孫麗巖

(廈門大學法學院，福建廈門 361005)

“征稅的權力事關毀滅的權力?！?/p>

2010年下半年，醞釀多時的物業(yè)稅風聲再起，在經歷長達六年的“空轉”試點后，傳聞將推廣至全國。政府行將推出該稅種的背景，是在國內房價無法調控的“失控”狀態(tài)下，物業(yè)稅被賦予“房價剎車”的重任。但是，物業(yè)稅在本質上應否承擔房產調控的職能，物業(yè)稅的功能起止于何處，如何納入行政法的調整范圍，成為物業(yè)稅實施必須“落袋為安”的前提性問題。

一、稅收的社會功能——自由、福利的守護神

對于普通公民來說，征稅的權力是日常最熟悉的政府強制力表現(xiàn)之一，征稅不過是一種“索取”的權力。在他們看來，政府從他們應得收入中無償取得一部分，在手段上是強制的、沒有回報的?！耙恍┤丝赡馨l(fā)現(xiàn)，任何人都會主張征稅就是征用，這很令人驚訝。但許多自由主義者主張，稅收只有在扶持諸如警察保護和國防這樣的國家最低功能方面，才在道德上和政治上是合法的。其他稅收則是沒有補償?shù)膶λ饺顺钟械牟徽斦饔?。事實上，那些把外部物中財產權同化為身體中財產權的自由主義者主張，不正當?shù)亩愂詹粌H是征用更是一種強制勞動或奴役?！保?］357因此，如果將稅收與財產價值的增減關聯(lián)起來，得出的結論必然是財產的直接減少，這一點對征稅對象而言顯然是不愿意的，當然被認為是不合理、不恰當?shù)摹?/p>

其實，這種社會成員勞動與政府征稅的社會架構，自從社會存在之日起，民眾就選擇、接受、認可這種社會經濟政治模式，征稅的行為與結果是社會群體選擇的生存之道。政治經濟學理論認為，生產關系有三重內容:統(tǒng)治生產的權力關系、生產過程中技術和人員的組織和前兩者造成的分配形式。其中，“生產的社會和政治權力背景決定了生產的產品和方法。每一個方式中都有主導和從屬兩個群體。主導群體控制著生產，從屬群體在主導群體的控制下勞動?！保?］5可見，社會群體勞動與征稅是構成社會關系必不可少的環(huán)節(jié)，勞動是社會群體獲取自身發(fā)展與自由的權利實現(xiàn)途徑，而征稅則是政府統(tǒng)治生產、分配勞動成果的首要方式，這正是政府能作為社會群體統(tǒng)治者或代言人的原因。正如米爾恩所言:“社會權利原則賦予共同體一種團體的權利，該權利使共同體有資格通過其利益的代理人，在維護和增進社會利益所必需的限度內，去組織和調控其成員的活動。這些代理人就是共同體的政府。倘若一個共同體內有這樣一個被正式授權行使其團體的權力的媒介，那么即是說，這個共同體已經有了一個政府?！保?］246稅收與政府的相互依存關系展現(xiàn)給民眾的印象似乎是:有政府就有稅收，稅收維持著政府的存續(xù)與發(fā)展。這種初步印象僅僅停留在表面，而更深層次的稅收功能體現(xiàn)在稅收對民眾的反哺，這也是稅收能夠作為政府強權力經久不衰的直接根源。

政府強權力實現(xiàn)的稅收部分用于維持政府公權力的運作，而更多的則是集中部分社會優(yōu)勢資源，去合理資助、安排整體社會成員的生活?！拌F的事實是:國家不是、也不可能只有一只手。它有兩只手，一只管拿，一只管送——換句話說，它有一只粗暴之手，也由一只溫柔之手。為了干第二件，必須先得干第一件?！保?］187稅收的產生源于社會財產再次分配的需要，分配可以是直接的授益、給予，也可以是間接有利于公眾個人的公共授益，比如通過稅收建立起的社會公共道路、體育設施等等?！肮补賳T的行為依賴于其自身的動機以及所面臨的激勵結構。而激勵結構是由它們運行于其內的制度框架決定的。假設若一輛車被偷了，每人都將投票不再雇傭警察，而以警察為職業(yè)的人沒有其他收入來源，那么它們將保護車輛。人們付稅、保費較低而車輛不被偷的均衡是用威脅來保證的，這一威脅就是一旦車輛被偷，人們就不再付稅?！保?］15“國家不是，也不應當是別的什么東西，僅僅是一種公共警察力量，它不是壓迫和互相掠奪的工具，相反，只是為每個人提供一種保障，并使正義和安全主宰所有人。”［5］193

