占美柏

(暨南大學(xué)法學(xué)院，廣東廣州 510632)

比照經(jīng)濟(jì)立法而言，當(dāng)代中國(guó)的社會(huì)立法在制度建設(shè)與理論構(gòu)造兩方面都相對(duì)薄弱，或者說，正是由于觀念與理論的薄弱，導(dǎo)致了制度與實(shí)踐的缺位或滯后。就社會(huì)救助問題而言，目前，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究大多將其歸屬于社會(huì)政策研究范疇，強(qiáng)調(diào)從社會(huì)學(xué)的角度探討操作規(guī)程問題，以法學(xué)為背景而展開的理論研討并不多見，關(guān)于社會(huì)救助權(quán)這一特定領(lǐng)域的專門研究，至今還處于拓荒階段。社會(huì)救助立法是社會(huì)立法的基礎(chǔ)設(shè)置，社會(huì)救助權(quán)則是社會(huì)救助立法的原點(diǎn)，也是其核心意旨所在。本文以社會(huì)救助權(quán)的概念辨析為入口，從法理上闡明了社會(huì)救助權(quán)的根據(jù)與邏輯、性屬與定位、價(jià)值與功能，進(jìn)而在關(guān)系主體、權(quán)利內(nèi)涵以及保障原則等各個(gè)層面，對(duì)社會(huì)救助權(quán)的組織體系展開了初步構(gòu)想。

一、社會(huì)救助與社會(huì)救助權(quán)

社會(huì)救助，又稱“公共救助”、“社會(huì)救濟(jì)”，是指當(dāng)社會(huì)成員陷入生存危機(jī)或不能維持最低限度的生活水準(zhǔn)時(shí)，由政府或社會(huì)向其提供必要的物質(zhì)救濟(jì)或其他援助，以滿足其最低水平生活需要的一項(xiàng)社會(huì)保障制度。在現(xiàn)代社會(huì)保障體系的制度設(shè)計(jì)中，社會(huì)救助機(jī)制扮演著“安全網(wǎng)”的角色，是現(xiàn)代社會(huì)保障制度的基石。

(一)貧困與社會(huì)救助

社會(huì)救助因貧困而起。由于資源與人口之間始終存在的張力，一直以來，人類不斷在貧困與反貧困之間往返掙扎。對(duì)個(gè)人而言，貧困“是一種資源缺乏的(生存)狀態(tài)?！睂?duì)社會(huì)而言，貧困是一種罪惡，是受困者身上的一道枷鎖。制造貧困的直觀原因可歸責(zé)于資源的競(jìng)爭(zhēng)性，然而，撇開虛浮的表象，不難發(fā)現(xiàn)，貧困的制造者不是無以指責(zé)的資源稀缺，不是貧困者自身的競(jìng)爭(zhēng)無力，而是相關(guān)的制度安排。資源的流向與分配取決于社會(huì)制度，貧困的根源隱藏于政府與國(guó)家不合理的制度安排中。無知、墮落、災(zāi)害、疾病、匱乏等經(jīng)常被看成是造成貧困的原因，然而，一個(gè)的簡(jiǎn)單事實(shí)是，這些現(xiàn)象本身就意味著貧困。要消除貧困，就要消除匱乏、無知、墮落等社會(huì)現(xiàn)象，增強(qiáng)人們抗御災(zāi)害、疾病等自然危險(xiǎn)的能力，更緊要的是，生存所需的各項(xiàng)自然與社會(huì)資源，應(yīng)當(dāng)在所有人中間公正、合理地進(jìn)行分配。在這一點(diǎn)上，個(gè)人是無能為力的，能夠承擔(dān)且必須承擔(dān)這一責(zé)任的是政府與國(guó)家，近現(xiàn)代以來逐步形成的社會(huì)救助機(jī)制，可以看成是對(duì)這一問題的制度性回應(yīng)。

