師 華

(同濟(jì)大學(xué) 法學(xué)院,上海 200092)

論WTO《SPS協(xié)定》“適用地區(qū)”條款及我國(guó)的對(duì)策

師 華

(同濟(jì)大學(xué) 法學(xué)院,上海 200092)

WTO《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures,簡(jiǎn)稱SPS協(xié)定)第六條“適應(yīng)地區(qū)條件”將地區(qū)劃分為“疫病非疫區(qū)”和“低度流行區(qū)”,由于該條在解釋上留有一定的彈性并且國(guó)際社會(huì)缺乏統(tǒng)一的規(guī)范文件,致使適用時(shí)出現(xiàn)了許多問題。該條規(guī)定的價(jià)值取向是既要保護(hù)本國(guó)或地區(qū)內(nèi)的人員或動(dòng)植物免受其他地區(qū)病蟲害之威脅,又要促進(jìn)成員方國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展。要同時(shí)實(shí)現(xiàn)這兩種目標(biāo),建立病蟲害非疫區(qū)并賦予成員方根據(jù)其適當(dāng)保護(hù)水平之需要確定合適的貿(mào)易地區(qū)之權(quán)利不失為一種可行的辦法。我國(guó)應(yīng)以SPS委員會(huì)的各項(xiàng)相關(guān)制度為根據(jù),加強(qiáng)與相關(guān)國(guó)際組織的聯(lián)系,積極研究我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口成員之衛(wèi)生和植物衛(wèi)生狀況和適當(dāng)保護(hù)水平,在此基礎(chǔ)上完善對(duì)病蟲害非疫區(qū)或低度流行區(qū)承認(rèn)的法律制度,促進(jìn)我國(guó)對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展。

《SPS協(xié)定》第六條;疫病非疫區(qū);承認(rèn);對(duì)策

WTO《實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》(A-greement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures,簡(jiǎn)稱SPS協(xié)定)是烏拉圭回合談判建構(gòu)的世界貿(mào)易組織法律框架中的重要協(xié)定之一,從屬于貨物貿(mào)易領(lǐng)域并和其中的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易有著密切的聯(lián)系。其中第六條即“適應(yīng)地區(qū)條件”對(duì)疫病非疫區(qū)的承認(rèn)進(jìn)行了規(guī)定,它在《SPS協(xié)定》中的意義和作用日益凸現(xiàn)。

疫病非疫區(qū)(又稱病蟲害非疫區(qū)或低度流行區(qū))的承認(rèn)直接關(guān)系到食品安全、人類及動(dòng)植物之生命和健康,它對(duì)國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展起著積極的促進(jìn)作用。疫病非疫區(qū)承認(rèn)對(duì)于出口成員(特別是地理環(huán)境復(fù)雜的出口成員)和進(jìn)口成員都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。就出口成員而言在建立疫病非疫區(qū)的前提下①建立病蟲害非疫區(qū),不僅有助于防止疫病在該地區(qū)的發(fā)生和傳播,而且可以防止發(fā)生疫情的其他地區(qū)的疫病傳入該地區(qū),從而使該地區(qū)出產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品即使在周邊地區(qū)發(fā)生疫情的情況下仍能保證不受疫病侵襲。,如果該地區(qū)能夠獲得進(jìn)口成員的承認(rèn),則出口成員就等于獲得了向進(jìn)口成員出口有關(guān)貨物的“通行證”;就進(jìn)口成員而言,在保證實(shí)現(xiàn)其適當(dāng)保護(hù)水平的前提下,通過承認(rèn)疫病非疫區(qū)則能夠促進(jìn)雙邊或多邊的貿(mào)易往來。承認(rèn)疫病非疫區(qū)早已被國(guó)際動(dòng)物衛(wèi)生組織②OIE一直認(rèn)為我國(guó)是其成員之一,但由于臺(tái)灣問題沒有得到很好解決,因此我國(guó)至2007年5月才正式參加OIE組織,當(dāng)然之前我們?cè)诩夹g(shù)方面與OIE有很好的合作見http:∥ny.hksti.gov.cn/show.aspx?id=537＆cid=6。(Office International des Epizooties,簡(jiǎn)稱OIE)、《國(guó)際植物保護(hù)公約》③2005年10月20日,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),我國(guó)駐聯(lián)合國(guó)糧食與農(nóng)業(yè)組織(FAO)代表向FAO遞交了關(guān)于加入經(jīng)1997年修訂的《國(guó)際植物保護(hù)公約》的加入書,成為公約第141個(gè)締約方?！豆s》在我國(guó)的官方聯(lián)絡(luò)點(diǎn)設(shè)在農(nóng)業(yè)部,見http:∥www.agri.gov.cn/xxlb/t20051101_485748.htm。(The International Plant Protection Convention,簡(jiǎn)稱IPPC)等國(guó)際組織所倡導(dǎo)。建立疫病非疫區(qū)這一做法也已被許多國(guó)家和地區(qū)所接受和采用。如美國(guó)、澳大利亞、智利、墨西哥、巴西等早在20世紀(jì)80年代初就開始建立水果非疫區(qū),取得了良好效果[1]。

