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澳門憲制發(fā)展與行政主導制的完善

2012-12-18 08:36葉海波
暨南學報(哲學社會科學版) 2012年8期
關(guān)鍵詞:行政長官法規(guī)澳門

葉海波

(深圳大學法學院,廣東深圳 518060)

依據(jù)《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱澳門基本法)的規(guī)定,澳門實行“行政主導,司法獨立,行政和立法既相互配合又相互制約”[1]55的政治體制。在這一政治體制下,行政長官享有廣泛的權(quán)力。近年來,學者圍繞澳門行政長官是否享有獨立行政法規(guī)制定權(quán)的問題展開了關(guān)于行政主導制的激烈爭論[2]29-34。澳門法院和立法會先后就行政法規(guī)制定權(quán)問題作出相關(guān)判決和立法,進一步地完善了澳門的憲政體制。本文將在分析澳門行政主導制的法律內(nèi)涵和實踐特點的基礎上,考察澳門回歸十余年的憲制發(fā)展及其對澳門行政主導制的影響,并展望澳門行政主導制的可能發(fā)展。

一、澳門行政主導制的法律內(nèi)涵與實踐特點

“行政主導”原是描述港英政府基本特征的術(shù)語?;貧w前的港英政府是一種建立在行政吸納政治[3]422-439基礎上的精英共識政府,實行開明的獨裁統(tǒng)治。這種政治體制與民主原則相抵觸,卻實現(xiàn)了對香港的有效管治,《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱香港基本法)最大限度地保留了原有行政主導制的管治經(jīng)驗,澳門基本法深受香港基本法的影響,亦規(guī)定了行政主導制。澳門基本法對行政主導制的規(guī)定如下:一是第45條和第62條規(guī)定行政長官法律地位顯要,既是澳門特區(qū)的首長,亦是澳門政府的首長,代表澳門特區(qū),領導澳門政府,對中央和澳門負責。二是第52條、第64條、第74條、第75條和第78條規(guī)定行政長官及其領導的政府在與立法機關(guān)的關(guān)系中居于主動和主導地位,如法案、議案主要由澳門政府提出,未經(jīng)行政長官的書面同意,議員不得提出涉及政府政策的議案,行政長官可要求立法會主席將政府提出的議案優(yōu)先列入議程,立法會的立法須經(jīng)行政長官簽署方能生效,行政長官可以有條件的解散立法會,等等。三是第50條、第87條和第88條規(guī)定行政長官制約司法權(quán)的行使,如行政長官依法任命法官,有權(quán)依法赦免或減輕刑事罪犯的刑罰。澳門基本法基本照搬了香港基本法關(guān)于行政主導制的規(guī)定,但港澳行政長官所享有的權(quán)力亦有差別,與香港行政長官享有的權(quán)力相比,澳門行政長官還享有制定行政法規(guī)、委任七名立法會議員、依法頒授澳門獎章和榮譽稱號等權(quán)力。澳門回歸后的實踐顯示,行政法規(guī)制定權(quán)事關(guān)法律規(guī)范的創(chuàng)制,是一項關(guān)鍵性的區(qū)別,澳門行政主導制在實踐中亦因此出現(xiàn)行政強勢甚至行政權(quán)一枝獨大的情形。