社會(huì)救助之功效不止于消除貧困，還在于消除因貧困而衍生的社會(huì)排斥與社會(huì)隔離。社會(huì)排斥是指?jìng)€(gè)體存在于社會(huì)之中卻不能參與社會(huì)生活的狀態(tài)，意味著社會(huì)連接的斷裂?！吧鐣?huì)排斥是社會(huì)成員從決定個(gè)人整合于社會(huì)的系統(tǒng)中被排斥出來的現(xiàn)象，這些系統(tǒng)有社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、政治的和文化的方面。”［1］換言之，社會(huì)排斥表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)排斥、文化排斥、政治排斥等各個(gè)方面，其結(jié)果是個(gè)人在物質(zhì)資源、社會(huì)參與、個(gè)人情感等方面的被剝奪與被孤立。社會(huì)排斥的根源在于貧困，社會(huì)排斥的結(jié)果則是貧困的反向強(qiáng)化。貧困不僅意味著個(gè)人在物質(zhì)生活方面的匱乏，而且意味著貧困者在社會(huì)生活領(lǐng)域的參與無力，因貧而困;反之，當(dāng)個(gè)人無力參與必要的社會(huì)交往與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)，陷于被社會(huì)所排斥的困境時(shí)，其在個(gè)體生活方面的貧窮和悲苦亦隨之被強(qiáng)化了。社會(huì)救助可以看成是對(duì)社會(huì)排斥的修復(fù)與補(bǔ)救，是對(duì)處于斷裂狀態(tài)的個(gè)人與社會(huì)連接的重建。通過社會(huì)救助，貧困者在擺脫貧困的同時(shí)，也得以擺脫被隔離、被排斥的狀態(tài)而重新進(jìn)入社會(huì)生活共同體，與此相關(guān)的一系列目標(biāo)價(jià)值因此成為可能，例如個(gè)體自由與個(gè)體尊嚴(yán)，例如社會(huì)整合與社會(huì)公平，等等。

(二)社會(huì)救助權(quán)之概念辨析

貧困發(fā)生的根源是結(jié)構(gòu)性的，反貧困的根本在于鏟除促致貧困的觀念與制度結(jié)構(gòu)。職是之故，作為現(xiàn)代社會(huì)反貧困的基本選項(xiàng)，社會(huì)救助不僅是一個(gè)制度體系，同時(shí)也是一個(gè)觀念體系，其中，明確貧困者的社會(huì)救助權(quán)，既是確立社會(huì)救助觀念體系的前置性作業(yè)，又是構(gòu)造社會(huì)救助觀念體系的核心要求。

在民主國(guó)家，政府服務(wù)于每一個(gè)人。當(dāng)個(gè)人遭遇生存危險(xiǎn)而無力自救時(shí)，政府和國(guó)家有責(zé)任予以福利性援助。通過國(guó)家與社會(huì)的合力，幫助貧困者擺脫貧困，應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代社會(huì)的一項(xiàng)基本共識(shí)。“福利是一種較低的‘善’，是一個(gè)道德律令。保持最低限度的福利和保持法律秩序與社會(huì)凝聚力同樣重要。如果政府行動(dòng)不能滿足福利命令的要求，那么它就應(yīng)受到譴責(zé)?！保?］9任何一個(gè)政治生活共同體，都要維持最低限度的善與正義，并以此證明其政治統(tǒng)治的正當(dāng)性。社會(huì)救助首先是一項(xiàng)基于善與道德的訴求，但不止于此，它更是一項(xiàng)基于公民資格的權(quán)利訴求。任何人在遭遇不可抗的生存危險(xiǎn)時(shí)，包括自然危險(xiǎn)與社會(huì)危險(xiǎn)，基于在先的公民身份，有權(quán)利向政府與國(guó)家請(qǐng)求救助，后者必須做出回應(yīng)。政府有提供包含社會(huì)救助在內(nèi)各項(xiàng)社會(huì)保障的職責(zé)，公民享有獲得社會(huì)救助的權(quán)利①當(dāng)前，獲得社會(huì)救助是一項(xiàng)公民權(quán)利嗎?政府、公眾和媒體有這樣一項(xiàng)共識(shí)嗎?2011年3月發(fā)生在廣州的“跪行求捐”事件，對(duì)此作下了一個(gè)冰冷的注釋。為給眼癌患兒治病，患兒母親謝三秀半年來從湖北輾轉(zhuǎn)到廣東奔走求助，從政府到社會(huì)組織，從媒體到網(wǎng)絡(luò)，無一成行。最后走投無路，只得鬧市跪行求捐。后續(xù)相關(guān)報(bào)道眾口一詞譴責(zé)這一行為“傷了社會(huì)信任”，沒有哪一家媒體披露這一事件中的權(quán)利落空問題。或者說，無論是政府、媒體還是公眾，也無論是當(dāng)事人還是旁觀者，在他們眼里，社會(huì)救助只是慈善，不是權(quán)利。。