然而,由于WTO成員方對(duì)疫病非疫區(qū)的概念、內(nèi)涵以及具體適用問題意見分歧很大,至今未達(dá)成任何實(shí)質(zhì)性決議或指南。由于疫病非疫區(qū)承認(rèn)工作無法有效開展,只要某國(guó)境內(nèi)一旦發(fā)生某一疫病的疫情,通常就會(huì)導(dǎo)致進(jìn)口成員完全禁止從該國(guó)進(jìn)口相關(guān)產(chǎn)品,而根本不考慮這些產(chǎn)品是否來自該國(guó)此類疫病非疫區(qū)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,如果不進(jìn)一步推進(jìn)有關(guān)疫病非疫區(qū)問題的討論和談判,使WTO成員方在實(shí)質(zhì)上達(dá)成統(tǒng)一意見,則進(jìn)口成員方利用有關(guān)衛(wèi)生與植物衛(wèi)生(SPS)措施作為貿(mào)易壁壘全面阻止其他成員方產(chǎn)品進(jìn)口的情況就不會(huì)得到遏制,而進(jìn)口成員的這種行為完全有悖于WTO奉行的自由貿(mào)易理念。有鑒于此,探討疫病非疫區(qū)承認(rèn)的法律依據(jù)非常必要。

一、《SPS協(xié)定》第六條“適應(yīng)地區(qū)條件”條文解析

《SPS協(xié)定》第六條(適應(yīng)地區(qū)條件,包括適應(yīng)病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)的條件)共有三款,分別為:

第一款 各成員應(yīng)保證其衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施適應(yīng)產(chǎn)品的產(chǎn)地和目的地的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生特點(diǎn),無論該地區(qū)是一國(guó)的全部或部分地區(qū),或幾個(gè)國(guó)家的全部或部分地區(qū)。在評(píng)估一地區(qū)的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生特點(diǎn)時(shí),各成員應(yīng)特別考慮特定病害或蟲害的流行程度、是否存在根除或控制計(jì)劃以及有關(guān)國(guó)際組織可能制定的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)或指南。

第二款 各成員應(yīng)特別認(rèn)識(shí)到病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)的概念。對(duì)這些地區(qū)的確定應(yīng)根據(jù)地理、生態(tài)系統(tǒng)、流行病監(jiān)測(cè)以及衛(wèi)生與植物衛(wèi)生控制的有效性等因素。

第三款 聲明其領(lǐng)土內(nèi)地區(qū)屬病蟲害非疫區(qū)或低度流行區(qū)的出口成員,應(yīng)提供必要的證據(jù),以便向進(jìn)口成員客觀地證明此類地區(qū)屬、且有可能繼續(xù)屬病蟲害非疫區(qū)或低度流行區(qū)。為此,應(yīng)請(qǐng)求,應(yīng)使進(jìn)口成員獲得進(jìn)行檢查、檢驗(yàn)及其他有關(guān)程序的合理機(jī)會(huì)。

該條第一款前半句規(guī)定了WTO所有成員方應(yīng)承擔(dān)的義務(wù),即要求其所制定和實(shí)施的SPS措施應(yīng)適應(yīng)產(chǎn)品產(chǎn)地和目的地的衛(wèi)生和植物衛(wèi)生特點(diǎn),該產(chǎn)地和目的地的范圍既可能是一國(guó)的全部或部分,也可能是幾個(gè)國(guó)家的全部或部分地區(qū),視該地區(qū)的具體衛(wèi)生和植物衛(wèi)生情況而定。也就是說,假設(shè)某一地區(qū)從來沒有發(fā)現(xiàn)過某一有害昆蟲,而這一地區(qū)的自然氣候條件非常適合這一昆蟲的繁殖,則當(dāng)?shù)卣耆梢愿鶕?jù)其當(dāng)?shù)剡@一衛(wèi)生和植物衛(wèi)生特點(diǎn)采取相應(yīng)的SPS措施,并同時(shí)要求向其出口相關(guān)可能導(dǎo)致這一昆蟲傳入的產(chǎn)品的其他成員方采取能夠達(dá)到這一地區(qū)適當(dāng)保護(hù)水平的SPS措施。該條后半句緊接著就規(guī)定了成員方如何確定一地區(qū)的衛(wèi)生和植物衛(wèi)生特點(diǎn),也就是在確定一地區(qū)衛(wèi)生和植物衛(wèi)生特點(diǎn)時(shí)應(yīng)考慮(并非根據(jù))的依據(jù)和具體情況。

第二款將第一款中“產(chǎn)品的產(chǎn)地和目的地”劃分為“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”,并進(jìn)一步給出了確定病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)和要求,即應(yīng)根據(jù)(并非考慮)地理、生態(tài)系統(tǒng)、流行病監(jiān)測(cè)以及衛(wèi)生與植物衛(wèi)生控制的有效性等因素予以確定。至于“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念,《SPS協(xié)定》附件A第六條和第七條做了明確界定①“第六條,病蟲害非疫區(qū)是由主管機(jī)關(guān)確認(rèn)的未發(fā)生特定蟲害或病害的地區(qū),無論是一國(guó)的全部或部分地區(qū),還是幾個(gè)國(guó)家的全部或部分地區(qū)。(注:病蟲害非疫區(qū)可以包圍一地區(qū)、被一地區(qū)包圍或毗連一地區(qū),可在一國(guó)的部分地區(qū)內(nèi),或在包括幾個(gè)國(guó)家的部分或全部地理區(qū)域內(nèi),在該地區(qū)內(nèi)已知發(fā)生特定蟲害或病害,但已采取區(qū)域控制措施,如建立可限制或根除所涉蟲害或病害的保護(hù)區(qū)、監(jiān)測(cè)區(qū)和緩沖區(qū)。)第七條,病蟲害低度流行區(qū)是由主管機(jī)關(guān)確認(rèn)的特定蟲害或病害發(fā)生水平低、且已采取有效監(jiān)測(cè)、控制或根除措施的地區(qū),該地區(qū)可以是一國(guó)的全部或部分地區(qū),也可以是幾個(gè)國(guó)家的全部或部分地區(qū)?！?該定義強(qiáng)調(diào)這些地區(qū)應(yīng)由該地區(qū)所屬成員方的主管機(jī)關(guān)(而非其他成員方或國(guó)際組織)確定。

