張曉京,邱 秋

(武漢大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430072)

跨界地下水國(guó)際立法的發(fā)展趨勢(shì)及對(duì)我國(guó)的啟示

張曉京,邱 秋

(武漢大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430072)

跨界地下水國(guó)際立法經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程,目前呈現(xiàn)出一些新的發(fā)展趨勢(shì),主要體現(xiàn)為:軟法性文件推進(jìn)著跨界地下水國(guó)際立法議程,在該議程中水資源一體化管理的理念逐漸得到體現(xiàn)和遵循,跨界地下水專門性立法和跨界含水層管理機(jī)構(gòu)的建立也受到前所未有的重視。鑒于此,我國(guó)應(yīng)盡快將跨界地下水的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)納入立法議程,并在相關(guān)國(guó)際、國(guó)內(nèi)立法中遵循一體化管理的原則。同時(shí),針對(duì)跨界含水層的特殊性和復(fù)雜性,我國(guó)應(yīng)進(jìn)行跨界專門性地下水立法,并建立專門的跨界含水層管理機(jī)構(gòu),以此促進(jìn)跨界地下水資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

跨界地下水;跨界含水層;跨界地下水國(guó)際立法

跨界地下水是指存在于跨界含水層或含水層系統(tǒng)之中的淡水資源。由于不同國(guó)家對(duì)地下水的需求量、開(kāi)發(fā)程度不同,在地下水資源的分配、保護(hù)問(wèn)題上存在著一定沖突,因此,通過(guò)國(guó)際立法管理跨界地下水資源成為國(guó)際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。鑒于此,本文將在分析跨界地下水國(guó)際立法的進(jìn)程、趨勢(shì)的基礎(chǔ)上,探討國(guó)際立法的實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示。

一、跨界地下水國(guó)際立法進(jìn)程

跨界地下水作為一個(gè)水文地理學(xué)術(shù)語(yǔ)早已出現(xiàn),但作為國(guó)際法的規(guī)范對(duì)象則經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程。究其原因,關(guān)鍵在于跨界地下水存在著科學(xué)上的不確定性,及其所具有兩重屬性①所謂的兩重屬性是指,從整體而言,跨國(guó)地下水同一切國(guó)際水域都是國(guó)際法管轄的對(duì)象;從每個(gè)河段和地下水系的一個(gè)部分而言,則屬于對(duì)這部分領(lǐng)土享有主權(quán)的國(guó)家所有并在其直接管轄之下。。盡管如此,跨界地下水仍然受到國(guó)際法的約束,因?yàn)閺?9世紀(jì)中期到現(xiàn)在,國(guó)際社會(huì)正在逐步形成一些涉及跨界地下水的雙邊、多邊條約和軟法性文件。根據(jù)這些國(guó)際法律文件形成的時(shí)間和內(nèi)容,跨界地下水國(guó)際立法大致經(jīng)歷了3個(gè)階段:

1.萌芽階段

19世紀(jì)中期以后,一些雙邊條約開(kāi)始涉及地下水的使用。例如,1888年法國(guó)與英國(guó)關(guān)于索馬里和吉布提共同使用哈杜水井的協(xié)議,1843年比利時(shí)與盧森堡關(guān)于煤礦用水的協(xié)定,1924年英國(guó)與法國(guó)關(guān)于乍得、中非和蘇丹使用地表水和泉水的換文,1925年埃及與意大利關(guān)于分配倫姆巴水井的井水協(xié)議,1926年西班牙和葡萄牙的邊界條約,1936年坦葛尼喀與盧旺達(dá)——烏隆迪關(guān)于邊界水權(quán)的協(xié)定。這些條約使用的措辭是“井水”或“泉水”,尚未正式采用“地下水”的概念。條款的主要內(nèi)容是規(guī)定共同使用井水或泉水,一般都是附帶性條款,還沒(méi)有具體涉及對(duì)地下水的管理和保護(hù)問(wèn)題。

2.過(guò)渡階段

二戰(zhàn)后的50年代到60年代,地下水開(kāi)始作為一個(gè)法律概念出現(xiàn)在一些邊界水域條約中,如蘇聯(lián)和東歐國(guó)家簽訂的邊界水域條約、德意志民主共和國(guó)和波蘭之間的邊界水域協(xié)議等。這些條約正式將地下水列為邊界水域的組成部分,并提出了保護(hù)和開(kāi)發(fā)地下水的問(wèn)題,但并未放在顯著的位置,在利用和管理邊界水域時(shí)仍主要著眼于河流、湖泊等。