社會(huì)救助權(quán)是這樣一項(xiàng)權(quán)利:當(dāng)公民因遭受不可抗的自然危險(xiǎn)或社會(huì)危險(xiǎn)，不能獲得必要的物質(zhì)生活手段，從而導(dǎo)致基本生存需要無法滿足時(shí)，有從國(guó)家和社會(huì)獲得生存保障、享受福利救助的權(quán)利②《社會(huì)救助法》(草案)第三條規(guī)定:“本法所稱社會(huì)救助，是指國(guó)家和社會(huì)對(duì)依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)。”該條款的表述值得推敲。綜覽《草案》全文，除突發(fā)災(zāi)害救助外，無論是低保救助、臨時(shí)救助，還是教育、醫(yī)療、疾病等專項(xiàng)救助，皆應(yīng)依公民申請(qǐng)而得，政府不會(huì)主動(dòng)“給予”;同時(shí)，政府“給予”的救助，于受救助者而言，更接近從上而下的“賜予”，與基于公民身份而得的“權(quán)利”有落差。建議修正為:本法所稱的社會(huì)救助，是指公民因遭受不可抗的自然危險(xiǎn)或社會(huì)危險(xiǎn)，基本生存需要無法滿足時(shí)，從國(guó)家和社會(huì)獲得的物質(zhì)幫助和服務(wù)。。社會(huì)救助權(quán)是社會(huì)保障權(quán)屬中的一個(gè)子項(xiàng)。和社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)等權(quán)項(xiàng)相區(qū)別，社會(huì)救助權(quán)的作用不在于提升個(gè)人的生活水平或生存質(zhì)量，而在于幫助受困者擺脫自然或社會(huì)危險(xiǎn)狀態(tài)(包括貧困、傷殘、疾病、災(zāi)害等事實(shí))，保障其實(shí)現(xiàn)“免于匱乏的自由”，是一項(xiàng)救急救難的應(yīng)激性權(quán)利。就后發(fā)國(guó)家社會(huì)保障權(quán)體系構(gòu)建而言，基于工業(yè)化程度以及財(cái)政支出能力等方面的考慮，和社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)相比較，貧困者的社會(huì)救助權(quán)具有優(yōu)先性，社會(huì)救助權(quán)也因此被稱為整個(gè)社會(huì)保障權(quán)體系的兜底性設(shè)置。

二、社會(huì)救助權(quán)之法理詮釋

在演進(jìn)線路上，社會(huì)救助的西方樣本與中國(guó)經(jīng)驗(yàn)大相徑庭，但兩者最終在全球化浪潮的作用下殊途同歸。“歐美模式”的社會(huì)救助，肇始于英國(guó)16世紀(jì)具有“懲戒”、“恩賜”傾向的濟(jì)貧觀念與濟(jì)貧法，到19世紀(jì)中后葉，以德國(guó)為代表的各主要資本主義國(guó)家，紛紛出臺(tái)以展示人道主義精神為指向的“公共援助”或“社會(huì)救助”計(jì)劃，至20世紀(jì)，社會(huì)救助依然是各福利資本主義國(guó)家一項(xiàng)重要的社會(huì)保障措施，其權(quán)利屬性也在不斷演化的立法與司法實(shí)踐中逐步確立。傳統(tǒng)中國(guó)的救助機(jī)制是政府與社會(huì)分頭并進(jìn)。以政府介入為主體的救助機(jī)制根源于儒家的“民本”、“仁政”等思想，以民間自為為形式的救助機(jī)制則根源于“兼愛”、“善報(bào)”等倫理及宗教觀念。至20世紀(jì)，出于對(duì)文化傳統(tǒng)、社會(huì)現(xiàn)實(shí)以及全球化等多重壓力的回應(yīng)，以權(quán)利為形態(tài)的社會(huì)救助(或表述為“物質(zhì)幫助”)逐漸被納入我國(guó)的制度體系，表現(xiàn)在民國(guó)以及當(dāng)代中國(guó)的多個(gè)法律文本中。然而，一直以來，社會(huì)救助權(quán)在實(shí)踐中始終缺乏恰當(dāng)?shù)睦碚撘罁?jù)和價(jià)值共識(shí)，文本與觀念之間、制度與實(shí)踐之間始終存在的沖突和詰難，嚴(yán)重制約著社會(huì)救助體系的構(gòu)建和運(yùn)作。