第三款在第二款確認(rèn)的一地區(qū)為病蟲害非疫區(qū)或低度流行區(qū)的成員的基礎(chǔ)上作出進(jìn)一步規(guī)定,如該成員希望其他成員同樣承認(rèn)這一地區(qū)為病蟲害非疫區(qū)或低度流行區(qū),則應(yīng)向其他成員提出申請(qǐng)并提供必要的證據(jù)以客觀地證明該地區(qū)屬于、且有可能繼續(xù)屬于病蟲害非疫區(qū)或低度流行區(qū)。此外,其他成員在是否給予承認(rèn)的決定過程中,可以要求申請(qǐng)成員提供進(jìn)行檢查、檢驗(yàn)及其他有關(guān)程序的合理機(jī)會(huì)。實(shí)際上,與第一款和第二款相比,出口成員往往更關(guān)注第三款。因?yàn)樵摽钪苯佑绊憗碜猿隹诔蓡T某一地區(qū)之產(chǎn)品能否進(jìn)入進(jìn)口成員市場(chǎng),如果產(chǎn)品產(chǎn)地為進(jìn)口成員承認(rèn)的病蟲害非疫區(qū),則來自該產(chǎn)地的產(chǎn)品就可以獲得進(jìn)口成員的市場(chǎng)準(zhǔn)入資格。但是,該款并沒有明確規(guī)定進(jìn)口成員根據(jù)何種依據(jù)、程序、在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)來決定是否承認(rèn)出口成員的某一地區(qū)為病蟲害非疫區(qū)或低度流行區(qū)。這就賦予進(jìn)口成員在決定過程中相當(dāng)大的自由裁量權(quán),進(jìn)口成員很可能武斷地作出不予承認(rèn)的決定,從而變相限制出口成員產(chǎn)品的進(jìn)入。

二、WTO成員方對(duì)第六條“適應(yīng)地區(qū)條件”適用問題的最新動(dòng)向

由于《SPS協(xié)定》第六條,特別是該條第三款沒有明確進(jìn)口成員在決定是否給予出口成員之病蟲害非疫區(qū)或低度流行區(qū)以承認(rèn)時(shí)的權(quán)利和義務(wù),致使成員方在決定過程中的具體做法,如對(duì)出口成員提供證據(jù)的要求、決定的標(biāo)準(zhǔn)或依據(jù)、決定的程序、決定作出的時(shí)間等方面千差萬別,從而使得成員間病蟲害非疫區(qū)或低度流行區(qū)的承認(rèn)工作進(jìn)度緩慢,并對(duì)國(guó)際貨物貿(mào)易活動(dòng)構(gòu)成了一定的阻礙。從衛(wèi)生與植物衛(wèi)生委員會(huì)(SPS委員會(huì))歷次召開的會(huì)議議題來看,成員方對(duì)該條適用問題的討論變得日益激烈且至今為止都沒有能夠達(dá)成實(shí)質(zhì)性共識(shí)。SPS委員會(huì)在2003年6月的委員會(huì)會(huì)議上正式啟動(dòng)對(duì)第六條有關(guān)病蟲害非疫區(qū)承認(rèn)問題的實(shí)質(zhì)性討論①雖然第六條還涉及病蟲害低度流行區(qū)的承認(rèn)問題,但從以往的討論情況來看,成員方更關(guān)注病蟲害非疫區(qū)的承認(rèn)問題。,并于2003年、2004年、2005年和2006年召開的幾次非正式會(huì)議上討論該問題。從歷次會(huì)議的討論內(nèi)容和情況來看,成員方就病蟲害非疫區(qū)的承認(rèn)以及相關(guān)事項(xiàng)提出了大量問題②參見 G/SPS/GEN204/Rev.6 and addenda。,并進(jìn)行了激烈的討論。討論的焦點(diǎn)主要有以下幾個(gè)方面③參見 G/SPS/GEN/640/Rev.1。:

(一)SPS委員會(huì)和OIE、IPPC等國(guó)際組織就適用第六條的工作協(xié)調(diào)問題

有關(guān)病蟲害承認(rèn)的實(shí)體性和程序性標(biāo)準(zhǔn)或要求在成員方內(nèi)有不同的意見,其中日本認(rèn)為應(yīng)由相關(guān)國(guó)際組織制定,SPS委員會(huì)不應(yīng)作重復(fù)工作,其僅需要根據(jù)《SPS協(xié)定》第十二條第三款和這些國(guó)際組織保持密切聯(lián)系即可④G/SPS/W/192。。而歐共體則認(rèn)為,有關(guān)承認(rèn)的程序性標(biāo)準(zhǔn)或要求完全可以由SPS委員會(huì)制定,而不必等待OIE IPPC就這些問題作出相應(yīng)規(guī)定⑤G/SPS/W/190。。