3.迅速發(fā)展階段

進(jìn)入20世紀(jì)70年代,地下水開(kāi)始成為一些國(guó)際條約的主要內(nèi)容,這在一些雙邊、區(qū)域和全球性的條約中均有所體現(xiàn)。在雙邊層面,1977年法國(guó)和西班牙在談判艾爾河用水時(shí),地下水是討論的主題之一。同一時(shí)期,法國(guó)和瑞士簽訂了《關(guān)于保護(hù)、利用和補(bǔ)給法瑞日內(nèi)瓦含水層的協(xié)議》,其中,關(guān)于跨界地下水資源在兩國(guó)間的分配、利用、保護(hù)和管理成為主項(xiàng)內(nèi)容。在區(qū)域?qū)用?歐共體1979年通過(guò)了《保護(hù)地下水免受特定危險(xiǎn)物質(zhì)污染指令》,指令附了危險(xiǎn)物質(zhì)清單,并要求對(duì)地下水采取特殊的保護(hù)措施;1992年歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)通過(guò)的《跨界水道和國(guó)際湖泊保護(hù)和利用公約》(以下簡(jiǎn)稱《赫爾辛基公約》)①《赫爾辛基公約》由聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主持制定和通過(guò),代表了國(guó)際水資源利用和保護(hù)制度的新發(fā)展。公約現(xiàn)已生效,是后來(lái)關(guān)于歐洲國(guó)際流域協(xié)定的典范。公約是地區(qū)性框架協(xié)議,有31國(guó)和歐共體作為締約方,適用于整個(gè)歐洲以及美國(guó)和加拿大的跨界水域。公約意圖減少跨界污染損害,而不是對(duì)任何特定水道水的分配。根據(jù)公約第1條第1款的規(guī)定,公約規(guī)范的對(duì)象是“跨界水體”,即“作為兩個(gè)或更多國(guó)家之間邊界的,跨越、位于兩個(gè)或更多之間邊界的任何地表或者地下水體”。將跨界地下水作為“跨界水體”的重要組成部分,包含在其調(diào)整范圍之內(nèi);1995年南部非洲發(fā)展共同體《關(guān)于共享水道系統(tǒng)的議定書》②《關(guān)于共享水道系統(tǒng)的議定書》第1條將“水道系統(tǒng)”定義為:“水道系統(tǒng)是指流域的相互聯(lián)系的水文組成部分,諸如河流、湖泊、運(yùn)河、地下水,由于它們之間的自然關(guān)系,構(gòu)成一個(gè)整個(gè)單元?！倍饔颉笆侵杆档姆炙€內(nèi)的整個(gè)地理區(qū)域,包括流向同一終點(diǎn)的地下水?！睂⒌叵滤{入共享水道系統(tǒng)加以規(guī)范;2000年歐盟通過(guò)了《歐盟水框架指令》,為其在地下水保護(hù)方面采取行動(dòng)建立了統(tǒng)一的法律框架;2006年歐盟通過(guò)的《歐盟地下水指令》對(duì)地下水保護(hù)作了專門規(guī)定。在全球?qū)用?1997年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《國(guó)際水道非航行使用法公約》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)際水道公約》)③《國(guó)際水道公約》是迄今為止最新、最全面和最權(quán)威的國(guó)際水法框架性文件。盡管尚未生效,但對(duì)于國(guó)際水道的非航行利用起到重要的指導(dǎo)作用。公約第2條將水道界定為“地面水和地下水的系統(tǒng),由于它們之間的自然關(guān)系,構(gòu)成一個(gè)整體單元,并且通常流入共同的終點(diǎn)”。將地下水系統(tǒng)作為國(guó)際水道的組成部分,適用國(guó)際水道的規(guī)則。

國(guó)際立法實(shí)踐的迅猛發(fā)展,使得跨界地下水的地位已經(jīng)從條約附帶涉及的問(wèn)題上升為國(guó)際水法主要項(xiàng)目。

二、跨界地下水國(guó)際立法的發(fā)展趨勢(shì)

經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程,跨界地下水國(guó)際立法呈現(xiàn)出一些新的發(fā)展趨勢(shì)。