日前，社會一直呼吁公平，其實社會稅收制度設置的好與壞才直接關系到民眾生活的公平、幸福指數(shù)，因為稅收執(zhí)行的好壞除了影響到民眾勞動的實際所得，還決定了稅收的最終用途，從而影響到民眾的社會幸福指數(shù)。“社會福利的概念建立在個人福利基礎之上。需要說明的是，社會福利被假定為個人福利的一項增長函數(shù)并且不取決于其他因素。通常我們假定每個人的福利會以一種對稱的方式影響社會福利，也就是說社會福利的理念包含著對所有人平等關懷的基本內涵?！保?］25-27

穩(wěn)定的社會福利供給源于政府稅收制度的完善，這是稅收經濟層面的行政保障功能;在政治層面，征稅其實是伴隨憲政的實現(xiàn)，征稅的廣度、深度直接關系著政府的生存度，行之有效的政府反過來又提升了公眾的社會生存滿意度。

作為政府而言，盡可能多的征稅意味著自身可支配財富的增加，同時也增加了對社會群體的控制力，包括經濟上的誘惑、對國家強制力的供給力等等。而對納稅人而言，他們一直在爭取盡可能少的被納稅，認為稅收的正常水平應該是維持政府的必要開支即可。從稅收產生之初，政府試圖課以重稅與民眾反征稅的博弈就從未停止過，因稅收引發(fā)的社會革命也比比皆是。比如，英國的自由大憲章運動就是其中的一例。一定程度上而言，憲政實施的民主化程度其實也是社會稅收制度優(yōu)化的進程。

二、域外物業(yè)稅的社會行政功能回溯

從物業(yè)稅的屬性來看，它屬于財產稅的一種，而對財產征稅是最為簡單也最為直接的征稅方法，一直為各時期的政府廣泛應用。

現(xiàn)代物業(yè)稅最早可追溯至十七世紀后期，在此之前各國居民均存在著藏匿財產的行為，這一問題也時時困擾著國家征稅者。為了徹底解決征稅對象的不穩(wěn)定性，英國和部分大陸國家開始出臺“壁爐稅”，征稅官根據(jù)房屋中壁爐的數(shù)量確定應納稅房屋的價值。因為，按照當時的建筑習慣，普通農民家往往只有一兩個壁爐，而富裕居民家往往有幾十間取暖的房間，因而這種征稅標準客觀上也可以用于區(qū)分房屋所有者的財產多寡。從稅收的歷史來看，工業(yè)革命前的西方國家經濟上崇尚農業(yè)，認為農業(yè)是唯一的生產部門，只有農業(yè)生產才能創(chuàng)造“純粹的產品”，其他包括工業(yè)生產在內的生產成果都不屬于“產品”。基于此，當時的西方統(tǒng)治者均認為對農業(yè)產品課稅才是最單純、負擔最輕的征稅方式。主張土地單一征稅，目的是為了簡化稅收的征收機構，節(jié)省征稅環(huán)節(jié)的運行費用，減少土地所有者的負擔。直至亞當·斯密肯定了勞動的基本重要性，否定以土地作為生產價值主要來源的觀點，而隨之而來的工業(yè)革命也直接證實了土地在創(chuàng)造價值過程中不過是一個必備條件，而非決定性條件。物業(yè)稅進而從主要甚或是唯一的財產稅品種，演化為與其他如土地稅、農業(yè)稅等并列的財產稅品種之一，成為工業(yè)化國家主要的稅收來源，具有明顯的盎格魯——薩克遜傳統(tǒng)［8］。

在美國，雖然物業(yè)稅是由地方政府自主決定是否征收的獨立稅種，但幾乎所有的州政府都對不動產征收物業(yè)稅，大多數(shù)州還對動產征收物業(yè)稅。不過，相比動產征收的物業(yè)稅，不動產所占的比例遠遠要高，比如2005年平均統(tǒng)計美國各州的物業(yè)稅，針對住宅的物業(yè)稅占所有物業(yè)稅收入的65%左右。

此外，物業(yè)稅屬于高度自治、分散的稅種，征稅的權力下放至市、縣、鎮(zhèn)等眾多的地方政府甚至是地方機構。與此相反，州一級財政收入中，物業(yè)稅所占的比例很小，只有少數(shù)州物業(yè)稅占財政收入的10%以上。絕大部分的物業(yè)稅收入下沉至基層政府，并由基層政府全權支配，這種支配的主要體現(xiàn)在稅的最終用途上。所有的州在對住宅征收物業(yè)稅后，大部分的支出返回到轄區(qū)內的學校、圖書館、社區(qū)公園等公共設施的建設。因此，某一地域征收的房產物業(yè)稅高，相應區(qū)域的學校、社區(qū)環(huán)境等會相對優(yōu)越，吸引更多的人群在該區(qū)域購房置業(yè)，房產物業(yè)稅與房價形成良性的互動循環(huán)，高的物業(yè)稅提升了區(qū)域房價或房屋租金。