筆者傾向于歐共體的觀點(diǎn)。由于OIE、IPPC等國(guó)際組織制定的標(biāo)準(zhǔn)或指南對(duì)締約方?jīng)]有強(qiáng)制性約束力,而程序公正是實(shí)體公正的基礎(chǔ)和保障,將有關(guān)承認(rèn)的程序性要求納入到WTO多邊法律框架予以紀(jì)律約束,這有助于最終實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正之目的。此外,作為WTO基本原則之一的透明度原則也更加能夠保證程序公正,從而增進(jìn)實(shí)體公正。至于有關(guān)承認(rèn)的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)或要求(評(píng)估技術(shù))涉及科學(xué)或技術(shù)方面等比較專業(yè)的內(nèi)容,則比較適合由相關(guān)國(guó)際組織通過實(shí)施大量科學(xué)試驗(yàn)或證明后制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或指南,成員方可以采用這些標(biāo)準(zhǔn)或指南如果成員方要求達(dá)到更高的保護(hù)水平,當(dāng)然也可以在有科學(xué)依據(jù)的基礎(chǔ)上制定更加嚴(yán)格的承認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、要求或采用其他成員方制定的有科學(xué)依據(jù)的承認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)或要求。

(二)多邊和雙邊承認(rèn)病蟲害非疫區(qū)之關(guān)系問題

成員方在確定其境內(nèi)一地區(qū)為病蟲害非疫區(qū)時(shí),可能會(huì)根據(jù)OIE制定的TAHC或IPPC中的有關(guān)規(guī)定①TAHC中有關(guān)病蟲害非疫區(qū)承認(rèn)的具體規(guī)定見http:∥www.oie.int/eng/normes/mcode/en_chapitre_1.3.5.htm;IPPC中涉及適用地區(qū)條件問題的具體規(guī)定見https:∥www.ippc.int/servlet/CDSServlet?status=ND0xMzM5OSY2PWVuJjMzPSomMzc9a29z,2005年10月,IPPC的專家工作組起草了一份《承認(rèn)病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)的指南》,該指南的具體內(nèi)容可見G/SPS/GEN/626。作出此類承認(rèn)。但是,有的成員方提出,即使根據(jù)這些國(guó)際性公約的相關(guān)規(guī)定承認(rèn)一地區(qū)為病蟲害非疫區(qū),也并不能必然獲得進(jìn)口成員對(duì)該地區(qū)為病蟲害非疫區(qū)的承認(rèn),換言之,獲得有關(guān)國(guó)際組織的病蟲害非疫區(qū)承認(rèn)對(duì)是否獲得進(jìn)口成員的承認(rèn)沒有實(shí)質(zhì)性影響或作用②具體實(shí)例可參見 G /SPS/GEN/269/Rev.1(阿根廷),G/SPS/GEN/584(巴西),G/SPS/GEN/607(秘魯),G/SPS/GEN/610(智利)。。也有成員方提出,OIE關(guān)于獲得承認(rèn)應(yīng)符合的要求和應(yīng)提供的信息并不能滿足它們的要求③G/SPS/W/192(日本)。。此外,由于國(guó)際的多邊承認(rèn)程序缺乏透明度,以致成員方無法判斷雙邊承認(rèn)程序的要求是否已經(jīng)包含在國(guó)際組織的多邊承認(rèn)程序的要求之中。也有成員提出,由于兩種承認(rèn)程序要求不一致,造成其無法投入更多的精力或財(cái)力同時(shí)滿足兩種程序之要求。當(dāng)然,成員方一致同意:承認(rèn)的最終決定權(quán)屬于進(jìn)口成員,進(jìn)口成員作出承認(rèn)與否的決定有賴于其對(duì)出口成員相關(guān)官方機(jī)構(gòu)的信賴及其他因素④G/SPS/W/190(歐共體);G/SPS/W/194(格林納達(dá))。。

筆者認(rèn)為:某一病蟲害非疫區(qū)或低度流行區(qū)獲得國(guó)際組織的承認(rèn)或根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)確立的病蟲害非疫區(qū)或低度流行區(qū)并不是獲得成員方承認(rèn)的前提,進(jìn)口成員有權(quán)根據(jù)對(duì)申請(qǐng)承認(rèn)成員該地區(qū)衛(wèi)生和植物衛(wèi)生狀況進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)上自主作出決定。但進(jìn)口成員進(jìn)行評(píng)估的實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)或要求(評(píng)估技術(shù))應(yīng)采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、建議或指南,除非這些國(guó)家采用這些國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、建議或指南不能滿足進(jìn)口成員評(píng)估的要求,在此情況下,進(jìn)口成員應(yīng)采用有充分科學(xué)依據(jù)的評(píng)估技術(shù)。進(jìn)口成員在承認(rèn)程序中采用的評(píng)估技術(shù)應(yīng)當(dāng)也屬于衛(wèi)生與植物衛(wèi)生之措施,根據(jù)SPS協(xié)定第二條第二款的規(guī)定,除因緊急情況下采取臨時(shí)措施外,實(shí)施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施應(yīng)“為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物生命或健康所必需的限度內(nèi)實(shí)施,并根據(jù)科學(xué)原理,如無充分的科學(xué)證據(jù)則不再維持”,該條即確立了《SPS協(xié)定》的科學(xué)技術(shù)原則。評(píng)估技術(shù)作為一項(xiàng)具體的衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施,對(duì)它的采用也理應(yīng)遵循科學(xué)技術(shù)原則。

(三)承認(rèn)的可預(yù)見性和透明度問題⑤參見G/SPS/W/189(阿根廷、巴西、哥倫比亞、厄瓜多爾、巴拉圭、烏拉圭);G/SPS/W/185(巴西);G/SPS/W/145(加拿大);G/SPS/W/144、G/SPS/W/181(智利);G/SPS/W/190(歐共體)。