1.軟法性文件推進(jìn)了跨界地下水國(guó)際立法議程

軟法是指那些不具有法律效力,欠缺法律上的強(qiáng)制力和約束力的規(guī)范。關(guān)于地下水的國(guó)際性軟法文件主要包括國(guó)際法學(xué)術(shù)團(tuán)體的決議和規(guī)則、政府間組織的決議和宣言。盡管它們對(duì)各國(guó)不具法律約束力,但是對(duì)推動(dòng)跨界地下水立法起了重要的作用。

國(guó)際法學(xué)術(shù)團(tuán)體的決議和規(guī)則主要集中于國(guó)際法協(xié)會(huì)制定、通過(guò)的一系列關(guān)于地下水的國(guó)際法律文件。1966年國(guó)際法協(xié)會(huì)通過(guò)了《關(guān)于國(guó)際河流的利用規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《赫爾辛基規(guī)則》)。該規(guī)則提出了若干新的概念和原則,成為國(guó)際水法領(lǐng)域的一個(gè)最有影響的文件。其中,它首次將跨界地下水納入流域內(nèi)管理,使其同樣受到公平和合理利用、無(wú)重大損害等國(guó)際水法基本原則的約束?！逗諣栃粱?guī)則》雖只是一部草擬建議法,但對(duì)于各國(guó)的立法和國(guó)際法規(guī)都有很大的影響,尤其對(duì)于跨界地下水的立法起到了先導(dǎo)作用。此后,關(guān)于跨界地下水的法律問(wèn)題研究一直是國(guó)際法協(xié)會(huì)的重點(diǎn)課題。作為《赫爾辛基規(guī)則》的補(bǔ)充,國(guó)際法協(xié)會(huì)又于1986年制定了《關(guān)于國(guó)際地下水的漢城規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《漢城規(guī)則》)④《漢城規(guī)則》是對(duì)赫爾辛基規(guī)則的補(bǔ)充,它明確承認(rèn)赫爾辛基規(guī)則對(duì)國(guó)際地下水,包括不與任何地表水相聯(lián)的封閉地下水的適用性?！稘h城規(guī)則》第1條和第2條規(guī)定,貫穿兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家之間邊界的含水層同樣包括在國(guó)際流域內(nèi),受《赫爾辛基規(guī)則》的約束,即使這一國(guó)際地下水與國(guó)際共享地表水源并不相聯(lián)。?！稘h城規(guī)則》明確界定了國(guó)際地下水的概念,提出了專門保護(hù)地下水的規(guī)則。此后,許多雙邊和多邊水條約都借鑒《赫爾辛基規(guī)則》或《漢城規(guī)則》的規(guī)定,采用流域方法管理地表水和地下水。伴隨著地下水資源日益上升的壓力以及水文科學(xué)的進(jìn)步,國(guó)際法協(xié)會(huì)20世紀(jì)末開(kāi)始對(duì)《赫爾辛基規(guī)則》及《漢城規(guī)則》等進(jìn)行全面的整合和修訂,對(duì)國(guó)內(nèi)和國(guó)際水法體系內(nèi)的關(guān)于水資源利用和保護(hù)的習(xí)慣法進(jìn)行了綜合編纂,最終于2004年通過(guò)《關(guān)于水資源的柏林規(guī)則》(簡(jiǎn)稱《柏林規(guī)則》)?！栋亓忠?guī)則》在第八章專門規(guī)定了地下水的利用、管理和保護(hù),其中第42條明確提出跨界含水層的利用規(guī)則應(yīng)以公平和合理利用的原則為核心?！栋亓忠?guī)則》確立的跨界地下水管理規(guī)則對(duì)《跨界含水層法條款草案》的制定提供了許多有益的指導(dǎo)。

除此之外,政府間國(guó)際組織也通過(guò)決議彌補(bǔ)跨界地下水立法的不足。由于跨界封閉地下水被排除在《國(guó)際水道非航行使用法條款草案》的規(guī)范之外,1994年國(guó)際法委員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于跨界封閉地下水的決議》,號(hào)召各國(guó)將《國(guó)際水道非航行使用法條款草案》中的原則同樣適用于封閉地下水,同時(shí)建議專門制定適用于跨界地下水的規(guī)則。

