武正華 陳岱云

(濟南大學政治與公共管理學院，山東濟南 250022)

流動人口社會福利狀況調(diào)查研究
——以濟南市為例

武正華 陳岱云

(濟南大學政治與公共管理學院，山東濟南 250022)

流動人口為城市經(jīng)濟發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻，但與城市居民相比，他們的社會福利狀況與其所做貢獻嚴重不匹配，享受不到與城市居民同等的福利待遇，這與以人為本、構(gòu)建和諧社會理念相悖。本文通過問卷調(diào)查方式，對濟南市流動人口在住房、職業(yè)培訓及子女受教育福利方面的狀況進行了調(diào)查。研究發(fā)現(xiàn)，流動人口存在無穩(wěn)定住房、培訓機會少、子女受教育權(quán)難以保證等狀況，需從完善福利政策，加大投資力度，改革戶籍制度，發(fā)揮民間力量等方式來予以改善，提高福利水平。

流動人口;社會福利;狀況;對策

一、問題的提出

社會福利是社會保障制度的重要組成部分，是指國家和社會通過社會化的福利津貼、實物供給和社會服務，滿足社會成員生活需要并促使其生活質(zhì)量不斷得到改善的一種社會政策，或者可以說是一種社會政治制度。良好的政治制度的基本原則是生命——自由——平等，這種政治制度原則是歷史事實和邏輯統(tǒng)一的具現(xiàn)和圓融——一種政治制度安排下的公民只能且必須是按照這種秩序享有生存權(quán)、自由權(quán)、平等權(quán)并承擔其相應義務。①孟昭武、李文靜:《論政治制度設(shè)計的價值趨向》，《山東社會科學》2012年第2期，第33頁。我國現(xiàn)行的社會福利制度是否符合這個標準，需要我們進行研究，從而找到差距去解決相應的問題。本文以濟南市為例，研究流動人口的社會福利，目的就是考量當今中國存在的社會福利制度在人口的生存權(quán)、自由權(quán)、平等權(quán)方面實行的情況，探尋存在的問題，為社會的和諧發(fā)展提出建議。

流動人口是指以打工為目的，從農(nóng)村來到城市，居住半年時間以上，且并未變更戶籍所在地的人口。從目前實際情況看，我國社會福利的發(fā)展明顯滯后于社會經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是對于以打工為目的、從農(nóng)村來到城市的流動人口來說，社會福利作為較高層次的社會保障，其發(fā)展水平與流動人口的實際需要還存在一定的差距。以住房政策來說，我國住房政策幾乎都是針對具有城鎮(zhèn)常住戶口的居民而言的，有意無意地忽視了流動人口，②朱金楠:《城市外來務工人員住房狀況的實證研究——基于南京六城區(qū)的調(diào)查》，《勞動保障》2009年第7期。這無疑極大損害了流動人口的基本居住權(quán)。據(jù)統(tǒng)計，2010年度我國流動人口總量為2．42億③《深圳商報》，《全國農(nóng)民工總數(shù)2．42億》，http://szsb．sznews．com/html，2011 年5月24日。，若如此龐大的流動人口的社會福利狀況得不到有效的改善，他們的就業(yè)、住房、子女教育、職業(yè)發(fā)展福利需求與實際狀況差距太大的話，勢必會打擊流動人口建設(shè)城市的積極性，也不能使他們對城市產(chǎn)生信任感和依賴性，加之本身的高流動性，更使他們游離于城市體系之外，對城市產(chǎn)生敵對情緒，甚至會成為威脅城市穩(wěn)定的不確定性因素。

鑒于此，本研究著眼于對提高流動人口生活水平的社會福利展開調(diào)查研究，將主要關(guān)注點放在目前流動人口最為關(guān)注的住房福利、職業(yè)培訓福利及子女教育福利上，希望通過調(diào)查數(shù)據(jù)展現(xiàn)流動人口社會福利的現(xiàn)實狀況，為有關(guān)部門提供數(shù)據(jù)參考，為流動人口社會福利狀況的改善做一點努力。

二、調(diào)查概括與研究設(shè)計

本研究所引用的數(shù)據(jù)為2011年10月－12月在濟南市計劃生育委員會的協(xié)助下，通過問卷調(diào)查的方式在濟南市市中區(qū)、歷下區(qū)、槐蔭區(qū)和天橋區(qū)調(diào)查所得，每區(qū)隨機選取200名流動人口，共計發(fā)放問卷800份，回收問卷800份，其中有效問卷798份，有效率為99．8%。此次調(diào)查是在去年流動人口社會狀況調(diào)查基礎(chǔ)上的深入調(diào)查，以彌補在初次調(diào)查中的不足。