成員方指出,在申請(qǐng)其他成員病蟲害非疫區(qū)承認(rèn)的過程中,不同的進(jìn)口成員經(jīng)常有不同的要求,承認(rèn)程序經(jīng)常發(fā)生拖延的情況⑥G/SPS/GEN/610(智利)。。進(jìn)口成員承認(rèn)過程的緩慢導(dǎo)致出口成員無法為獲得其承認(rèn)而作出持續(xù)、長(zhǎng)期的投入⑦G/SPS/GEN/607(秘魯)。。而且,由于進(jìn)口成員在承認(rèn)的時(shí)間、要求和手續(xù)上存在很大差異,因此使得出口成員無法更加有效地適用第六條⑧G/SPS/GEN606(阿根廷);G/SPS/W/151(新西蘭)。。將地區(qū)劃分為病蟲害非疫區(qū)或低度流行區(qū)依賴于進(jìn)出口成員雙方的病蟲害水平狀況,熟悉進(jìn)口成員的病蟲害狀況及其相關(guān)衛(wèi)生情況有助于減少承認(rèn)的不可預(yù)見性。進(jìn)口成員在受理出口成員要求的承認(rèn)申請(qǐng)時(shí),可能會(huì)遇到諸多困難。如同時(shí)收到大量申請(qǐng)、對(duì)出口成員的病蟲害狀況缺乏了解、自身能力有限、缺乏對(duì)申請(qǐng)進(jìn)行充分分析的訓(xùn)練等。對(duì)一地區(qū)的病蟲害非疫區(qū)(或低度流行區(qū))給予承認(rèn)申請(qǐng)的評(píng)估通常屬于對(duì)一系列病蟲害進(jìn)行邊境進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的工作范圍。評(píng)估過程所需時(shí)間可能因每個(gè)申請(qǐng)案件需評(píng)估情況的復(fù)雜性和技術(shù)方面的內(nèi)容以及出口成員提供的數(shù)據(jù)的質(zhì)量的不同而有所差異①G/SPS/W/191(澳大利亞);G/SPS/W/195(韓國(guó));G/SPS/W/192(日本);G/SPS/W/205(中國(guó)臺(tái)北)。。當(dāng)然,成員方都認(rèn)為病蟲害非疫區(qū)的承認(rèn)能夠帶來經(jīng)濟(jì)利益,但經(jīng)濟(jì)利益的大小卻視承認(rèn)程序的效率和時(shí)間長(zhǎng)短而定②G/SPS/GEN/417 、G/SPS/GEN/418(秘魯)。。有的成員還強(qiáng)調(diào),獲得進(jìn)口成員承認(rèn)需作出實(shí)質(zhì)性的投入③G/SPS/GEN/607(秘魯);G/SPS/GEN/612(哥倫比亞)。,但如果進(jìn)口成員的承認(rèn)程序不具可預(yù)見性,遲遲不作決定,則申請(qǐng)承認(rèn)的出口成員很難保證始終堅(jiān)持作出上述投入④G/SPS/W/193(埃及);G/SPS/W/194(格林納達(dá))。。成員方提到有關(guān)“根除程序”⑤G/SPS/W/191(澳大利亞);G/SPS/GEN/315(阿根廷);G/SPS/GEN/81、G/SPS/GEN/610(智利);G/SPS/GEN/402、G/SPS/GEN/419(中國(guó)臺(tái)北);G/SPS/GEN/527(哥斯達(dá)黎加);G/SPS/GEN/461(歐共體);G/SPS/GEN/531(秘魯)。、“控制和應(yīng)急準(zhǔn)備”⑥G/SPS/W/191(澳大利亞);G/SPS/GEN/419(中國(guó)臺(tái)北);G/SPS/GEN/461(歐共體);G/SPS/GEN/362(洪都拉斯);G/SPS/GEN/531(秘魯)。、“監(jiān)管和維持”⑦G/SPS/GEN/348(韓國(guó));G/SPS/GEN/419(中國(guó)臺(tái)北);G/SPS/GEN/417 、G/SPS/GEN/418(秘魯);G/SPS/GEN/440/Rev.1(墨西哥);G/SPS/GEN/323、G/SPS/GEN/377(阿根廷);G/SPS/GEN/575(尼加拉瓜)。及“政府和私人的合作”⑧G/SPS/GEN/413、G/SPS/GEN/454(巴拉圭);G/SPS/GEN/446(秘魯);G/SPS/W/191(澳大利亞)。四項(xiàng)要求,出口成員在某一地區(qū)就這些方面所作的努力和實(shí)施的SPS措施可能會(huì)直接影響進(jìn)口成員對(duì)該地區(qū)病蟲害非疫區(qū)承認(rèn)的作出。

筆者認(rèn)為,進(jìn)口成員在承認(rèn)程序中,應(yīng)該向出口成員說明各個(gè)具體步驟,并對(duì)每一個(gè)步驟所需時(shí)間作一個(gè)相對(duì)確定但同時(shí)又具有一定靈活性的規(guī)定,這樣既能滿足出口成員的可預(yù)見性要求,又能保障進(jìn)口成員就一地區(qū)的衛(wèi)生與植物衛(wèi)生狀況進(jìn)行充分評(píng)估,做到同時(shí)兼顧雙方利益。但筆者也意識(shí)到,進(jìn)口成員作出這種規(guī)定需要較高的立法技術(shù),并對(duì)每一步驟作充分研究,以對(duì)該步驟實(shí)際所需時(shí)間有一個(gè)比較準(zhǔn)確、客觀的預(yù)測(cè)。