多年來(lái),這些軟法性文件已經(jīng)成為各國(guó)談判締結(jié)國(guó)際水法條約的基礎(chǔ),它們有力地推進(jìn)了跨界地下水國(guó)際立法的編纂和發(fā)展。

2.水資源一體化管理的理念逐漸得到體現(xiàn)和遵循

水資源一體化管理是指“一種能夠促進(jìn)水、土地以及相關(guān)資源協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)與管理,在不危害重要生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性的情況下,公平地使經(jīng)濟(jì)與社會(huì)福利最大化的方法”[2]。它包括地下水和地表水的一體化管理,水量水質(zhì)的統(tǒng)一管理,水資源和其他資源的協(xié)調(diào)管理。其中,跨界地下水是一體化管理的不可或缺環(huán)節(jié)。

各種國(guó)際組織正在全球范圍內(nèi)努力推行水資源的一體化管理。近年來(lái),為了對(duì)推行水資源一體化管理提出具體的方針,已經(jīng)舉行了多次國(guó)際會(huì)議,例如1992年在都柏林舉行的國(guó)際水與環(huán)境會(huì)議、2002年在約翰內(nèi)斯堡召開(kāi)的世界可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)等。這些會(huì)議通過(guò)的軟法性文件均倡導(dǎo)對(duì)水資源進(jìn)行一體化管理?！抖及亓中浴访鞔_指出,淡水是一種有限的、易受影響的且必不可少的重要資源,應(yīng)該用一體化方法加以管理。《約翰內(nèi)斯堡行動(dòng)計(jì)劃》要求制定并實(shí)施關(guān)于水資源一體化管理的國(guó)家戰(zhàn)略/地區(qū)戰(zhàn)略、規(guī)劃與計(jì)劃。

越來(lái)越多的條約也直接或間接地規(guī)定了水資源一體化管理的目標(biāo),并將跨界地下水作為一體化管理的重要因素。2000年《歐盟水框架指令》明確將“地表水—地下水—濕地—近海水體”的一體化管理和“水量—水質(zhì)—水生態(tài)系統(tǒng)”的一體化管理作為其具體目標(biāo)。歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)《水和健康議定書》第5(j)條也規(guī)定:集水區(qū)內(nèi)的水資源應(yīng)盡可能采取一體化的方法進(jìn)行管理。這種一體化的方法應(yīng)適用于整個(gè)集水區(qū),整個(gè)地下含水層或此種集水區(qū)或地下含水層的相關(guān)部分。此外,1995年南部非洲發(fā)展共同體《關(guān)于共享水道系統(tǒng)的議定書》第2條第2款、2003年《喀爾巴仟山區(qū)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展框架公約》第2(e)條、2003年《關(guān)于自然和自然資源養(yǎng)護(hù)的非洲公約》第7條等都規(guī)定了水資源一體化管理的目標(biāo)。

3.跨界地下水專門性立法受到重視

伴隨跨界含水層開(kāi)發(fā)的日益加劇,專門制定規(guī)范跨界含水層利用和管理的法律越來(lái)越受到國(guó)際社會(huì)的重視。國(guó)際水文地質(zhì)學(xué)家協(xié)會(huì)1999年在《的黎波里聲明》中指出:“一些國(guó)家共享著含水層,而現(xiàn)有的國(guó)際法并沒(méi)有提供管理這些含水層的規(guī)則。我們提請(qǐng)有關(guān)國(guó)家政府和國(guó)際組織對(duì)跨邊界含水層共享的地下水資源的開(kāi)發(fā)、管理和保護(hù),通過(guò)談判達(dá)到共識(shí)?！盵3]鑒于至今沒(méi)有一個(gè)全球性的、權(quán)威的法律規(guī)范跨界地下水,國(guó)際法委員會(huì)開(kāi)始致力于跨界含水層法的編纂和發(fā)展。