(一)根據(jù)與邏輯

社會(huì)救助權(quán)之根據(jù)在于保障公民生存與發(fā)展權(quán)的現(xiàn)實(shí)需要。社會(huì)救助是解除貧困者生存威脅和發(fā)展障礙的應(yīng)激性設(shè)置。對(duì)于貧困者而言，不在救助中生存，就在貧困中消亡，社會(huì)救助權(quán)本質(zhì)上是對(duì)公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的補(bǔ)救與擴(kuò)展?！叭魏蔚胤桨l(fā)生只靠出賣勞動(dòng)力的生活者得不到工作，并且眼看著周圍有豐富的生活資料而自己無力購(gòu)買以至貧困而死，造成這種不和諧現(xiàn)象的根源，總是我們的法律和我們的制度?！保?］429當(dāng)人本主義法律觀已成為普世價(jià)值觀，當(dāng)人權(quán)的保障和實(shí)現(xiàn)已成為政府正當(dāng)存在的基本理由時(shí)，那么，當(dāng)公民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)遭遇貧困的擠迫而無以自救時(shí)，獲得政府與國(guó)家的福利性援助就不僅僅是一項(xiàng)道義訴求，而是一項(xiàng)基于法律的權(quán)利主張。

社會(huì)救助權(quán)的邏輯存在于現(xiàn)代國(guó)家與公民的關(guān)系之中。國(guó)家是制度的供給者，是正義的守護(hù)人，當(dāng)公民處于貧困和危難之中，國(guó)家有責(zé)任予以拯救，進(jìn)而體現(xiàn)和促成制度正義。誘致貧困的原因是盤根錯(cuò)節(jié)的，例如失業(yè)、無知、疾病、災(zāi)害等等，然而，所有原因背后都隱藏著一個(gè)最根本的原因:社會(huì)制度的不公正、不合理。作為制度的供給者，政府與國(guó)家的職責(zé)在于促進(jìn)自由、繁榮與正義，在于實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的最大幸福?！吧鐣?huì)哲學(xué)或公共政策的目標(biāo)是為了讓人民‘更快樂’或更繁榮——某種幸福狀態(tài)是政府應(yīng)該追求的目標(biāo)。作為政治原則的一個(gè)方面，福利最大化為甚應(yīng)該成為政府的壓倒性關(guān)注，個(gè)體自由與集體主義福利觀之間不應(yīng)該對(duì)立。”［2］6如果一個(gè)社會(huì)制度帶來的不是自由與繁榮，而是貧困與無知，那么，政府和國(guó)家就有必要以正義原則為基準(zhǔn)，對(duì)相關(guān)制度加以排除或修正，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的需要，也是公民應(yīng)得的權(quán)益。

(二)性屬與定位

社會(huì)救助權(quán)具有基本權(quán)利屬性?！霸趯?duì)人權(quán)的實(shí)證法的承認(rèn)中，人權(quán)具有雙重意義。在基本的體系上，人權(quán)是人類間相互的權(quán)利要求;在輔助的體系上，人權(quán)也是對(duì)應(yīng)當(dāng)保護(hù)這種權(quán)利要求的機(jī)構(gòu)即國(guó)家提出的要求?！保?］404和普通權(quán)利相區(qū)別，基本權(quán)利是針對(duì)公權(quán)力而設(shè)的公民在憲法上的權(quán)利，是對(duì)個(gè)人的生存與發(fā)展而言具有基礎(chǔ)性意義的權(quán)利。社會(huì)救助權(quán)不是公民之間相互的權(quán)利主張，而是公民對(duì)國(guó)家的權(quán)利主張;對(duì)于貧困者的人格尊嚴(yán)、個(gè)人生存以及自我實(shí)現(xiàn)而言，社會(huì)救助權(quán)具有不可缺少、不可剝奪、不可取消的基礎(chǔ)性意義。