與此對應的是，因為房產物業(yè)稅類似于收益率的反饋價值高，這種稅收體制獲得民眾的首肯，提高了社區(qū)公共決策的效率，即納稅人基于物業(yè)稅的高收益率而認可、積極繳納物業(yè)稅，從而主動形成了物業(yè)稅繳交的自發(fā)、自治狀態(tài)。同時，大多數(shù)州不動產物業(yè)稅的稅率是由轄區(qū)民眾通過投票等民主決策的方式自行決定的，各區(qū)縣的稅率差別較大，但都能為轄區(qū)民眾自覺接受。在這種自治的良性互動中，地方政府獲得了轄區(qū)公共條件的自發(fā)改善及“商業(yè)化”，而民眾也通過稅收自由選擇了居住地，在與政府行為的互動中提升了社區(qū)的生活品質，最大程度地實現(xiàn)了稅收的公共服務本質。美國稅收專家克里斯多佛·霍華德?lián)说贸鼋Y論，認為美國本質上是一個“隱性的福利國家”［9］。

俄羅斯對房屋和建筑物按財產登記價值每年納稅。建筑物的稅率由市政府設定，但聯(lián)邦政府規(guī)定其最高稅率，即以建筑物財產總價值在300盧布(約10萬美元)為起點，價值越高，稅率也越高。當財產登記價值難以確定時，按這類財產強制保險時的估價計算。對歸公民個人所有的房屋和建筑物財產價值的估價，由住宅公用事業(yè)機構即地方行政當局的技術清點局進行。俄羅斯的物業(yè)稅中還包括一項土地稅，該國的稅法典規(guī)定，土地稅屬于地方稅，征收土地稅的目的是促進土地的有效使用，保護和開發(fā)、提高土壤肥力，平均在不同質量土地上經營的經濟條件。因此，土地稅只能用于土地規(guī)劃和整治、開墾新土地等措施的撥款，補償土地使用者用于上述目的的費用等。在分配方案上，土地稅在聯(lián)邦、州和市政府之間按照法定的比例分配，即30∶20∶50，以保障地方進行土地用途管理、土地監(jiān)測和相關保護措施的投入［10］75-80。

加拿大的不動產物業(yè)稅屬于財產稅的一種，除不動產物業(yè)稅外，還包括居民和工商業(yè)為添置或改善與其財產相關的固定設施支付的費用或征收的稅費，以及營業(yè)性財產稅等［11］30-33。該國的10個省及兩個特別行政區(qū)都征收財產稅，不動產物業(yè)稅均包含在財產稅之中，包括土地、房屋和地上建筑物。征稅權由省政府授予，所征收財產稅全部歸地方政府支配。包括物業(yè)稅在內的財產稅是加拿大地方政府財政收入的一個主要來源。財產稅對土地的使用，行業(yè)競爭與社區(qū)發(fā)展，以及房屋和商業(yè)設施的保持及建設都有重要的影響，其重要性超出其所征集到的財政收入。

三、我國物業(yè)稅的功能定位缺失

在我國，物業(yè)稅成立的前提應當是該項稅收能否有利于實現(xiàn)社會財富的最大化以及社會福利的邊際效應。

以社會財產權為內容的社會財富構成了民眾的生存發(fā)展基礎，良性社會制度生存的維度也停留在此。“一個自由社會必須依賴對個人進行保護這一前提。”［12］149一項自由主義的法律制度不僅需要消極保護財產不受侵犯，而且要積極保衛(wèi)財產權免受外界侵犯。故而，政府通過制度界定財產權的界限、規(guī)則，明確通過何種途徑獲得財產、如何持久擁有財產以及配套的財產流轉制度。政府制定、實施幫助財產所有權人保有財產占有和控制的制度，能有預見性地懲罰違反所有權規(guī)則的行為。比如行政法中關于不動產物權流轉登記的制度，治安管理處罰法中關于侵犯他人財產權的處罰等等。因此，政府存在的基礎以及行為的目的必須是為了促進民眾財富的增加，否則政府是不為民眾認可并擁護的。因為，“個人是社會的終極價值和最高價值。每個人追求自身經濟利益最大化的過程同時也會增進社會利益?！保?3］150