澳門基本法第50條第(七)項規(guī)定澳門行政長官可以制定并頒布行政法規(guī),但對行政法規(guī)的規(guī)范范圍和法律位階未作規(guī)定。行政法規(guī)與立法會立法間的關(guān)系遂成為澳門行政主導制實施中的焦點問題。由于澳門基本法中欠缺行政法規(guī)與法律位階及規(guī)范范圍的明確規(guī)定,二者關(guān)系存在完全相反的兩種可能:一種是行政長官可以依據(jù)基本法的規(guī)定獨立制定行政法規(guī),享有規(guī)范制定權(quán),行政法規(guī)不必以法律為依據(jù)。在此情況下,行政長官分享一部分立法權(quán),集立法權(quán)和行政權(quán)于一身;另一種是行政長官的行政法規(guī)制定權(quán)只是行政管理權(quán)之一,必須遵循依法行政的原則,行政法規(guī)的制定必須具有法律上的明確、具體依據(jù),行政法規(guī)只是法律的執(zhí)行細則。在此情況下,行政長官無獨立的立法權(quán),立法會享有全部立法權(quán)。后者恰是香港的現(xiàn)實。香港基本法第62條第(五)項規(guī)定政府可以擬定并提出附屬法規(guī)。在香港,附屬法規(guī)是指根據(jù)或憑借任何條例訂立并具有立法效力的文告、規(guī)則、規(guī)例、命令、決議、公告、法院規(guī)則、附例或其他文書,無明文授權(quán)不得制定附屬法規(guī)。附屬法規(guī)“必須嚴格限定在它們的‘父母’條例(parent ordinances)所授權(quán)的范圍之內(nèi)”,[4]50附屬法規(guī)制定后,須報立法會省覽,立法會可以任何方式對之修改,立法會亦可以在條例中規(guī)定附屬法規(guī)的制定必須獲得批準??傊愀坌姓L官不能獨立制定并頒布附屬法規(guī),不享有獨立的立法權(quán)。有學者認為,澳門基本法否定了回歸前的雙軌立法體制,將全部立法權(quán)授予澳門立法會,建立了單軌立法體制,行政長官不享有獨立立法權(quán)[5]114?;蛟S是行政便利的誘惑和雙軌制傳統(tǒng)的影響,加之澳門基本法不但未明確否定行政長官的獨立立法權(quán),而且明確將某些權(quán)力授予澳門政府(如第117條授予澳門政府自行制定民用航空管理制度),澳門行政長官在實踐中廣泛行使行政法規(guī)制定權(quán),制定了大量的行政法規(guī),實際上行使了大量的立法權(quán)。另外,澳門行政長官可以委任七名議員,有較強的議員立場協(xié)調(diào)能力,澳門行政主導制遂在實踐中表現(xiàn)出行政強勢,立法弱化,行政控制立法的特點。澳門立法會前主席曹其真便尖銳地指出:政府的“主導性地位絕不意味著排斥立法機關(guān)的參與,無需聽取立法會的意見和建議甚至批評;也絕不意味著政府在具體工作安排上可以不考慮立法會的實際情況和工作安排,將立法會視為程序上的表決器和政府的...........附庸..(著重號為引者所加),而恰恰應當是相反。但令人遺憾的是,回歸十年來政府在很多重大決策上并沒有與立法會進行充分的溝通與協(xié)商,在某些方面甚至連事先的知會和通報都沒有做到,很多重大政策的制定和出臺,只是政府向傳媒和社會公開之后,立法會才了解內(nèi)情和政府的動向。”[6]

澳門政府之所以視立法會為“程序上的表決器和政府的附庸”,根本原因在于行政長官手握獨立的行政法規(guī)制定權(quán),無需借助立法會便可以將政府政策轉(zhuǎn)化為法律,立法會因此在政策制定過程中淪為旁觀者。澳門行政權(quán)的擴張態(tài)勢及立法會功能的萎縮,顯然不符合現(xiàn)代民主和法治的基本原則,亦有違澳門基本法設立多個自治機構(gòu)相互配合相互制約,共同行使自治權(quán)的初衷。澳門社會遂采取相關(guān)措施,以圖完善行政主導制。其中比較重要的有澳門法院審查行政法規(guī)的合法性以及立法會制定《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》的法律。

二、澳門憲制發(fā)展及其對行政主導制的意義

澳門法院2006年作出判決,首次直面行政法規(guī)的合法性問題,將司法審查導入澳門行政主導制之中,澳門立法會于2009年制定《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》的法律,以立法形式明確了行政法規(guī)的位階及規(guī)范范圍。無論是司法審查還是立法,均旨在通過明確行政法規(guī)的相關(guān)法律問題,確定行政主導的含義,是澳門憲制的重大發(fā)展,對澳門行政主導制的完善具有實質(zhì)影響。

(一)行政法規(guī)的司法審查

2006年,澳門法院在4個案件中做出判決①判決書編號分別是第223/2005號、第28/2006號、第280/2005號、第48/2006號、第38/05-EF號。,就行政法規(guī)的相關(guān)爭議問題作出回答。下文以第223/2005號判決為例,集中探討司法審查對澳門行政主導制的影響。