社會(huì)救助權(quán)位于基本權(quán)利體系中的積極自由權(quán)系列。社會(huì)救助權(quán)是通過國(guó)家的積極作為，來實(shí)現(xiàn)貧困者“免于匱乏的自由”，位于積極自由權(quán)系列?！耙詺v史發(fā)展的眼光而言，憲法基本權(quán)利之規(guī)定，無異是在保障人民免于遭受國(guó)家濫用公權(quán)之侵害?！保?］287政府與國(guó)家濫用公權(quán)的情形既可以是積極致?lián)p行為，也可以消極不作為，與此相對(duì)應(yīng)，具有消極自由權(quán)性質(zhì)的公民權(quán)利可以看成是對(duì)公權(quán)積極濫用的防御，具有積極自由權(quán)性質(zhì)的社會(huì)權(quán)利則是針對(duì)公權(quán)消極不作為而創(chuàng)設(shè)的權(quán)利主張。社會(huì)救助權(quán)歸屬于社會(huì)權(quán)利系列。根據(jù)社會(huì)救助權(quán)的邏輯，當(dāng)公民陷于生存威脅狀態(tài)而不能自救時(shí)，國(guó)家有積極援助的職責(zé)。

(三)價(jià)值與功能

社會(huì)救助權(quán)不是一個(gè)孤立的規(guī)范體系，而是一個(gè)具有多重意義的符號(hào)，它昭示著從經(jīng)濟(jì)立法到社會(huì)立法的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移、從消極法治到積極法治的過渡、從有限政府到有效政府的嬗變，是對(duì)人本主義、制度正義、社會(huì)公平等現(xiàn)代價(jià)值觀念的展示和促進(jìn)?！昂翢o疑問，人類進(jìn)步如同趨向更完全的個(gè)體化一樣，同時(shí)也趨向更多的相互依賴。每一個(gè)人的福利每一天都更多的包含在全體人們的福利之中，尊重所有人的利益是每一個(gè)人的利益所在?！保?］251如果說，物競(jìng)天擇是古典自由主義的口號(hào)，那么，合作與互助則是社會(huì)本位的基本準(zhǔn)則。在這樣一個(gè)準(zhǔn)則的支配下，政府的職責(zé)不限于不干涉自由競(jìng)爭(zhēng)，而應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到平等保障每一個(gè)人的自由與尊嚴(yán)，保證所有人擁有同等的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)，政府存在的價(jià)值隱于其中，社會(huì)救助權(quán)的價(jià)值也由此得以展示。

社會(huì)救助權(quán)的功能是多向發(fā)散的。就個(gè)人而言，社會(huì)救助權(quán)之確立，有助于夯實(shí)貧困者的生存保障和自我發(fā)展。個(gè)人存在于社會(huì)之中，“個(gè)人只能通過公共規(guī)則才能滿足他們的欲求?！保?］10以權(quán)利形態(tài)出現(xiàn)的社會(huì)救助有可能徹底改變貧困者的生存狀態(tài)，有助于拓展貧困者的發(fā)展空間。就社會(huì)共同體而言，社會(huì)救助權(quán)的確立，有助于消除社會(huì)隔離與社會(huì)排斥，有助于貧困者重新融入社會(huì)生活共同體，進(jìn)而促成社會(huì)整合和社會(huì)安全。就政府而言，社會(huì)救助權(quán)的確立，有助于促成政府治理觀念的變革和更新，改有限政府為有效政府，變消極法治為積極法治。

三、社會(huì)救助權(quán)之體系構(gòu)建

社會(huì)救助法的立法宗旨在于確立和落實(shí)公民的社會(huì)救助權(quán)，社會(huì)救助權(quán)的體系構(gòu)建因此成為社會(huì)救助立法的先決性問題。就社會(huì)救助權(quán)的體系結(jié)構(gòu)而言，主要包括三個(gè)方面:社會(huì)救助權(quán)的關(guān)系主體、社會(huì)救助權(quán)的基本內(nèi)容以及社會(huì)救助權(quán)的保障原則。