與此同時，政府權力維護這種財產權的個人壟斷時，必須通過包括稅收在內的公用財政征收渠道獲取維持壟斷的公共經費，稅收成為保障民眾財產權必不可少的支出。洛克認為，人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大和主要目的就是保護他們的財產。雖然人們在加入社會時放棄了他們在自然狀態(tài)下所享有的平等、自由和執(zhí)行權，將他們交給了社會，由立法機關根據(jù)社會利益的要求來加以處理，但是，這只是出于每個人能夠更好地保護自己的生命、自由和財產的動機［13］84。時至今日，保障財產權不受侵犯已經成為建立政府最基本的功能，而平等地促進每一個個體的自由獨立發(fā)展成為新時期政府面臨的主要任務。正如2010年10月18日《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中提出的，“堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點。完善保障和改善民生的制度安排，把促進就業(yè)放在經濟社會發(fā)展優(yōu)先位置，加快發(fā)展各項社會事業(yè)，推進基本公共服務均等化，加大收入分配調節(jié)力度，堅定不移走共同富裕道路，使發(fā)展成果惠及全體人民?！币獙崿F(xiàn)政府的保障、促進民生職能，依賴于“一個樂于征稅和花錢的政府”［14］11。對政府而言，它擁有多少財富并不代表它能夠有效地保護財產，民眾財富的發(fā)展水平根本上取決于政府獲取稅收并最終運用于公共目的的程度。

因此，稅收的多寡不能僅僅停留在民眾付出的多少，也不能簡單以稅收高低進行衡量，而是以稅收收入與政府有效公共支出的比率作為標準，以民眾的最低成本實現(xiàn)最有效的政府運作。作為政府，保障民眾財富穩(wěn)步增長則成為征稅的理由與最終落腳點，否則稅收只能淪落為盤剝百姓財富的工具。

當今社會，以政府權力保障民眾追求財富最大化的同時，促進全民福利和收入分配的公平化，實現(xiàn)社會福利的邊際化，成為政府維持社會穩(wěn)定與長久治理的途徑，稅收成為實現(xiàn)福利邊際化的基石。

“社會福利依賴于個人福利，這種依賴性是絕對的，而那些不涉及個人福利的要素則同社會福利毫不相干。”［7］27可見，社會總體福利等同于公眾個人福利效用的總和，這種總和的效果主要通過以下三種方式體現(xiàn)出來:

第一，社會收入分配制度決定社會福利多寡。合理在社會范圍內分配財富，關系到財富在不同個體手中的增長幅度，從而有助于社會整體幅度的提升。比如調高個人所得稅起征點，對大多數(shù)的普通群眾的邊際效用顯然大于對“富人”的邊際效用，這種傾向于“窮人”收入的再分配顯然能增加社會整體福利，因為它照顧了占社會大多數(shù)群體的個人福利。

第二，收入分配政策影響甚至決定社會福利，更重要的原因在于社會福利直接依賴福利在民眾間如何平等分配。以稅收及公共支出形式在社會成員間公平地進行福利的再分配，會刺激社會總體福利的增長，否則容易陷入福利的“短板效應”而始終無法提高社會總體福利。

第三，社會弱勢群體的個體福利直接依賴于稅收后的二次分配。對社會弱勢群體而言，基于各種原因其自身從社會得到的首次分配基本無法滿足自身需求，而寄希望于政府主導的二次分配，通過針對性的、有傾向性的再分配，在社會群體內部實現(xiàn)社會福利和資源的循環(huán)，從而以幫扶的形式給予弱勢群體再次自我發(fā)展的機會。弱勢群體受益于二次分配的再發(fā)展，會不同程度增強自我發(fā)展的能力，一定程度上回饋給社會總體福利，進而增進了總體福利。

反思我國物業(yè)稅的功能，似乎缺乏實現(xiàn)社會財富最大化以及增進社會總體福利的動因，物業(yè)稅的功能定位存在缺失。

首先，物業(yè)稅出臺的動因并非基于社會財富公平分配的需要，而是簡單出于調控房價的目的，這種行政行為動機仍然建立在傳統(tǒng)的為管理而行政的觀念之上。誠然，房地產市場投資過熱的情形確需得到及時抑制，開征物業(yè)稅能在一定程度上加大房產“炒樓者”的投資或囤積成本，打擊“炒樓者”的積極性［15］90-92。但是，一方面，增加炒房成本的邏輯違反了一般的價值規(guī)律。自古以來，從沒有因為一件商品是因為加稅而降價的，加稅只能促進物價的上漲，這是一般的規(guī)律。另一方面，房價的迅速抬高并非所謂的“炒樓者”單方面的因素導致的，國家土地拍賣制度設置不合理、地方政府追求土地出讓金、開發(fā)商的違規(guī)銷售行為等等，其實都是推動房地產價格不斷上漲的動因。住房的價格，還是由基本的市場供求關系決定的，與加稅與否沒有必然的邏輯聯(lián)系。從房地產本身而言，它兼有消費和投資雙重屬性。從消費效用來看，房地產與吃、穿、行并列為人的基本需求，對這類基本生活必需品的自有者征稅，稅收成本是很難被再次轉嫁的。從投資角度而言，投資者更多關注成本收益比，如果加入房產稅的成本后，對房地產價格上漲的預期仍然會高于其他投資產品，物業(yè)稅的開征對房地產價格的影響是微乎其微的［17］46-48。2003至2007年韓國盧武鉉執(zhí)政期間，韓國政府為了抑制高房價，也出臺了提高物業(yè)稅等一系列措施試圖降溫樓市。但由于看好樓市上漲的趨勢，很多擁有多套房子的業(yè)主，寧愿承擔高額的物業(yè)稅也不愿意出售房產，或者選擇租賃房產。據(jù)統(tǒng)計，2006年全年，韓國全國平均房價同比上漲19%，其中首爾市房價上漲約 24%，漲幅居亞太之首［18］68-70。