2002年,國(guó)際法委員會(huì)第五十四屆會(huì)議將“共有的自然資源”專題列入工作方案。根據(jù)特別報(bào)告員Chusei Yamada的建議,專題首先集中于跨界地下水的研究。2006年,國(guó)際法委員會(huì)第五十八屆會(huì)議審議并一讀通過(guò)了跨界含水層法條款草案以及各條評(píng)注。2008年,國(guó)際法委員會(huì)第六十屆會(huì)議審議了各國(guó)政府提出的意見(jiàn),二讀通過(guò)了跨界含水層法修訂案文。草案包括5個(gè)部分,19個(gè)條款,結(jié)構(gòu)與《國(guó)際水道非航行使用法公約》相似。但由于各國(guó)對(duì)條款草案應(yīng)該采取的最后形式①關(guān)于草案最終采取何種形式,有些委員主張采用雙邊或區(qū)域使用的、考慮到有關(guān)國(guó)家具體需要的示范公約形式,而另一些委員則表示采用框架公約的形式。此外也有人指出,不應(yīng)該非此即彼地考慮這兩種可能性。、具體的實(shí)體內(nèi)容②一些委員指出,某些原則過(guò)于籠統(tǒng)和抽象,讓人懷疑實(shí)踐中這些規(guī)定能否有助于為各國(guó)提供足夠的指導(dǎo)。也有委員指出,更具體更具有規(guī)定性的案文所引起的問(wèn)題很可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于所能回答的問(wèn)題,如對(duì)于公平合理利用相關(guān)的因素的考慮,對(duì)于“不造成損害義務(wù)”的門檻、“謹(jǐn)慎原則”占據(jù)的地位、交換數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)能否作為一項(xiàng)普遍義務(wù)等一系列問(wèn)題,各國(guó)政府和委員都持不同的觀點(diǎn)。等方面存在較大的分歧,草案最終未被聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò),迄今仍不具有國(guó)際法上的約束力。但由于草案是在廣泛采納關(guān)于跨界地下水利用的現(xiàn)行國(guó)家實(shí)踐、雙邊和多邊協(xié)議的基礎(chǔ)上形成,因此,它對(duì)于規(guī)范跨界含水層的保護(hù)與利用仍具有重要的指導(dǎo)意義和影響力,例如,草案所提出的含水層國(guó)對(duì)位于其領(lǐng)土范圍內(nèi)的跨界含水層享有主權(quán),以及跨界含水層的保護(hù)和利用應(yīng)遵循公平合理利用原則、不造成重大損害原則、國(guó)際合作原則等內(nèi)容獲得了的大多數(shù)聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)的肯定和認(rèn)可。

盡管國(guó)際法委員會(huì)對(duì)跨界含水層進(jìn)行專門性的立法遇到一些問(wèn)題,但它通過(guò)的《跨界含水層法條款草案》今后無(wú)疑會(huì)對(duì)含水層共享國(guó)開(kāi)發(fā)、利用和管理含水層的實(shí)踐起到重要的指導(dǎo)作用。

4.注重建立專門的跨界含水層管理機(jī)構(gòu)

水文實(shí)踐中,有的跨界含水層完全獨(dú)立,有的盡管與地表水相關(guān)聯(lián),但也并不完全一致,因此,有必要獨(dú)立管理含水層,建立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。目前,跨界地下水立法已經(jīng)開(kāi)始向這一方向發(fā)展。歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)《地下水管理憲章》第6條第2款規(guī)定:“(水務(wù)局或其他管理機(jī)構(gòu))對(duì)于地下水管理的地域權(quán)限不僅應(yīng)限于……集水區(qū),而應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)那闆r下考慮包括含水層系統(tǒng)的管理”。1999年歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)《關(guān)于水和健康的議定書》第6條第5款明確要求“制定跨國(guó)、國(guó)家或當(dāng)?shù)氐乃芾碛?jì)劃,最好是在集水區(qū)和地下含水層的基礎(chǔ)上”。此外,1992年國(guó)際水與環(huán)境大會(huì)上通過(guò)的《都柏林宣言》也申明“有效的管理與橫跨整個(gè)集水區(qū)或含水層的土地和水的利用相聯(lián)系”。同時(shí),環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)的《21世紀(jì)議程》也強(qiáng)調(diào)“讓所有的國(guó)家確立制度性安排,以統(tǒng)一的方式保證集水區(qū)或地下含水層資料的有效收集?！?/p>