(一)社會(huì)救助權(quán)的關(guān)系主體

社會(huì)救助權(quán)存在于公民與國(guó)家的相互關(guān)系之中。公民個(gè)人是社會(huì)救助權(quán)的權(quán)利主體，享有接受救助給付的權(quán)益。政府與國(guó)家是社會(huì)救助權(quán)的義務(wù)主體，負(fù)有對(duì)貧困者予以救濟(jì)和援助的責(zé)任，包括負(fù)有制定社會(huì)救助法律制度、籌集社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)以及負(fù)擔(dān)社會(huì)救助事務(wù)的日常管理等職責(zé)①《社會(huì)救助法》(草案)第二條對(duì)此作了基本類似的表述:“國(guó)家建立社會(huì)救助制度，承擔(dān)為公民提供社會(huì)救助的基本責(zé)任，為開展社會(huì)救助提供必要的物質(zhì)條件和組織保障?！?。應(yīng)當(dāng)明確的是，從規(guī)范意義上看，社會(huì)救助權(quán)是普惠式權(quán)利，所有人平等享有;但從社會(huì)救助權(quán)的具體實(shí)踐上看，其權(quán)利主體是特定的，即處于貧困狀態(tài)、遭受生存威脅的公民個(gè)人。此外，根據(jù)社會(huì)救助的一般經(jīng)驗(yàn)，除公民個(gè)人外，社會(huì)組織、企事業(yè)團(tuán)體等不能作為社會(huì)救助權(quán)的權(quán)利主體。

在實(shí)踐中，社會(huì)互助、社會(huì)團(tuán)體及公民個(gè)人的慈善救助也屬于社會(huì)救助的范圍，但是，基于憲法和法律的社會(huì)救助不同于基于道義的慈善救助，前者是政府與國(guó)家的法定職責(zé)，后者只是非政府組織及公民個(gè)人的道德義務(wù)，不承擔(dān)救助給付的法定義務(wù)。

(三)社會(huì)救助權(quán)的基本內(nèi)容

社會(huì)救助權(quán)旨在幫助貧困者走出貧困，擺脫生存威脅。故凡有可能導(dǎo)致個(gè)人、家庭或群體陷入貧困的事項(xiàng)或事件，都應(yīng)當(dāng)被涵蓋至社會(huì)救助之列。一般而言，社會(huì)救助權(quán)包括生活救助、急難救助和災(zāi)害救助等方面，觸及貧困者生活的各個(gè)領(lǐng)域①《社會(huì)救助法》(草案)第三條第2款規(guī)定:“社會(huì)救助以居民最低生活保障為基本內(nèi)容，并根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施專項(xiàng)救助、自然災(zāi)害救助、臨時(shí)救助以及國(guó)家確定的其他救助。”該條款在表述方式上可再斟酌。在陳列救助類別或內(nèi)容時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)盡可能統(tǒng)一，或者以救助事項(xiàng)、救助領(lǐng)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，或者以救助方式為標(biāo)準(zhǔn)，否則，不同類別的救助有可能混同或沖突。該條款在表述上傾向于以事項(xiàng)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行歸類，其中的“專項(xiàng)救助”其實(shí)是“專項(xiàng)生活保障救助”的簡(jiǎn)稱，和最低生活保障救助一樣，是以“日常生活”這一事項(xiàng)或領(lǐng)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)。但是，其中的“臨時(shí)救助”一項(xiàng)，則是以救助方式為標(biāo)準(zhǔn)來定的，這樣表述易引起邏輯混亂。例如，包括專項(xiàng)救助里面的醫(yī)療救助、住房救助以及自然災(zāi)害救助，在實(shí)踐中多數(shù)為臨時(shí)性救助。建議統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，將“臨時(shí)救助”改換為“急難救助”。。