在整個(gè)承認(rèn)過程中,透明度也是非常重要的。對(duì)出口成員而言,它有必要建立一個(gè)透明的機(jī)制以獲得進(jìn)口成員的信賴;對(duì)進(jìn)口成員而言,透明的承認(rèn)要求和手續(xù)可以促進(jìn)整個(gè)承認(rèn)過程。在過去幾年中,成員方定期向SPS委員會(huì)提交一些有關(guān)他們適用和實(shí)施第六條的經(jīng)驗(yàn)和做法,并提出如果進(jìn)口成員向委員會(huì)提交有關(guān)其承認(rèn)的調(diào)查問卷和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),可提高其承認(rèn)過程的透明度和可預(yù)見性。當(dāng)然,進(jìn)口成員可以將這些信息公布到網(wǎng)站上。

(四)承認(rèn)的行政程序的具體步驟問題

成員方就承認(rèn)病蟲害非疫區(qū)所涉及的行政程序問題提交了一些建議。根據(jù)這些建議,可以勾勒出一個(gè)比較完整的有關(guān)承認(rèn)的行政程序之輪廓。大致步驟⑨特別參見 G/SPS/GEN/606(阿根廷);G/SPS/W/185(巴西);G/SPS/W/129、G/SPS/W/140/Rev.2、G/SPS/W/144(智利);G/SPS/GEN/611(哥倫比亞);G/SPS/GEN/388(墨西哥);G/SPS/W/148(秘魯)。以下成員對(duì)有關(guān)步驟作了評(píng)議:阿根廷,巴西哥倫比亞,厄瓜多爾,巴拉圭,烏拉圭(G/SPS/W/189);澳大利亞(G/SPS/W/191、Add.1);埃及(G/SPS/W/193);歐共體(G/SPS/W/190);格林納達(dá)(G/SPS/W/194);日本(G/SPS/W/192);韓國(guó)(G/SPS/W/195);中國(guó)臺(tái)北(G/SPS/W/205);美國(guó)(G/SPS/W/199)。為:出口成員請(qǐng)求進(jìn)口成員提供有關(guān)承認(rèn)程序或雙邊承認(rèn)的相關(guān)信息→進(jìn)口成員澄清其承認(rèn)程序所需的要求→出口成員提供符合進(jìn)口成員要求的相關(guān)文件、資料和證明→進(jìn)口成員評(píng)估出口成員提供的文件和其他補(bǔ)充信息并作出肯定或否定性回應(yīng)及說明理由→出口成員對(duì)進(jìn)口成員評(píng)估報(bào)告中需要作出注釋的內(nèi)容提供相關(guān)澄清、補(bǔ)充或修改→進(jìn)口成員再次評(píng)估出口成員提供的文件→(如進(jìn)口成員認(rèn)為有必要實(shí)地考察),出口成員對(duì)實(shí)地考察報(bào)告提供相關(guān)澄清、補(bǔ)充或修改)→進(jìn)口成員授予或駁回承認(rèn)并說明理由。

在考慮到進(jìn)口成員有權(quán)采取措施以保證實(shí)現(xiàn)其適當(dāng)保護(hù)水平的情況下,成員方建議發(fā)生下列情況時(shí)可以在承認(rèn)過程中適用加速程序已經(jīng)獲得《SPS協(xié)定》認(rèn)可的國(guó)際組織的官方承認(rèn);在過去已經(jīng)獲得承認(rèn)的地區(qū)爆發(fā)病蟲害事件,一旦病蟲害被消除,根據(jù)相關(guān)國(guó)際組織的標(biāo)準(zhǔn)又重新恢復(fù)到原有的衛(wèi)生和植物衛(wèi)生狀態(tài)當(dāng)出口成員申請(qǐng)承認(rèn)的地區(qū)內(nèi)有關(guān)獸醫(yī)或植物檢疫的基礎(chǔ)設(shè)施和業(yè)務(wù)操作內(nèi)容和進(jìn)口成員十分相似。

筆者認(rèn)為,這一加速程序的建議還需進(jìn)一步完善。針對(duì)第一種情況,即使獲得相關(guān)國(guó)際組織之承認(rèn),由于進(jìn)口成員可能采用比相關(guān)國(guó)際組織更加嚴(yán)格的評(píng)估技術(shù),所以,進(jìn)口成員完全有權(quán)依據(jù)有充分科學(xué)證據(jù)支持的評(píng)估結(jié)果獨(dú)立自主地作出病蟲害非疫區(qū)或低度流行區(qū)的承認(rèn)。因此,這種情況下適用加速程序的具體要求為:成員方就某一具體事項(xiàng)或衛(wèi)生指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估時(shí),如評(píng)估采用的是其認(rèn)可的國(guó)際組織之相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、建議或指南,則進(jìn)口成員不應(yīng)對(duì)該事項(xiàng)或衛(wèi)生指標(biāo)進(jìn)行重復(fù)評(píng)估。針對(duì)第二種情況,由于事先獲得進(jìn)口成員承認(rèn)的地區(qū),進(jìn)口成員之前所采用的評(píng)估技術(shù)同樣可能嚴(yán)于相關(guān)國(guó)際組織之評(píng)估技術(shù),因此,這種情況下適用加速程序的具體要求也應(yīng)和第一種情況相同。