對(duì)于少數(shù)含水層而言,建立專門的跨界含水層管理機(jī)構(gòu)已有相關(guān)的實(shí)踐。在歐洲,為管理法瑞邊界的含水層,法、瑞兩國(guó)通過(guò)協(xié)議設(shè)立了管理局管理該地區(qū)地下水的水質(zhì)、水量、抽取和補(bǔ)給。在非洲,為研究和開(kāi)發(fā)努比亞砂巖含水層系統(tǒng),埃及、利比亞、蘇丹和乍得等國(guó)在20世紀(jì)90年代初通過(guò)協(xié)議建立了一個(gè)聯(lián)合管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)收集、更新數(shù)據(jù),進(jìn)行研究,制定水資源開(kāi)發(fā)和利用的計(jì)劃和方案,實(shí)施共同的地下水管理政策,培訓(xùn)技術(shù)人員,定量分配含水層的水,研究水資源開(kāi)發(fā)方面的環(huán)境。在南美洲,建立管理和保護(hù)瓜拉尼含水層的體制性框架已成為全球環(huán)境基金資助項(xiàng)目的組成部分。在亞洲,以色列和巴勒斯坦將中東約旦河西岸含水層系統(tǒng)的用水配額問(wèn)題作為巴以和談的重要內(nèi)容交由水務(wù)委員會(huì)進(jìn)行磋商。

上述多邊和雙邊層面的實(shí)踐體現(xiàn)了含水層系統(tǒng)正在被視為一個(gè)要求全面管理的獨(dú)立單位,國(guó)家越來(lái)越傾向于承認(rèn)跨界含水層的共享本質(zhì),并采用制度化合作的形式對(duì)其進(jìn)行利用和保護(hù)。長(zhǎng)期以來(lái),聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)在地表水的管理實(shí)踐中發(fā)揮著重要的作用,對(duì)于地下水而言,借鑒這種有益的經(jīng)驗(yàn)正在成為一種嘗試。

三、跨界地下水國(guó)際立法對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)跨界地下水資源豐富,大量?jī)?chǔ)存在西北、東北、西南地區(qū)的跨界含水層之中,即中、俄國(guó)界上的黑龍江——阿穆?tīng)柡又杏闻璧睾畬?中國(guó)、哈薩克斯坦國(guó)界上的伊犁河河谷平原含水層、額爾齊斯河河谷含水層,以及中蒙、中朝、中越、中緬之間的跨界含水層。這些跨界含水層為我國(guó)與周邊國(guó)家共享,是支撐經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。

然而,由于工農(nóng)業(yè)的迅猛發(fā)展、人口壓力的不斷增大,未來(lái)我國(guó)與周邊國(guó)家在跨界地下水開(kāi)發(fā)利用方面可能會(huì)出現(xiàn)激烈的競(jìng)爭(zhēng)。如何規(guī)范這些開(kāi)發(fā)和利用行為,促進(jìn)跨界地下水資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的保護(hù),使之在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用,跨界地下水國(guó)際立法的實(shí)踐和發(fā)展趨勢(shì)為我國(guó)提供了如下啟示:

1.將跨界地下水的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)納入立法議程

目前,跨界地下水的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)已經(jīng)成為國(guó)際水資源立法的主要項(xiàng)目。我國(guó)雖與周邊國(guó)家共享的跨界含水層較多,但至今沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)范涉及這些含水層的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)。在國(guó)際法層面,我國(guó)僅與周邊國(guó)家簽訂了一些國(guó)際河流雙邊條約,且多為原則性規(guī)定,無(wú)法針對(duì)性地適用于跨界含水層;在國(guó)內(nèi)法層面,我國(guó)缺少全國(guó)性的地下水資源管理與保護(hù)法規(guī),地下水大部分被納入地表水的管理之中,忽略了地下水的相對(duì)獨(dú)立性和特殊性。迄今為止,只有遼寧、新疆等省、自治區(qū)出臺(tái)了地下水資源管理?xiàng)l例。

因此,我國(guó)應(yīng)積極參與相關(guān)的國(guó)際立法議程,利用締結(jié)條約的多邊談判機(jī)會(huì)爭(zhēng)取有利于我國(guó)跨界地下水管理的國(guó)際環(huán)境。對(duì)于尚未生效的《跨界含水層法條款草案》,我國(guó)應(yīng)利用國(guó)際立法議程推進(jìn)其逐步發(fā)展和完善。在國(guó)內(nèi)法層面,我國(guó)應(yīng)積極跟進(jìn),將跨界地下水納入《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)水法》(以下簡(jiǎn)稱《水法》)、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》(以下簡(jiǎn)稱《水污染防治法》)和《中華人民共和國(guó)水土保持法》的調(diào)整范圍,并參照相關(guān)的國(guó)家實(shí)踐以及《跨界含水層法條款草案》,率先發(fā)展重要跨界含水層所在地區(qū)的地方性立法。