其次，不加區(qū)分的物業(yè)稅征收行為無法充分考慮社會福利的邊際效用，“眉毛胡子一把抓”會進一步增大社會群體之間以及不同地域的民眾之間的貧富差距。回溯我國房地產市場近十年發(fā)展歷程來看，房價高漲背后的最大推手實際上是政府的土地招拍掛制度，而地方政府之所以熱衷于土地高價拍賣，與我國1994年實行的分稅制改革不無關系。分稅制改革將高收益的稅種收歸中央，提高了中央的宏觀調控能力，但卻將大部分事務性的支出留給了地方政府自行解決，地方政府普遍面臨財政赤字的窘境。根據(jù)行政學上的公共選擇理論，政府組織與官僚機構都符合“經濟人”的假設，即政府和官僚行為的首要動機是自身利益最大化，其追求自身利益所使用的手段與目的構成直接對應關系，在追求自身利益的過程中必然對行動的收益和成本進行比較和計算［18］38。當然，政府行為的收益和成本涵蓋了經濟和政治上的雙重要素。而與此同時，中央對地方政府GDP增長的考核壓力日益增長，迫切需要政府能有新的地方收入，來實現(xiàn)經濟政治收益的最大化。房地產市場升溫帶來的土地資源入市價格高漲，無疑滿足了這種要求。沿海與內地不同城市的土地價格差異化，直接影響到地方政府的財政收入與支出，各地民眾的社會公共福利也迥然不同。如果物業(yè)稅稅率全國統(tǒng)一化，同樣無法解決地區(qū)稅收的差異化及由此決定的公眾福利差異。

對同一城市的民眾而言，中低收入與高收入的民眾對稅收的感同身受是截然不同的。對占城市人口多數(shù)的中低收入群體，征收房產稅無疑增大了民眾的生活成本，甚至直接影響其生活質量;而高收入家庭卻可以忽略增加的物業(yè)稅支出。兩者對比，物業(yè)稅對民眾福利影響會造成兩個極端，不利于實現(xiàn)稅收的自由保障、維護功能。此外，對城市城中村的農民以及城郊的農民，針對商品房的物業(yè)稅無法真正涵蓋，會形成新的地域化福利差異。

再次，物業(yè)稅對社會福利的回饋功能有限，易激發(fā)征收、使用環(huán)節(jié)的行政腐敗行為。如前所述，物業(yè)稅作為一種民眾“讓利”的交換，在制定稅收制度以及實施的過程中，要實現(xiàn)民主化、科學化，要通過稅收充分實現(xiàn)對資產權利的確認和維護。在我國，房屋登記信息并不全面，政府信息公開阻力重重，缺乏真實、有效的房屋信息資料以及征稅透明化作為保障，很難保證征稅結果的公開、公正。同時，對計稅房屋的人為估價，容易引發(fā)征稅環(huán)節(jié)的尋租，房價被刻意低估、隱瞞真實價值的現(xiàn)象將無法避免。在配套制度尚未完善之時，物業(yè)稅的倉促推出將影響整個行政體制的運作過程。

四、我國物業(yè)稅制度的行政權回歸

“社會的權力，不僅決定于它的人口、經濟資源以及技術能力，而且也決定于它的信仰?！保?9］103行政權亦是如此，不同的行政權力的信仰和追求決定了權力運作的方式和方法，建立何種物業(yè)稅征收制度同樣也取決于政府的行政理念。

服務行政相對人的行政理念應貫穿物業(yè)稅制度制定、執(zhí)行的全過程。行政管理層對物業(yè)稅寄予厚望，主要的出發(fā)點是平抑高房價，安撫民眾對房價暴漲的怨氣;而地方政府為之擁躉，目的是為了增加地方可控的財政收入，增強行政話語權。其實，這種做法無疑違背了現(xiàn)代行政權的服務理念以及物業(yè)稅作為稅的社會福利功能。