在第223/2005號案中,澳門中級法院認為:“澳門特別行政區(qū)政府不享有立法權(quán)”,“制定行政法規(guī)權(quán),作為行政管理權(quán)的表現(xiàn),必須在狹義法律所劃定的框架內(nèi)行使,但就政府本身內(nèi)部運作,制定絕不會涉及可增加民間社會在金錢或人身上的負擔的法規(guī)時,則不在此限”,“行政法規(guī)雖屬廣義的法律規(guī)范文件,其法律地位是低于出自立法機關(guān)的法律(亦即狹義法律)。”[7]這一判決認為(1)澳門基本法確立了單軌立法體制,行政長官不享有立法權(quán),行政法規(guī)制定權(quán)是行政管理權(quán)的內(nèi)容之一;(2)確認了法律優(yōu)先原則,認為立法會立法的位階在行政法規(guī)之上;(3)強調(diào)了基本權(quán)利限制的法律保留,認為對于可能“增加民間社會在金錢或人身上的負擔”等基本權(quán)利事項,只能由立法會以法律規(guī)范;(4)承認了特別權(quán)力關(guān)系,認為對于“政府本身內(nèi)部運作”的事項,行政法規(guī)可加以規(guī)范,行政長官可以獨立制定關(guān)于政府本身內(nèi)部運作且絕不會限制居民財產(chǎn)和自由的行政法規(guī)。該案被上訴至終審法院,在全面梳理中國大陸及葡萄牙關(guān)于行政法規(guī)的相關(guān)規(guī)定及理論后[8],終審法院認為:“行政法規(guī)需要一項預先法律給予授權(quán)的要求是沒有法律依據(jù)的;同樣,不能從《基本法》的任何規(guī)定中可以得出行政法規(guī)不能設定針對個人的義務或限制的結(jié)論;因此,結(jié)論是,在《基本法》規(guī)定保留以法律規(guī)定的事項以外以及不違反法律優(yōu)先原則(行政法規(guī)不得違反高位階的法律規(guī)范,尤其是基本法和法律,也不得違反包括行政法一般原則在內(nèi)的法律一般原則)的情況下,行政長官可僅以《基本法》為依據(jù)核準行政法規(guī),亦即‘不必有一項授權(quán)法之后才能有獨立的行政法規(guī)’?!保?]

澳門終審法院與中級法院關(guān)于行政法規(guī)的法律認知有直接的沖突,但在如下幾個方面具有共識:一是均堅持法律優(yōu)先原則,二是均認同法律保留原則,澳門中級法院堅持基本權(quán)利法律保留原則,而澳門終審法院則堅持基本法保留原則。三是行政長官可以制定獨立行政法規(guī)。二者的分歧集中于法律保留范圍和立法體制二方面。關(guān)于法律保留的范圍,澳門中級法院堅持“增加民間社會在金錢或人身上的負擔”等基本權(quán)利事項只能由立法會以法律規(guī)范,澳門終審法院堅持從澳門基本法的規(guī)定出發(fā),不以基本權(quán)利的侵害保留為限,認為只有澳門基本法規(guī)定必須由立法會以法律規(guī)定的事項,方才屬于法律保留的范圍,在此范圍之外的事項,行政法規(guī)可以加以規(guī)范。對澳門基本法確立的立法體制,澳門中級法院堅持雙軌—單軌立法體制的思維模式,從權(quán)力性質(zhì)與功能入手,認為澳門基本法確立了單軌立法體制,行政長官只享有行政管理權(quán),不享有獨立的立法權(quán)。澳門終審法院則堅持規(guī)范分析的路徑,拋棄對立法體制的抽象討論,以澳門基本法上的具體規(guī)定為依據(jù),判斷行政長官的權(quán)力范圍。雖然澳門中級法院和終審法院對行政法規(guī)的理解分歧明顯,且終審法院的判斷并非“統(tǒng)一司法見解”[7],對澳門各級法院無約束力,澳門中級法院和終審法院的判決仍對澳門行政主導制的完善具有重大影響:

首先,兩級法院均重申了法律優(yōu)先、法律保留原則及其效力,明確了立法會制定的法律與行政長官制定的行政法規(guī)間的位階關(guān)系,確定法律效力高于行政法規(guī)。依法律優(yōu)先原則,凡是某一領域存在立法會制定的法律,行政長官必須依據(jù)法律制定行政法規(guī),不得逾越、廢棄、違反法律的規(guī)定。依法律保留原則,立法會獨享基本法授予的對某些事項的立法權(quán)。二者構(gòu)成對行政法規(guī)制定權(quán)的間接和消極限制,體現(xiàn)了依法行政的價值和原則。