2.在相關(guān)國(guó)際、國(guó)內(nèi)立法中體現(xiàn)跨界地下水資源的一體化管理

目前,我國(guó)無(wú)論是與周邊國(guó)家締結(jié)水條約,還是進(jìn)行國(guó)內(nèi)水立法,都不同程度地存在著重視地表水、忽視地下水;重視水資源的開(kāi)發(fā)和利用,忽視水資源的保護(hù)等問(wèn)題。這不符合基本的水文科學(xué),不利于我國(guó)跨界地下水的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)。因此,有必要借鑒跨界地下水一體化管理的立法。

首先,我國(guó)在制定水條約時(shí),應(yīng)充分考慮地表水與地下水之間的聯(lián)系,跨界地下水生態(tài)系統(tǒng)的整體性。這主要體現(xiàn)在:①跨界地下水的立法不能忽視對(duì)地表水的保護(hù),而跨界地表水的立法也應(yīng)更注重地下水的保護(hù)。兩種立法在內(nèi)容上應(yīng)是一種交叉關(guān)系,只是有主次之分。割裂二者之間水文上的聯(lián)系,跨界地表水和地下水都很難得到充分或有效的利用和保護(hù)[4]。因此,我國(guó)在與周邊國(guó)家簽訂水條約時(shí),應(yīng)強(qiáng)調(diào)將跨界地下水與地表水的管理統(tǒng)一起來(lái)。②跨界地下水立法應(yīng)關(guān)注跨界含水層生態(tài)系統(tǒng)的整體性。這要求相關(guān)流域國(guó)聯(lián)合起來(lái)對(duì)跨界含水層進(jìn)行統(tǒng)一管理。為保護(hù)和保全跨界含水層或含水層系統(tǒng)內(nèi)的、或賴以生存的生態(tài)系統(tǒng),相關(guān)流域國(guó)應(yīng)采取措施以確保含水層或含水層系統(tǒng)所保留的水以及經(jīng)排泄區(qū)排出的水的質(zhì)量和數(shù)量足以保護(hù)和保全這類生態(tài)系統(tǒng)。同時(shí),對(duì)于跨界含水層的補(bǔ)給區(qū)和排泄區(qū),流域國(guó)應(yīng)予以查明,并應(yīng)采取措施防止和最大限度減少對(duì)補(bǔ)給和排泄過(guò)程的有害影響。

其次,國(guó)內(nèi)水立法也應(yīng)充分考慮對(duì)地下水的一體化管理。目前,我國(guó)的《水法》、《水污染防治法》等對(duì)地下水水量、水質(zhì)和水生態(tài)系統(tǒng)仍處于分割管理的狀態(tài)。立法忽略了地下水資源的開(kāi)發(fā)利用與地下水污染防治的密切關(guān)聯(lián)。根據(jù)水文科學(xué)現(xiàn)實(shí),地下水水質(zhì)與水量直接相關(guān),各種對(duì)地下水水量有影響的活動(dòng)都可能降低地下水體的自凈能力使地下水污染加劇;同時(shí)各種與地下水開(kāi)發(fā)利用有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)排放的污染物質(zhì)由于生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)會(huì)直接或間接地進(jìn)入地下水體,從而使地下水的利用受到嚴(yán)重影響[5]。這些特征要求對(duì)地下水相關(guān)立法進(jìn)行全面調(diào)整,對(duì)將地下水的開(kāi)發(fā)利用和污染防治制度進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(jì),從而實(shí)現(xiàn)地下水的一體化管理。由于目前我國(guó)關(guān)于跨界地下水的立法尚屬空白,修改、調(diào)整國(guó)內(nèi)地下水立法無(wú)疑會(huì)為國(guó)際立法積累經(jīng)驗(yàn),同時(shí)在涉及跨界地下水開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)糾紛時(shí),國(guó)內(nèi)相關(guān)立法也能為其提供相應(yīng)的法律依據(jù)。