“權力是一種關系，而不是行動者的某種屬性。權力只能通過在某種關系中實施才能表現(xiàn)出來。在這種關系中，一方(或多方)行動者必須依賴于另一方(或多方)行動者才能實現(xiàn)大家的共同目的，而這一共同目的又制約著他們各自的目標。因而對于一方，權力就成了強制性條件。更明確地說，權力只能通過在某個給定的關系里的行動者的交換中表現(xiàn)出來。因為兩方之間的任何關系，都意味著相互交換和相互適應，所以權力與協(xié)商談判是密不可分的——權力關系是一種交換關系，因此也是一種協(xié)商談判關系，至少是兩個人陷于其中的關系?！保?0］52行政權作為國家權力的重要一極，雖然相比行政相對人的權利，具有先定力、執(zhí)行力等“優(yōu)越權”，但是它仍然脫離不了權力的雙重性關系，如上述的學者所言一樣，必須在與行政相對人的互動關系中得到體現(xiàn)，良性交換、平等協(xié)商。因此，單純出于為建立或鞏固某一社會秩序而出臺管理規(guī)則，顯然無法真正達到行政管理的目標。

實踐中，在物業(yè)稅即將出臺的消息公之于眾后，作為既得利益者的炒房者與尚未購房的消費者均對此反應強烈。究其原因，大部分的普通百姓都認為，政府運用行政權力出臺物業(yè)稅無非是想增加財政收入，將隱形的、不規(guī)范的地方政府賣地收入收歸中央，是一種加稅行為，而并不認同政府運用物業(yè)稅調控房價的出發(fā)點。北京大學中國經濟研究中心教授周其仁的看法具有一定的代表性，他認為，現(xiàn)在社會總稅負水平已經太高，稅種太復雜。原因之一就是凡建議加稅，政府很樂意聽、樂意為。光看發(fā)達國家收物業(yè)稅很過癮，忽略了那是政府從事產權界定服務的回報，可能要出大漏子［21］73。物業(yè)稅擬出臺引發(fā)社會多數(shù)人的不安與反對，問題出在政府行為之初的盲目與單方性，忽視行政行為最終落腳點在滿足相對人需求上。以傳統(tǒng)行政行為單邊化、強制化來實現(xiàn)行政管理目標，缺乏行政主體與行政相對人之間的溝通、協(xié)商，寄希望于通過強力建立社會經濟秩序，顯然已經不適合社會發(fā)展要求。更何況，物業(yè)稅作為財產稅，幾乎決定了所有有產者的財富變化值，在波及面如此之大的法律制度出臺和實施時，置民眾財富與福利的波動于不顧，單純出于方便管理、平抑市場，顯然無法取得大眾的認同感。

法的權利義務理論表明，通過法律制度保護的財產權利是不可侵犯或剝奪的，除非給予對等補償，其中包括直接的一對一補償，也包括以公共利益回饋式的補償?！爸灰鐣x擇了一個初始法授權利，它就必須確定對這一法授權利的保護是依據(jù)財產規(guī)則，還是責任規(guī)則，還是不可讓渡性規(guī)則。在我們的框架中，許多一般來說稱為私有財產的東西都可以被看成是一個受到財產規(guī)則保護的法授權利。除非持有者以其對財產主觀估計的價格自愿出售，沒有人可以從持有者那里占取該財產的法授權利。但是實際上，在公共效用足以對抗禁令的情況下，只要有侵擾，就有權利通過補償占取財產?！保?2］36-37物業(yè)稅作為附著在所有者不動產之上的附加義務，也是一種對法授權利的強行剝奪，如果沒有足夠的對價補償不動產的財產損失，即使再充足的公共效用借口恐怕也是勉強的。

至此，前述的西方國家物業(yè)稅的回饋路線，無疑為我國開征物業(yè)稅明示了方向。物業(yè)稅能否納入透明化的征收、使用通道，能否大幅度反饋社區(qū)，切實增加民眾的幸福指數(shù)，將直接決定這項制度的成敗，更何況我國政府面臨著步入社會失序的危險。

當今政府社會建設的根本目標是“制約權力、駕馭資本、遏制社會失序”?，F(xiàn)階段國家行政權力的擴張不僅僅源于權力本身，更得到了來自財政實力與市場機制的雙重支撐。2003年至 2008年，我國稅收收入增速分別為20.4%、25.7%、20%、21.9%、31.4%、19%。財政實力成為強化權力的重要因素。同時，通過對市場要素的重組，通過市場獎勵服從者，懲罰不服從者，權力機制更加膨脹［22］?？梢?，制約權力的途徑應該是縮減政府可自由支配的財權，淡化政府對包括房地產市場在內的市場控制能力，讓普通民眾真正享受社會發(fā)展的成果，以稅收回饋社會，提高公共服務水平，無疑可實現(xiàn)構建新時期社會建設目標的“一石二鳥”。

要實現(xiàn)物業(yè)稅以損益行政行為的面目出現(xiàn)在民眾生活中，而以授益行政行為回饋、服務民眾，實現(xiàn)稅收維護民眾自由、安全權利的功能，需要解決的問題包括:物業(yè)稅的決策機制;物業(yè)稅征收的幅度;物業(yè)稅的使用與管理。