其次,兩級法院見解明顯對立的幾個觀點,亦為澳門行政主導制的發(fā)展及行政法規(guī)制定權(quán)的深入討論提供了指引。如澳門終審法院注重從澳門基本法的規(guī)定入手,以規(guī)范為中心,探討行政法規(guī)的規(guī)范范圍和行政法規(guī)制定權(quán)的獨立屬性,對習慣于以雙軌制立法傳統(tǒng)為標尺討論澳門政治體制的學者和實務部門而言,有醍醐灌頂?shù)囊饬x。強行套用某一種理論或者實踐模式解讀澳門基本法,無異于削足適履,回歸澳門基本法的規(guī)定才是解決問題的關(guān)鍵。又如澳門中級法院提出基本權(quán)利侵害保留的觀點,為在澳門基本法框架下進一步確定立法會立法權(quán)與行政長官行政法規(guī)制定權(quán)各自界限提供了討論的方向,彰顯了人權(quán)保障的根本價值。

當然,由于澳門終審法院未啟動統(tǒng)一司法解釋的程序,終審法院的判決不是“在將來倘有涉及類似法律問題的訴訟中的具有約束力判案指引”[7],其對澳門行政主導制的影響被削弱。事實上,澳門中級法院和終審法院間的分歧一直存在,在涉及類似法律問題的訴訟中,各級法院間并未作出見解一致的判決,嚴重削弱了法制統(tǒng)一。除此之外,澳門社會對澳門法院能否審查行政法規(guī)的合法性問題產(chǎn)生了激烈爭論,澳門法院審查行政法規(guī)的正當性和合法性受到質(zhì)疑,這亦削弱了澳門法院關(guān)于行政法規(guī)司法見解的影響力??傊?,澳門法院的判決只是提出關(guān)于法律與行政法規(guī)關(guān)系的一般原則,未形成制度。澳門立法會制定《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》,吸納了澳門法院的相關(guān)見解,進一步地發(fā)展了澳門的行政主導制。

(二)行政立法關(guān)系的立法規(guī)范

《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》是澳門憲制發(fā)展的重大成果。這一立法試圖通過“充實關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度”(第1條),界定法律和獨立行政法規(guī)的規(guī)范范圍,確定關(guān)于法律和行政法規(guī)的法律制度的基本原則及法令的修改、暫停實施和廢止的制度(第2條),具體內(nèi)容主要集中在二個方面:一是確立了澳門基本法、法律和行政法規(guī)的位階。該法第3條規(guī)定,澳門基本法具有最高法律效力,所有其它內(nèi)部規(guī)范性文件——法律、獨立行政法規(guī)、補充性行政法規(guī)及其它內(nèi)部規(guī)范性文件——須在符合基本法的前提下方為有效;法律的效力高于、優(yōu)于包括行政法規(guī)在內(nèi)的所有其他內(nèi)部規(guī)范,位階居于其上。同時,該法排除了行政長官以獨立性行政法規(guī)對法律所載的條文作出具有對外效力的解釋、填補、變更、暫停實施或廢除性規(guī)定的權(quán)力。這一規(guī)定與第5條和第6條關(guān)于立法權(quán)限及法律保留的規(guī)定,進一步地明確了立法會的立法權(quán)。二是明確了法律和行政法規(guī)的規(guī)范范圍。該法第4條將澳門的內(nèi)部規(guī)范分類為“立法會的法律”、“行政長官的獨立行政法規(guī)”和“行政長官的補充性行政法規(guī)”,第5條和第6條就立法權(quán)的范圍及法律保留事項作出概括性和列舉性規(guī)定,第7條明確了獨立行政法規(guī)的規(guī)范范圍。依上述規(guī)定,立法會享有就自治范圍內(nèi)任何事宜制定、修改、暫停實施和廢除法律的權(quán)力,對于澳門基本法明確授權(quán)的立法事項享有保留權(quán)力,行政法規(guī)的規(guī)范對象限于充實、貫徹和執(zhí)行政府政策、管理各項公共事務的制度和辦法、政府的組織、運作及其成員的通則、公共行政當局及其所有的部門及組織單位的架構(gòu)和組織、行政會的組織、運作及其成員的通則、行政違法行為及其罰款(五十萬元澳門幣以下)以及不屬于立法會保留范圍的事項。