生活救助立足于貧困者的最低生活保障，是社會(huì)救助權(quán)的基本內(nèi)容。我國(guó)當(dāng)前實(shí)行的最低生活保障制度就是生活救助的具體展開。生活救助的對(duì)象一般呈現(xiàn)出較長(zhǎng)時(shí)期的貧困狀態(tài)，而且短期沒有擺脫貧困的機(jī)會(huì)，經(jīng)過家計(jì)調(diào)查進(jìn)行資格確認(rèn)后，就可以享有相應(yīng)的生活救助。生活救助除了在滿足貧困者基本的生活需要之外，也有必要根據(jù)貧困者的實(shí)際需要，適當(dāng)提供住房、教育、醫(yī)療等其他特殊項(xiàng)目的專項(xiàng)救助服務(wù)。

急難救助所針對(duì)的是突發(fā)情勢(shì)中的臨時(shí)性貧困者，例如流浪乞討人員、患有重病而無力醫(yī)治者以及臨時(shí)性失業(yè)者等等。請(qǐng)求急難救助者的貧困狀態(tài)相對(duì)較容易判別，其貧困狀態(tài)通常是由突發(fā)的意外事件而引發(fā)，經(jīng)過臨時(shí)救助就可以使他們擺脫貧困或危難境地。

災(zāi)害救助所針對(duì)的是群體性臨時(shí)貧困者，主要是由于遭受各種自然災(zāi)害而陷于貧困的人群。自然災(zāi)害的發(fā)生具有不可抗性，災(zāi)害的發(fā)生不僅會(huì)導(dǎo)致臨時(shí)性貧困，而且有可能轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)期貧困，對(duì)受災(zāi)人群的因此具有公共應(yīng)急救助的意義。

此外，社會(huì)救助權(quán)容量大，涵蓋面廣，在救助方式上應(yīng)當(dāng)具有多樣化的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，包括臨時(shí)救助、定期救助和周期性救助;普通救助、類別救助和專項(xiàng)救助;現(xiàn)金救助、實(shí)物救助和服務(wù)救助，等等②《社會(huì)救助法》(草案)僅對(duì)救助內(nèi)容作了概括性表述，而在具體的救助流程、救助方式和以及救助實(shí)效等方面，付之闕如。建議以專章規(guī)定，明確救助程序、救助方式及救助手段等方面的問題，否則，具體的救助請(qǐng)求及操作或者會(huì)有障礙，或者會(huì)落空。。

(三)社會(huì)救助權(quán)的保障原則

權(quán)利實(shí)現(xiàn)有賴于制度保障。社會(huì)救助權(quán)的制度保障有賴于平等救助、有效救助、多元救助等基本原則的推行③《社會(huì)救助法》(草案)第四條規(guī)定:社會(huì)救助應(yīng)當(dāng)遵循下列基本原則:“(一)保障基本生活;(2)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與其他社會(huì)保障制度相銜接;(3)鼓勵(lì)勞動(dòng)自救;(4)公開、公平、公正、及時(shí)?！痹摋l款所確立的社會(huì)救助基本原則值得商榷。所謂原則，是對(duì)社會(huì)救助的整體運(yùn)行起指引作用的元規(guī)則，包括社會(huì)救助立法、社會(huì)救助實(shí)踐等各個(gè)層面?！氨Ｕ匣旧睢笔巧鐣?huì)救助行為的目的要求，“與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平…相適應(yīng)”是社會(huì)救助立法規(guī)范的體系要求，兩者對(duì)社會(huì)救助的設(shè)置及運(yùn)行均沒有系統(tǒng)指導(dǎo)意義;“鼓勵(lì)勞動(dòng)自救”只是一個(gè)附帶性倡導(dǎo)，夠不上基本原則的高度;“公開、公平、公正、及時(shí)”是所有法律行為的基本要求，將其看成是社會(huì)救助的特定原則，沒有意義。建議草案修改過程中，重新審查社會(huì)救助的行為特性及框架結(jié)構(gòu)，明確社會(huì)救助的基本原則。。