“由于資本是流動的，為了避免資金的大量外逃，政府對于重稅會更加審慎。”［23］20決策物業(yè)稅的過程應當是慎重并符合憲法規(guī)定的憲政程序的，民眾參與也是其中必不可少的環(huán)節(jié)。法經濟學專家麥考羅和曼德姆就認為，“個體決策是個體的機會集的函數(shù)，其由‘可供選擇的行為或選擇所組成，每個行為或選擇都有相應的機會成本，而且個體可以任意選擇’。然而，這些機會組合也不是沒有范圍邊界的;由于其反映的是人類間的相互依賴和不足，因而，每個個體機會集都是受到社會中其他個體的機會集的約束，甚至，事實上是由其決定的?！保?4］154-155可見，一方面，社會個體具有自我決定的權利，可以決定是否擁有不動產，或者擁有多少不動產。另一方面，這種決定權不可能不受限于其他社會群體，比如說城市無房者群體對政府施加的影響力，進而影響到政府制定征收或提高物業(yè)稅的規(guī)定。其中，政府是民眾進行自我決定過程中不可忽視的環(huán)節(jié)，不同社會群體的利益訴求會交匯在政府這一載體上，并由政府通過權力進行集中的調節(jié)，以此實現(xiàn)社會群體間的利益平衡?！薄叭绻腥藢⒅贫鹊臋嗬Y構強加于某群人之上，比權利沒有統(tǒng)一監(jiān)護者的社會，效率會有較大的改進。”［29］72這一點正是物業(yè)稅制定的社會動因及合法性、合理性所在。“政府成為了那些尋求私人司法和經濟增益或利益的一個控制體，‘一種通過相對權利，及由此而來的市場(固定收入)狀況的模式是有給定效果的’。因而，這個問題并不是一個政府較多或較少的問題，而是哪些人的利益是政府應通過法律予以保障即通過權利的創(chuàng)設和再創(chuàng)設程序。”［24］156

與此同時，政府平衡民眾利益訴求的決策過程并非隨心所欲。一方面既然是利益平衡，不可能不聽取代表不同利益訴求的社會群體意見。比如不同地域、不同層級的有產者對物業(yè)稅調節(jié)收入分配的期待值不同，這一利益訴求最終會影響到物業(yè)稅征稅對象、稅率，以及稅的地域差異等等。再比如，物業(yè)稅是否及于農村不動產所有者，城市與農村的不動產所有者是否應當差別化對待等等。另一方面，決策的科學化、民主化也直接決定了制度實施過程中的實際效果?！胺墒前衙總€人的自由限制在同其他人的自由協(xié)調一致的條件之上，只要這種協(xié)調一致根據(jù)一條普遍法則是可能的。”［26］116只有充分考慮所有社會成員的共同利益，在政府的組織協(xié)調下就社會利益形成相對穩(wěn)定的格局，以法律制度引導利益方的良性行為，約束其越軌行為，才能實現(xiàn)社會制度的穩(wěn)定與長久。要實現(xiàn)個人自由的協(xié)調一致，特別是政府行為影響到這種既定的穩(wěn)定狀態(tài)時，必須召集利益共同體雙方進行協(xié)調，告知雙方調整的目的、預期以及具體的行為手段。政府行為之初必須明確，社會利益的主體是民眾個體而不是政府，政府行為充其量只是公共利益的代言人、中間人。

就物業(yè)稅而言，征稅是否正當、合法，征稅對民眾財富的影響程度，以及如何平衡物業(yè)稅納稅群體利益的問題，都需要納入社會公眾層面進行探究，而不是政府簡單為了解決所謂的房地產價格上漲過快，或者為了增加地方財政收入。民眾的廣泛參與一方面能增加決策的透明度、科學性，另一方面能增強民眾的主人翁意識，激發(fā)他們主動為公共福利而讓渡個人利益，有利于稅收政策的真正執(zhí)行。

美國學者博爾丁曾說過:“當價格自然而然為零時也許就達到了那個理想狀態(tài)，這將使得那些要孩子的人不必花費額外成本就能有孩子。如果價格相當高的話，那么就必須向制度(指社會分配)要求某種保證，一邊讓那些更該有孩子卻很貧窮的人能生養(yǎng)孩子，并且通過征稅來降低其他相對不該有孩子的人的需求?！保?7］136物業(yè)稅于房地產而言，理想的征稅狀態(tài)也應該如此。對多數(shù)自住型的有產者而言，物業(yè)稅不能成為他們生活中除房貸外新的生活壓力，猶如貧窮的人生得起孩子一樣，他們要有能力養(yǎng)得起房子，這是一種政府應當擔當?shù)某兄Z和保證。而對于房地產投機者或者房地產投資者而言，物業(yè)稅的多寡應當成為他們投機和投資時，必須面臨的商業(yè)風險和成本，能夠直接影響或者決定他們的商業(yè)行為。對政府而言，物業(yè)稅占財政收入比重過大，容易使政府熱衷于此項收入而想法設法加大征收力度。但如物業(yè)稅比重太小，會使政府忽略物業(yè)稅的作用，物業(yè)稅回饋社區(qū)的功能也得不到體現(xiàn)。因此，合理、適度的物業(yè)稅征收幅度直接關系物業(yè)稅制度執(zhí)行的成敗。否則，在美國普遍出現(xiàn)的稅收不公平狀態(tài)就會在我國重演，即大多數(shù)的公民(包括所有工作的窮人)大約支付同樣的稅率——和富人比，大多數(shù)的公民所納的稅率要高［28］126。