《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》通過明確內(nèi)部規(guī)范的位階及法律與行政法規(guī)的規(guī)范范圍,明確了依法行政的原則,為立法會功能的良好發(fā)揮提供了可能。同時,該法對行政法規(guī)規(guī)范范圍的列舉,特別是對立法會立法保留范圍的規(guī)定,限定了行政法規(guī)制定權(quán)的邊界,為有效抑制行政法規(guī)制定權(quán)的擴張建立了機制。總之,《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》以立法的形式,厘清了行政主導制的諸多模糊之處,是澳門行政主導制的重大發(fā)展,意義不容低估計。當然,這一立法存在一定的缺陷[9]97-91,亦表現(xiàn)出較強的妥協(xié)性,如該法第4條第三款規(guī)定:“獨立行政法規(guī)得就法律沒有規(guī)范的事宜設定初始性的規(guī)范?!边@一規(guī)定旨在化解立法機關(guān)因議事程序的特殊性而存在的效率困境,但亦可能為行政法規(guī)制定權(quán)的擴張留下后門。在澳門政府幾乎獨享法案提案權(quán)的情況下,若行政長官可以通過制定獨立行政法規(guī)就法律沒有規(guī)范的事宜設定初始性的規(guī)范,那么,基于權(quán)力擴張和便宜行事的基本定律,行政長官及其領導的政府便可能通過減少就該法第6條列舉的法律保留事項提出法案,從而使得該領域呈現(xiàn)“人為的空白”,進而為行政長官依據(jù)該法第4條第三款的規(guī)定行使行政法規(guī)制定權(quán)創(chuàng)造機會。最終,《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》所確立的法律優(yōu)先、法律保留制度便瀕于瓦解。因此,《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》的制定不可能從根本上抑制澳門行政權(quán)的擴張。

三、澳門行政主導制發(fā)展的展望

澳門行政主導制發(fā)展的核心問題是如何在充分發(fā)揮行政法規(guī)的功效,確保管治效率的前提下有效地規(guī)范行政法規(guī)制定權(quán)并充分發(fā)揮立法會的功能。澳門法院關(guān)于行政法規(guī)的見解不但意見分歧不一,而且限于一些抽象的原則,無法從根本上解決行政法規(guī)的問題。經(jīng)全國人大常委會備案的《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》相對明確了立法與行政的關(guān)系,但仍為行政法規(guī)的擴張留下機會。在未來,行政法規(guī)與立法會立法的關(guān)系仍是澳門憲制發(fā)展和行政主導制完善的核心問題。我們認為,應當從以下幾方面著手,進一步完善澳門的行政主導制。

(一)以澳門基本法的規(guī)定為依據(jù)明確行政主導制的內(nèi)涵

長期以來,雙軌—單軌立法制是分析澳門政治體制的基本認知模式。這一認知模式以嚴格的三權(quán)分立為立論前提,在此前提下,澳門回歸前的立法體制被認定為雙軌制,澳門回歸后的立法體制被認定為單軌制,立法會獨享全部立法權(quán),行政長官行使的行政法規(guī)制定權(quán)是行政管理權(quán)之一[7],依據(jù)依法行政的原則,行政法規(guī)的制定必須具有明確具體的法律依據(jù),只能是執(zhí)行法律的既有規(guī)定。單軌制主張的實質(zhì)是立法會的全面保留。以雙軌—單軌立法制為認知模式解讀澳門基本法確立的政治體制和行政法規(guī)的功能,缺陷十分明顯。一是將國家權(quán)力嚴格分為立法、行政和司法三權(quán)并且主張立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)對應地只能享有立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的立論前提,顯然不符合當下國家的實踐。如所周知,在普通法系國家存在法官造法的現(xiàn)象,在中國大陸和法國,行政機關(guān)可以制定行政法規(guī),行政法規(guī)是一種獨立的法源。同時,僵化地以三權(quán)嚴格分立的理論套用澳門基本法的規(guī)定,亦是對澳門基本法的誤解。澳門基本法的表述是“澳門特別行政區(qū)行政長官是澳門特別行政區(qū)的首長”,“澳門特別行政區(qū)政府是澳門特別行政區(qū)的行政機關(guān)”,“澳門特別行政區(qū)立法會是澳門特別行政區(qū)的立法機關(guān)”,“澳門特別行政區(qū)法院行使審判權(quán)”,“澳門特別行政區(qū)檢察院獨立行使法律賦予的檢察職能”。這與嚴格三權(quán)分立制度的代表——美國——明顯有別。美國憲法規(guī)定:“本憲法所規(guī)定的立法權(quán),全屬合眾國的國會”,“行政權(quán)力賦予美利堅合眾國總統(tǒng)”,“合眾國的司法權(quán)屬于一個最高法院以及由國會隨時下令設立的低級法院”。澳門基本法確立的是機關(guān)間的關(guān)系,美國憲法確立的則是權(quán)力間的關(guān)系,而且使用了“全屬”的字眼。澳門基本法中三機關(guān)的關(guān)系雖以立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三權(quán)關(guān)系為基礎,但不可由此推論行政機關(guān)只享有行政權(quán),進而否定行政長官的獨立規(guī)范創(chuàng)制權(quán)。二是雙軌—單軌立法制的認知模式忽視了澳門基本法制定的特殊背景。澳門基本法既保持了原有制度中的有效部分,亦是在中國法制體系下制定的,較為直接地反映了中國關(guān)于行政法規(guī)的認知。在大陸,國務院可以制定行政法規(guī),進行創(chuàng)制性立法,事實上享有立法權(quán)[8]。澳門基本法中“行政法規(guī)”的用語正是來源于我國的憲法和法制實踐。雙軌—單軌立法制論者完全忽視了這一背景。三是雙軌—單軌立法制認知模式必定會導致立法會全面保留的觀點,完全無視國會保留已經(jīng)演化為基本權(quán)利保留的時代變遷,更忽視了現(xiàn)代社會對政治治理效率的高層次要求,以及在這一背景下行政法規(guī)的獨特功能[8]。有鑒于此,無論是研究澳門基本法的學者,還是適用澳門基本法的實務部門[8],均應當拋棄雙軌—單軌立法制的舊見,如澳門終審法院在判決中所言,對于澳門政治體制的分析,“根本上要分析《基本法》”[8],而不是執(zhí)著于一種抽象的類型化理論。這是澳門憲制發(fā)展和行政主導制完善時必須堅守的思路。