3.采取專門性立法管理跨界含水層

不同跨界含水層具有不同的特點(diǎn),不同含水層共享國(guó)對(duì)含水層的需求也不同,因此有必要對(duì)跨界含水層進(jìn)行專門性立法。

我國(guó)應(yīng)與周邊國(guó)家簽訂公平合理利用跨界地下水資源的雙邊條約。據(jù)地質(zhì)學(xué)家的研究與調(diào)查,我國(guó)與周邊國(guó)家共享8個(gè)跨界含水層,其中有3個(gè)為聯(lián)合國(guó)教科文組織跨界含水層世界地圖列出,即額爾齊斯河谷平原、伊犁河谷平原、黑龍江——阿穆?tīng)柡悠皆Ｎ覈?guó)應(yīng)分別與俄羅斯、哈薩克斯坦等共享含水層國(guó)參考《跨界含水層法條款草案》及其他國(guó)家在跨界含水層開(kāi)發(fā)利用方面的有關(guān)制度,簽訂公平和合理利用跨界地下水的雙邊條約。關(guān)于跨界地下水的雙邊條約應(yīng)明確跨界地下水資源利用和保護(hù)的詳細(xì)規(guī)則,其中公平和合理的利用原則應(yīng)成為這些規(guī)則的指導(dǎo)原則。同時(shí),為防止上游的水質(zhì)污染向下游擴(kuò)散,應(yīng)將預(yù)防原則作為跨界含水層保護(hù)的另一基本原則,以便及時(shí)采取措施對(duì)已污染的含水層進(jìn)行評(píng)價(jià)和治理。

同時(shí),為配合專門性的國(guó)際立法,我國(guó)也應(yīng)當(dāng)制定專門的地下水資源保護(hù)法規(guī),即《地下水資源保護(hù)法》或者《地下水資源保護(hù)條例》,進(jìn)一步加強(qiáng)和完善地下水資源保護(hù)的立法、執(zhí)法工作。

4.立法建立專門的跨界含水層管理機(jī)構(gòu)

跨界含水層跨越多國(guó),涉及的開(kāi)發(fā)、利用利益復(fù)雜,加上其獨(dú)特的水文地質(zhì)條件,決定了許多國(guó)家立法建立專門的機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行聯(lián)合管理。

目前,我國(guó)與周邊國(guó)家關(guān)于跨界含水層的資料十分零散,有些甚至缺乏科學(xué)數(shù)據(jù)。對(duì)于已經(jīng)獲取的相關(guān)水文、氣象、資源等數(shù)據(jù)以及影響水流、水質(zhì)的工程設(shè)施信息,雙方也缺乏平臺(tái)進(jìn)行交換,這不利于未來(lái)我國(guó)對(duì)跨界地下水資源的開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)。針對(duì)這種現(xiàn)狀,應(yīng)通過(guò)跨界地下水的有關(guān)條約建立專門的管理機(jī)構(gòu)[6]。利用管理機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)跨界地下水?dāng)?shù)據(jù)和資料的定期交流,使共享含水層國(guó)能及時(shí)了解地下水的利用情況而采取必要的措施。同時(shí),這種管理機(jī)構(gòu)還應(yīng)與國(guó)際河流的管理機(jī)構(gòu)密切配合,履行調(diào)查研究、監(jiān)督、協(xié)調(diào)的職能。目前,我國(guó)對(duì)于黑龍江——阿穆?tīng)柡又杏闻璧氐暮畬拥刭|(zhì)研究相對(duì)成熟,而且在2005年松花江污染事件中積累了與俄羅斯進(jìn)行國(guó)際河流合作管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),因此適宜建立相應(yīng)的跨界含水層管理機(jī)構(gòu)。由于我國(guó)國(guó)內(nèi)立法尚未對(duì)地下水進(jìn)行統(tǒng)一的專門管理,也未設(shè)立專門的地下水管理機(jī)構(gòu),因此,建議跨界地下水管理機(jī)構(gòu)隸屬于水行政主管部門。

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[4]郝少英.跨國(guó)地下水利用與保護(hù)的法律探析[J].河北法學(xué),2011(5):76-83.

[5]張毅婷.我國(guó)地下水資源保護(hù)立法問(wèn)題研究[D].南京:河海大學(xué),2007.

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D993.3

A

1671-4970(2012)01-0060-05

2011-09-27

湖北省教育廳資助項(xiàng)目(2009b304)

張曉京(1974—),女,湖北隨州人,副教授,博士研究生,從事國(guó)際法研究。