確定物業(yè)稅稅率等如何具體征稅幅度是一項系統(tǒng)工程，涉及財稅、行政、司法等諸多層面，行政登記及行政評估制度的設置是其中的重要一環(huán)。我國不動產登記目前屬各地房地產管理部門的行政職能之一，在物業(yè)稅出臺前，它僅僅作為民事活動的一種鑒證、一種公信力的認可，為不動產的所有權人和使用權人的市場活動提供相對保障。但在實際運行過程中，頻頻因登記失誤引發(fā)行政訴訟，其中包括行政相對人惡意隱瞞申請事項、行政機關審查失誤等等。這種登記失誤引發(fā)的風險也僅限于撤銷、重新做出登記行為等。而一旦物業(yè)稅實施，登記的依據(jù)會成為納稅的唯一基礎性依據(jù)，如何在行政手段上保障登記的真實性、合法性，不僅僅只關系到相對人的利益，還涉及稅收是否流失的公共行政問題。進一步來看，如果出現(xiàn)有利于相對人的錯誤登記，在獲益相對人不主動申請的情況下，其他無利害關系的行政相對人是否可以基于公益申請變更、撤銷，甚至提起公益訴訟等等，都是值得探討的問題。

物業(yè)稅的使用和管理既是制定物業(yè)稅制度的初衷，也是其實踐過程中的最終落腳點。不僅僅是物業(yè)稅，我國稅收回饋社會的比例相對偏低是一種普遍現(xiàn)象。比如在2009年，我國全年財政收入達6.85萬億元，其中用于醫(yī)療、教育、社保就業(yè)等民生領域的支出只占其中的約15%①http:∥yss.mof.gov.cn/2009nianquanguojuesuan/201007/t20100709_327128.htm l.，而西方發(fā)達國家這一比例則高達50%。從政策制定者的初衷來看，我國政府目前出臺物業(yè)稅主要的基點是通過增加不動產持有成本實現(xiàn)房價的調控，但是物業(yè)稅服務地方、社區(qū)真正的功能卻被忽略了。對催生我國房價的主要因素，大多數(shù)專家學者歸咎于地方政府的土地拍賣行為。而地方政府熱衷于高價拍賣土地的原因在于，分稅制改革后地方政府可控稅收大幅度減少，收入與支出倒掛嚴重，迫使它們需要尋找新的財政增長點。因此，地方政府收取高額的土地出讓金之后，往往用來填補地方財政支出的缺口，用于改善地方公共福利的比例非常少，土地出讓金成為地方政府的“救濟金”。

反觀前述的美國、英國等西方國家的物業(yè)稅支出，絕大部分都投入了稅收來源地的教育、社區(qū)綠化、公共道路交通等地方建設。物業(yè)稅的稅率與納稅人享受的公共福利直接關聯(lián)，一方面促進了整體社會稅收體制的良性循環(huán)，另一方面則真正實現(xiàn)了稅收功能性價值。借鑒西方國家的物業(yè)稅先例，在我國未來出臺的物業(yè)稅使用政策上，首先應將物業(yè)稅的規(guī)模、作用與地方政府職能范圍相結合，以公共服務職能的廣度和深度確定稅率。其次，將物業(yè)稅納入國家整體稅收征管法律體系和財政預算體制，以年度預算的方式控制物業(yè)稅的使用，同時加強體制內的執(zhí)法監(jiān)察力度［29］，避免物業(yè)稅在財稅體制外部循環(huán)，成為行政腐敗新的溫床。

五、結 語

韓國現(xiàn)任總理李明博在競選總統(tǒng)期間，曾強烈抨擊前政府頻繁的房地產調整政策，他說:“政府的房地產政策如同不精明的獵人，為打一只野豬滿山亂跑，結果禍害了山里其他動物?！闭{控房地產價格固然是政府擔當?shù)呢熑闻c必備的職能，但維護民眾的公共福利與增進其自由同樣也是政府行為的基本出發(fā)點。作為政府，不能以微觀的角度單純將房價調控的任務寄予物業(yè)稅的開征，否則“禍害”的可能不僅僅是不動產，很可能引發(fā)對政府行為與功用的全面質疑，甚至否定、危及整個國家財稅體制，“禍害”整個國家安全。

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