平等救助是實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助權(quán)的根本出發(fā)點(diǎn)。現(xiàn)代法治的基本精神就在于平等保障。因此，面對(duì)城鄉(xiāng)二元分割、貧富兩極分化愈演愈烈的現(xiàn)狀，社會(huì)救助應(yīng)以消除差異、彌合裂痕為己任，而不是強(qiáng)化歧視、擴(kuò)大分裂。應(yīng)當(dāng)指出的是，平等救助并非數(shù)值上的絕對(duì)均等，相反，救助標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)一致只會(huì)導(dǎo)致更大的不平等?；诓煌胤皆诮?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生活消費(fèi)水平、財(cái)政支出能力等方面的參次不齊，平等救助是指在合理考慮地區(qū)差異的前提下，對(duì)同一地區(qū)的所有貧困人員采取基本一致的救助手段，在救助效果上盡可能做到無遺漏、無排斥、無歧視。換言之，平等救助包括兩方面的內(nèi)涵:其一是形式上的平等，主要是指救助對(duì)象、救助手段等方面的一致性，其二是實(shí)質(zhì)上的平等，強(qiáng)調(diào)救助效果上的相似性。

有效救助是落實(shí)社會(huì)救助權(quán)必須遵循的基本方向。社會(huì)救助行動(dòng)有其特殊危急性:其對(duì)象是陷于危難中的最弱勢(shì)的社會(huì)邊緣群體，其目標(biāo)是盡快幫助他們擺脫生存危機(jī)，走出孤苦無助的貧困狀態(tài)。社會(huì)救助因此又被形象地喻為雪中送炭式的“救火行動(dòng)”?；诰戎袆?dòng)的危急性，社會(huì)救助必須堅(jiān)決杜絕走過場(chǎng)的形式主義，必須扎扎實(shí)實(shí)起到解救危難、拯救生存的功效?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面理解和貫徹有效救助:其一，救助標(biāo)準(zhǔn)的合理化。救助標(biāo)準(zhǔn)是貧困者擺脫困境、維持生存的底線，合理的救助標(biāo)準(zhǔn)因此成為實(shí)現(xiàn)有效救助的關(guān)鍵。救助標(biāo)準(zhǔn)之確定必須做到適時(shí)、適地、適人，必須有助于貧困者擺脫貧困，而且，結(jié)合經(jīng)濟(jì)與消費(fèi)增長(zhǎng)的不可逆性，救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)具有“能上不能下”的剛性。其二，救助途徑的制度化。由于在救助關(guān)系中雙方地位、勢(shì)力的實(shí)際不平等，在救與不救、如何救助等問題上，不能取決于救助者的主觀任意，而必須將其明確化、制度化，盡可能做到權(quán)責(zé)分明、應(yīng)救盡救。其 三，救助領(lǐng)域的多樣化。不同的貧困者致貧的原因各有不同，在救助實(shí)踐中，必須綜合考慮現(xiàn)實(shí)情況，以最適當(dāng)?shù)姆绞皆诓煌I(lǐng)域、不同層面予以救助，才能夠最有效地幫助貧困者從根本上擺脫貧困。具體而言，以貨幣、實(shí)物等為手段的救助方式是最直接、最簡(jiǎn)單的，但不一定是最有效的，它能解除一時(shí)的溫飽之苦，滿足一時(shí)的生存之需，但其功效也僅止于此。有必要將社會(huì)救助擴(kuò)展到生存之外的更為廣泛的領(lǐng)域，比如生產(chǎn)、保健、教育等領(lǐng)域，唯其如此，才能從根本上根除貧困。

多元救助是落實(shí)社會(huì)救助權(quán)的現(xiàn)實(shí)途徑。作為國(guó)家與社會(huì)的管理者，政府是責(zé)無旁貸的第一主體，在社會(huì)救助方面承擔(dān)主要責(zé)任。同時(shí)，考慮到我國(guó)目前其他社會(huì)保障措施績(jī)效不良的現(xiàn)狀，也考慮到我國(guó)目前貧困人口基數(shù)龐大，僅靠國(guó)家財(cái)政不足以對(duì)所有貧困者實(shí)施有效救助，因此，除了政府救助之外，有必要將慈善機(jī)構(gòu)、扶貧機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、社會(huì)救助團(tuán)體以及民間捐贈(zèng)等救助形式等納入現(xiàn)行的社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)，從而實(shí)現(xiàn)救助主體以及救助途徑的多元化，實(shí)現(xiàn)救助網(wǎng)絡(luò)在覆蓋面上的立體交叉化。

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