(二)建立合作提案機制,發(fā)揮澳門立法會的立法功能

《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》確立了法律保留制度,限定行政法規(guī)的規(guī)范范圍,但亦授權(quán)行政長官“得就法律沒有規(guī)范的事宜設定初始性的規(guī)范”。在行政長官領導的政府手握法案提案大權(quán)的前提下,“法律沒有規(guī)范的事宜”的范圍實際上取決于澳門政府是否積極行使提案權(quán)。如何強化立法會專屬立法領域的立法工作,是澳門行政主導制發(fā)展的重點內(nèi)容之一。澳門基本法第75條規(guī)定,凡不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案,可由立法會議員個別或聯(lián)名提出。凡涉及政府政策的議案,在提出前必須得到行政長官的書面同意。依此條的規(guī)定,議員在獲得行政長官書面同意的前提下可以提出關(guān)于政府政策的議案,可以提出“不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案”。議員可否提出“涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案”?澳門終審法院堅持政府對于這些事項的專屬提案權(quán),認為“這些事項只有在政府提出法案的情況下才可以作為法律的標的”[8]。終審法院的見解更強調(diào)行政與立法制約的一面,但行政與立法的合作亦是澳門行政主導制的應有之義。我們認為,澳門應當依托第75條建立立法會議員與政府協(xié)作提案的機制:

首先,協(xié)作提案機制是《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》法律保留制度有效實施的基礎。《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》第6條確立了法律保留的事項,其中有些內(nèi)容明顯涉及“公共收支、政治體制或政府運作”,如第(一)項“《基本法》和其它法律所規(guī)定的基本權(quán)利和自由及其保障的法律制度”便涉及澳門基本法第38條和第39條中的未成年人、老年人和殘疾人的保護和社會福利權(quán)及勞工的福利待遇和退休保障,第(十四)項的“適用于公共行政工作人員的基本制度”,第(十五)項的“財政預算和稅收”,等等。若立法會議員對此類法案無提案權(quán),澳門政府怠于行使法案提案權(quán),行政長官依據(jù)“得就法律沒有規(guī)范的事宜設定初始性的規(guī)范”的規(guī)定以行政法規(guī)代替立法會的立法,上述法律保留制度將淪為空談。這顯然不是澳門政府、立法會及全國人大常委會的意愿——澳門政府提出《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》的法案,立法會通過此一法律,全國人大常委會給予備案,這一復雜的立法機制表明三者均認同法律保留制度。因此,基于《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》確立的法律保留制度,對于澳門基本法第75條的理解,應當強調(diào)立法會與行政長官間的合作,其含義可適當解釋為:立法會議員可獨立提出“不涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案”,可與澳門政府合作提出《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》第6條保留范圍內(nèi)“涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案”,可在獲得行政長官書面同意的前提下提出涉及政府政策的議案。這一解釋強調(diào)行政與立法的配合,而非削弱澳門政府的提案權(quán),完全符合澳門行政主導制的本意。