三、疫病非疫區(qū)承認(rèn)的價(jià)值取向及我國(guó)的對(duì)策

《SPS協(xié)定》是各成員方博弈的產(chǎn)物,價(jià)值取向上體現(xiàn)為多種價(jià)值的平衡。對(duì)于疫病非疫區(qū)承認(rèn)的第六條“適應(yīng)地區(qū)條件”也不例外。一方面,成員方要保護(hù)本國(guó)或地區(qū)內(nèi)的人員或動(dòng)植物免受其他地區(qū)病蟲害之威脅,實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的最有效、最直接的方法就是阻止其他地區(qū)之貨物或人員的進(jìn)入,但這種方法無異于“因噎廢食”,從現(xiàn)有的主流觀點(diǎn)來看該方法很不合理,而且不利于世界福利水平的增加。另一方面,成員方希望促進(jìn)出口,發(fā)展國(guó)際貿(mào)易。要同時(shí)實(shí)現(xiàn)這兩種目標(biāo),建立病蟲害非疫區(qū)并賦予成員方根據(jù)其適當(dāng)保護(hù)水平之需要確定合適的貿(mào)易地區(qū)之權(quán)利不失為一種可行的辦法,兩種價(jià)值也因此有了得以平衡的可能。

我國(guó)幅員遼闊,地理環(huán)境復(fù)雜,地區(qū)間的自然氣候條件差異較大,加上地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊,直接導(dǎo)致各地區(qū)衛(wèi)生與植物衛(wèi)生狀況不盡相同。為此,在我國(guó)推行建立病蟲害非疫區(qū)或低度流行區(qū)工作實(shí)屬必要。事實(shí)上,在建立動(dòng)物疫病非疫區(qū)方面,我國(guó)已經(jīng)著手并取得了一定的成效。1998年,我國(guó)提出在全國(guó)實(shí)施無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)①“無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)”是指:在規(guī)定期限內(nèi)沒有發(fā)生過某種或幾種疾病,同時(shí)在該區(qū)域及其邊界和外圍一定范圍內(nèi)對(duì)動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品、動(dòng)物源性飼料、動(dòng)物遺傳材料、動(dòng)物病料、獸藥(包括生物制品)的流通實(shí)施官方有效控制并獲得國(guó)家認(rèn)可的特定地域。其又可具體分為非免疫無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)和免疫無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)。參見四川省動(dòng)物防疫監(jiān)督總站:《無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)的幾個(gè)概念》載《動(dòng)物保健》2004年第31期。建設(shè)項(xiàng)目,2001年在膠東半島、遼東半島、四川盆地、松遼平原和海南島等五個(gè)區(qū)域6個(gè)省、23個(gè)市、182個(gè)縣建設(shè)了6個(gè)無規(guī)定動(dòng)物疫病示范區(qū),總投資達(dá)6.2億元,其中有5個(gè)是國(guó)家級(jí)示范區(qū)。據(jù)了解,這些示范區(qū)現(xiàn)已全部通過國(guó)家項(xiàng)目驗(yàn)收,示范區(qū)建設(shè)初見成效,并在國(guó)際認(rèn)證、建設(shè)現(xiàn)代畜牧業(yè)、擴(kuò)大畜產(chǎn)品出口、促進(jìn)農(nóng)民增收方面實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)突破”[2]。國(guó)家首席獸醫(yī)師賈幼陵稱“這些無疫區(qū)經(jīng)受住了禽流感的考驗(yàn),同時(shí)國(guó)際上規(guī)定的(動(dòng)物)A類病都沒有發(fā)生,其他疫病也大幅度下降,已經(jīng)符合了國(guó)際(動(dòng)物產(chǎn)品)貿(mào)易的規(guī)定?！盵3]不僅如此,我國(guó)目前已有12個(gè)省市就無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)的防疫管理和建設(shè)工作相繼制定了地方性法規(guī)、規(guī)章②如 最早的2002年5月31日頒布的《吉林省無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)建設(shè)管理?xiàng)l例》,2003年2月17日頒布的《山東省無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)管理辦法》,2004年6月15日發(fā)布的《株洲市無規(guī)定動(dòng)物疫病安全示范區(qū)建設(shè)方案》等等。。在建立植物病蟲害非疫區(qū)方面,我國(guó)起步較晚。為了促進(jìn)我國(guó)蘋果、柑桔和梨等優(yōu)勢(shì)水果的出口貿(mào)易,我國(guó)農(nóng)業(yè)部于2001年開始了非疫區(qū)建設(shè)的籌劃和準(zhǔn)備工作,并在這些工作的基礎(chǔ)上于2004年啟動(dòng)蘋果非疫區(qū)項(xiàng)目的建設(shè)③參見農(nóng)業(yè)部:《建設(shè)非疫區(qū) 促 進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口》,http:∥www.ppq.gov.cn/Article_Show.asp?ArticleID=377。。

病蟲害非疫區(qū)或低度流行區(qū)建成之后,并非可以坐享其成,而是應(yīng)努力獲得國(guó)際社會(huì)特別是進(jìn)口成員對(duì)這些地區(qū)的承認(rèn),否則,建立病蟲害非疫區(qū)或低度流行區(qū)無助于突破進(jìn)口成員的有關(guān)技術(shù)性貿(mào)易壁壘,也就根本不會(huì)對(duì)國(guó)際貨物貿(mào)易有任何促進(jìn)作用。為此,我國(guó)在適用《SPS協(xié)定》第六條“適應(yīng)地區(qū)條件”時(shí)應(yīng)采取以下對(duì)策:

第一、根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況,穩(wěn)步推進(jìn)動(dòng)植物疫病非疫區(qū)的管理和建設(shè)工作,為下一步開展向進(jìn)口成員申請(qǐng)病蟲害非疫區(qū)承認(rèn)工作做好準(zhǔn)備。鑒于筆者個(gè)人能力和專業(yè)所限,筆者無力于對(duì)非疫區(qū)的建設(shè)提出具體的實(shí)踐操作性建議,只是要再次重申我國(guó)在建立非疫區(qū)時(shí),應(yīng)根據(jù)《SPS協(xié)定》第二款之規(guī)定,根據(jù)地理、生態(tài)系統(tǒng)、流行病監(jiān)測(cè)以及衛(wèi)生與植物衛(wèi)生控制的有效性等因素來確定非疫區(qū)。此外,可以考慮按相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、建議或指南及進(jìn)口成員的動(dòng)植物防疫標(biāo)準(zhǔn)之要求來建設(shè)我國(guó)的非疫區(qū)。當(dāng)然,我國(guó)一些長(zhǎng)期從事動(dòng)植物防疫工作的一線人員和相關(guān)研究人員對(duì)非疫區(qū)的建設(shè)提出了許多真知灼見①有關(guān)完善無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)的建設(shè)工作可以參見:羅長(zhǎng)榮:《深化無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)建設(shè)的構(gòu)想和建議》,載《四川畜牧獸醫(yī)》2005年第1期;劉鐵男等:《建立無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)發(fā)展我省牧業(yè)經(jīng)濟(jì)》,載《吉林畜牧獸醫(yī)》2005年第10期。有關(guān)完善植物疫病非疫區(qū)的建設(shè)工作可以參見:陳萌山:《建設(shè)水果非疫區(qū)勢(shì)在必行》,載《中國(guó)農(nóng)業(yè)信息》2003年第8期;農(nóng)業(yè)部:《建設(shè)非疫區(qū)促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品出口》,http:∥www.ppq.gov.cn/Article_Show.asp?ArticleID=377。,值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

第二、積極參與SPS委員會(huì)就第六條適用問題所召開的相關(guān)會(huì)議和討論,最大程度上爭(zhēng)取將來有關(guān)第六條適用的決議或其他類似文件能夠滿足和增進(jìn)我國(guó)國(guó)家利益,真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)加入WTO的初衷。

第三、繼續(xù)加強(qiáng)和OIE、IPPC等國(guó)際組織的交流和合作,積極參與其相關(guān)活動(dòng),如與第六條適用有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、建議或指南的制定或修改工作等,以使我國(guó)能夠第一時(shí)間獲得這些組織的最新工作動(dòng)向,并使某些國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、建議或指南一定程度上能夠更加符合我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

第四、積極研究其他成員方特別是我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口成員之衛(wèi)生和植物衛(wèi)生的狀況和適當(dāng)保護(hù)水平②我國(guó)相關(guān)政府部門已經(jīng)開始從事這方面的基礎(chǔ)研究和信息資料收集工作,如截至2004年底,已收集整理美國(guó)、加拿大、歐盟、日本韓國(guó)、澳大利亞、埃及等60多個(gè)國(guó)家和國(guó)際食品衛(wèi)生法典(CAC)、國(guó)際動(dòng)物衛(wèi)生組織(OIE)等國(guó)際組織的動(dòng)植物檢疫、食品安全進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn),共組織翻譯出版了1470余萬字的相關(guān)專著16本。轉(zhuǎn)引自李元平:《中國(guó)進(jìn)出口肉品安全管理》http:∥www.cyol.net/cydgn/content/2006 -03/30/content_1346983.htm。,在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)與他們之間病蟲害非疫區(qū)或低度流行區(qū)承認(rèn)的談判力度,以早日獲得他們對(duì)我國(guó)相關(guān)非疫區(qū)的承認(rèn),也使我國(guó)在受理其他成員方的承認(rèn)申請(qǐng)時(shí)能夠從容處理。

[1]聶繼云,叢佩華,仇貴生.國(guó)內(nèi)外蘋果檢疫情況概述[J].落葉果樹,2005,(2).

[2]王麗娜.安徽開建中西部首個(gè)省級(jí)無規(guī)定動(dòng)物疫病示范區(qū)[EB/OL].http:∥ah.people.com.cn/GB/channel2/15/200610/08/50028.html.

[3]我國(guó)已規(guī)劃五片無規(guī)定動(dòng)物疫病區(qū)[J].中國(guó)動(dòng)物保健,2004,(8).

On the Article of Adaptation of Regional Conditions of the WTO SPS Agreement and China's Countermeasures

SHI Hua
Law School of Tongji University Shanghai 200092,China

Article 6 of the WTO Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures(short for SPS Agreement)divides adaptation of regional conditions areas into pest-or disease-free areas and areas of low pest or disease prevalence.Some problems appear due to the flexibility on the explanation of this article and lack of standard documents in the international society.The value orientation of this article is to prevent people,animals and plants from the threat of alien harmful pests,and also to promote the development of international trade of members.It's a feasible method of establishing the pest-or disease-free areas and authorizing the members the rights to determine the appropriate trade areas in accordance with the requirements of the protection level in order to reach these two objectives.China should strengthen the connection with the relevant international organizations according to the systems of the SPS Committee,actively research the sanitary and phytosanitary conditions and the proper protection level of the main agriculture imports and exports productions members,and also improve the legal system of the confirmation of pest-or disease-free areas or district of low popular harmful pests and diseases,so as to stimulate the development of China's foreign trade.

Article 6 of SPS Agreement;Pest-or disease-free areas or district of low popular harmful pests and diseases;Confirmation;Countermeasure

D99

A

1000-5072(2012)07-0001-07

2012-02-20

師 華(1962—),女,山西太原人,同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,法學(xué)博士,主要從事國(guó)際經(jīng)濟(jì)法、WTO法學(xué)理論研究。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《食品安全監(jiān)管法律制度研究》(批準(zhǔn)號(hào):08BFX052)。

[責(zé)任編輯 李晶晶 責(zé)任校對(duì) 王治國(guó)]