換的樞紐，我們應(yīng)加強(qiáng)分類分級考試的研究與探索實(shí)踐，可先行試點(diǎn)?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》實(shí)行已多年，目前尚未實(shí)行分類考試，建立專業(yè)化高素質(zhì)公務(wù)員隊(duì)伍，仍有待進(jìn)一步改進(jìn)。因此，依法實(shí)行分類考試，利于建立專業(yè)化高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。與之相配套的政策要跟上，如公務(wù)員升遷考試制、任期制、聘用制、懲誡制、辭退制和保障法等相關(guān)政策細(xì)則。

干部選任制度改革要有利于實(shí)現(xiàn)民主與集中，關(guān)鍵在于處理好中央與地方各級黨組織權(quán)力分配關(guān)系。在干部任免問題上，各級黨組織要充分發(fā)揚(yáng)民主，在基層黨組織中可以加大競爭性選舉的推進(jìn)，由普通黨員直接選舉包括縣以及基層黨組織干部。從黨管干部的角度要加強(qiáng)對選舉活動(dòng)開支的社會(huì)透明度和監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)。

〔1〕〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕〔10〕〔11〕〔12〕〔13〕〔14〕〔16〕［美］F.J.古德諾.政治與行政〔M〕.王元譯，北京:華夏出版社，1987.11，8，99，14，14，14，14，25，25，70，103，47，84，126.

〔2〕景躍進(jìn).“行政”概念辨析〔J〕.教學(xué)與研究，2003，(9).

〔15〕丁煌.西方行政學(xué)說〔M〕.北京:中央廣播電視大學(xué)出版社，2009.25-26.

【責(zé)任編輯:劉 明】

D630.3

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1008-9187-(2012)05-0059-05

國家社科基金項(xiàng)目“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部競爭性選拔制度路徑研究”(11BZZ053)

李羚，四川省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所副研究員，四川 成都 610071。