其次,第75條課予澳門政府積極提出議案的法定義務。在一般意義上,法律保留制度的功能旨在通過排除行政權(quán)對特定事項的管轄來限制行政權(quán),具有消極的功能,但在澳門政府控制提案權(quán)的情況下,法律保留制度的內(nèi)涵完全不同:對于法律保留范圍內(nèi)的事項,在立法會表達立法要求后,澳門政府應當積極配合行使法案提案權(quán),履行提出法律草案的義務,并無自由裁量的空間。一言蔽之,《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》第6條關(guān)于法律保留的規(guī)定具有更為積極的含義,要求行政與立法合作,而不是制約,澳門政府的法律提案權(quán)因此具有法定義務的內(nèi)涵。澳門回歸后,立法會亦曾就諸多不適宜由議員單獨提出議案的議題進行研究,并將結(jié)果轉(zhuǎn)交澳門政府跟進,以及敦促政府盡快提出相關(guān)法案,但顯然,立法會與政府間就《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》第6條保留范圍內(nèi)“涉及公共收支、政治體制或政府運作的議案”提案合作問題尚未形成共識,更未建立成熟的合作機制。這是澳門行政主導制進一步完善必須解決的問題,亦是澳門避免當下在香港出現(xiàn)的行政與立法配合不暢問題的可能方向[10]138。

(三)改革終審法院法官評議會,建立統(tǒng)一的基本法解釋機制

在《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》明確行政長官的獨立行政法規(guī)制定權(quán)及其廣泛的規(guī)范范圍后,行政法規(guī)的合法性控制成為重要問題。澳門基本法中并未建立明確的行政法規(guī)審查機制。在澳門基本法的實施中,澳門法院宣稱法院具有審查權(quán),引發(fā)法院審查權(quán)合法性的激烈爭議。依據(jù)《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》的規(guī)定,行政法規(guī)包括獨立行政法規(guī)和補充性行政法規(guī),后者只能為執(zhí)行法律而訂定所必需的具體措施,受制于法律優(yōu)先的原則,法院對這類行政法規(guī)的審查屬于行政權(quán)的司法控制,應無異議。有爭議的是法院是否有權(quán)審查獨立行政法規(guī)[8]。獨立行政法規(guī)依據(jù)基本法制定,其審查屬于基本法審查,具有違憲審查的性質(zhì)。鑒于相關(guān)爭論十分激烈,澳門基本法上并無直接規(guī)定,而澳門法院一直在行使審查權(quán),為避免相關(guān)爭議對法的安定性的沖擊,全國人大常委會有必要對澳門基本法作出解釋,明確澳門行政法規(guī)審查權(quán)的歸屬。我們認為,全國人大常委會可以通過解釋授予澳門終審法院行政法規(guī)審查權(quán),同時限定終審法院在審查過程中,對涉及中央管理事項和中央與特區(qū)關(guān)系的條款提請全國人大常委會解釋。在此基礎上,澳門應當建立由終審法院進行抽象審查的行政法規(guī)監(jiān)督制。

澳門基本法和香港基本法關(guān)于基本法解釋權(quán)的規(guī)定幾乎完全一致,澳門法院均可以解釋基本法。但由于澳門不實行判例制度,上級法院針對具體個案作出的判決并不具有普遍約束力,各級法院實際上是各行其是,法制統(tǒng)一面臨挑戰(zhàn)。為解決這一問題,有學者提出在終審法院內(nèi)部成立大法官會議專責澳門基本法解釋事項,對行政法規(guī)進行抽象和具體審查[11]125-128。這一方案試圖通過賦予澳門終審法院終局解釋權(quán),保證澳門法院系統(tǒng)內(nèi)部對澳門基本法解釋的一致性。我們認為,任何方案均應當立足于澳門現(xiàn)有的制度資源,而改造澳門終審法院“統(tǒng)一司法見解”制度,便可以化解澳門司法沖突的困境。

澳門第9/1999號法律《司法組織綱要法》第44條至第46條規(guī)定,終審法院有權(quán)依據(jù)訴訟程序統(tǒng)一司法見解,制作關(guān)于統(tǒng)一司法見解的上訴案卷,終審法院作出統(tǒng)一司法見解時,應當召開法官評議會,由該會議作出決定。根據(jù)上述規(guī)定,終審法院評議會有權(quán)依據(jù)訴訟法律的規(guī)定統(tǒng)一司法見解,對澳門基本法作出具有普遍約束力的司法解釋,但統(tǒng)一司法見解評議會程序的啟動受制于澳門《行政訴訟法典》規(guī)定程序的制約。澳門《行政訴訟法典》第88條至第93條設置了針對行政法規(guī)的違法宣告訴訟程序,“旨在宣告載于行政法規(guī)之規(guī)范違法,而該宣告具普遍約束力?!痹擁椩V訟程序在三種情況下啟動:一是某項行政法規(guī)規(guī)范在三個具體案件中被法院裁定違法,二是某項規(guī)范無須透過行政行為或司法行為實施即可立即產(chǎn)生效力,三是檢察院啟動該項訴訟。檢察院、認為自身利益受行政法規(guī)侵害的人、反貪污暨反行政違法性高級專員,均是適格的請求人。終審法院能否以統(tǒng)一司法見解的程序就行政法規(guī)的合法性作出司法決定,取決于適格請求人是否提起訴訟。一般情況下,認為權(quán)利和利益受到行政行為侵害的人會直接提出行政訴訟,請求宣告行政行為違法,無需舍近求遠,啟動宣告行政法規(guī)違法之訴,而檢察院檢察長、檢察員和反貪污暨反行政違法性高級專員均由行政長官提名中央任命或者直接任命,缺乏監(jiān)督行政長官的政治意愿。受制于行政法規(guī)違法之訴的程序限制,澳門回歸后鮮見行政法規(guī)違法之訴。解決問題的可能方案有二:一是強化檢察機關(guān)的聲請義務。依據(jù)《行政訴訟法典》的規(guī)定,檢察機關(guān)可以針對行政法規(guī)提起宣告違法之訴,若某一行政法規(guī)規(guī)范被三個已確定的判決裁定違法,檢察機關(guān)必須提起宣告違法之訴。若修改《行政訴訟法典》第91條第一款的規(guī)定,將“三個已確定之裁判”修改為“一個已確定之裁判”,將能在一定程度上解決關(guān)于行政法規(guī)司法裁判不統(tǒng)一的問題。這一方案的不足之處是未能最大限度的利用司法資源。一般情況下,“已確定之裁判”是經(jīng)過多級審之后的生效裁判,終審法院實際上已經(jīng)就行政法規(guī)的合法性問題作出裁判,檢察機關(guān)若啟動宣告行政法規(guī)違法之訴,終審法院只不過是啟動統(tǒng)一司法見解程序重復已經(jīng)作出的判決而已,有浪費司法資源之嫌。二是修改《司法組織綱要法》,賦予終審法院啟動統(tǒng)一司法見解程序的自由裁量權(quán)。澳門《司法組織綱要法》規(guī)定終審法院只能依據(jù)訴訟法律的規(guī)定統(tǒng)一司法見解,終審法院無法主動啟動統(tǒng)一司法見解程序。若將《司法組織綱要法》第44條第二款第(一)項“依據(jù)訴訟法律的規(guī)定統(tǒng)一司法見解”修改為“依據(jù)訴訟法律的規(guī)定或者根據(jù)司法需要統(tǒng)一司法見解”,那么,終審法院便既可以根據(jù)《行政訴訟法典》規(guī)定的宣告行政法規(guī)違法之訴統(tǒng)一司法見解,亦可以在審判上訴至終審法院的具體案件過程中,自行啟動統(tǒng)一司法見解的法官評議會程序,先作出關(guān)于行政法規(guī)的統(tǒng)一司法決定,再對具體案件作出裁決。這一方案可能會使行政法規(guī)違法之訴程序被閑置,但最大限度地利用了澳門有限的司法資源,值得考慮。

[1]許崇德.略論香港特別行政區(qū)的政治制度[J].中國人民大學學報,1997,(6).

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[7]澳門中級法院第223/2005號判決書(Ⅱ)[DB/OL].http:∥www.court.gov.mo/pdf/TSI/TSI- A - 223 -2005-VC.pdf.2006-04-27/2010-08-19.

[8]澳門終審法院第28/2006號判決[DB/OL].http:∥www.court.gov.mo/pdf/TUI/TUI-S -28 -2006 - VC.pdf.2007-07-18/2010-13-14.

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