問卷設(shè)計主要包括兩部分:第一部分是關(guān)于流動人口基本人口學特征和社會經(jīng)濟特征的調(diào)查，包括性別、年齡、戶口、職業(yè)、教育水平、婚姻狀況、工作身份、政治面貌、流動時間、月均收入等10個方面(具體情況參見表1)。第二部分是關(guān)于流動人口社會福利狀況的調(diào)查，主要從住房福利、職業(yè)培訓福利和子女受教育福利三方面展開，每一方面又進一步操作化。住房福利從住房形式、租住方式、租住時間、房租水平進行測量;職業(yè)培訓福利包括培訓項目、培訓意愿、費用支出及資格證書等測量指標;子女教育福利則從入園率、教育經(jīng)費支出及家庭教育方面入手得出相關(guān)結(jié)論。

表1 樣本的分布概況

流動人口的社會福利應包含更多內(nèi)容，如公共福利中的醫(yī)療福利、交通福利、文娛福利等，企業(yè)福利中的水電費補貼、餐飲補貼、取暖補貼、交通補貼等。由于人力、物力及財力的限制，筆者僅從流動人口最關(guān)心的問題出發(fā)，選取最具代表性的福利項目進行調(diào)查研究。

三、調(diào)查結(jié)果分析

(一)流動人口的住房狀況

流動人口在城市的住房問題是他們面臨的最基本問題之一，住房問題的解決是衡量城市社會福利水平的一個重要指標，對城市社會的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。受傳統(tǒng)二元體制影響和戶籍制度屏蔽作用的制約，流動人口游離于城市主流社會之外，在價值觀念、生活方式及行為準則方面都與城市戶籍人口存在著明顯差異，這種差異在住房狀況上也有顯著表現(xiàn)(見表2)。

1．流動人口住房以租賃為主

調(diào)查結(jié)果顯示，流動人口在城市主要通過租賃房屋的方式解決住房問題。這部分人數(shù)最多、比例最高，為505人，占被調(diào)查人數(shù)的63．5%;其次，自購商品房的流動人口有158人，占19．9%;在單位住宿的有95人，占11．9%;寄宿在親朋好友家的人數(shù)較少，共有23人，占2．9%;僅有0．1%的被調(diào)查者能夠住上廉租房，所占比例最低。數(shù)據(jù)表明，流動人口在城市沒有屬于自己的固定住房，多以租賃房為主。筆者認為，主要是制度、經(jīng)濟和社會方面的原因?qū)е铝诉@種情況。首先，流動人口因為沒有城市戶籍，絕大多數(shù)不能享受城市住房保障政策;其次，流動人口從事行業(yè)的特點決定了他們的收入普遍較低，無力購買商品房;再次，流動人口的高失業(yè)率和高流動性，也是導致他們購房不利的重要因素。因此，租賃房屋成為流動人口住房的首選措施。

2．在居住方式上，流動人口以單獨租住為主

通過調(diào)查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，有76．7%的被調(diào)查者自己單獨租房，這里面主要包含個人獨租和家庭戶獨租;僅23．3%的被調(diào)查者是與他人合租房屋。數(shù)據(jù)表明，流動人口在居住方式上與其群體特征和個體特征表現(xiàn)一致。隨著流動人口舉家遷徙及定居城市趨勢的加強，越來越多的流動人口攜家?guī)Э谠鞘校苁杖胨降南拗?，雖不能在城市購買自己的住房，但為了生活方便，即使房租再高，也選擇自己單獨租用。

3．租住時間長期化

調(diào)查結(jié)果表明，流動人口在濟南長期租住者(1年以上)最多，有356人，占被調(diào)查總數(shù)的59．3%;其次是中期租住者(半年－1年)有142人，占總數(shù)的23．7%;臨時租住(半年以下)的比例最低，有102人，占17%?？梢钥闯?，流動人口在流入地的居住期限較長，將近一半的流動人口長期在城市通過租房的形式解決住房問題。這一方面反應了流動人口扎根城市的傾向，另一方面說明，由于收入水平的限制，流動人口只能通過租賃的形式滿足居住需求，這就意味著流動人口面臨隨時搬遷的可能，承受著居住不穩(wěn)定和高流動性的挑戰(zhàn)。

4．房租繳納水平高，經(jīng)濟壓力大

數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，有45．5%的被調(diào)查者每月需繳納500－999元的房租，在整個調(diào)查人群中比例最高;44．1%的被調(diào)查者每月需繳納房租在500元及以下;8．4%的被調(diào)查者月房租為1001－2000元;2%的被調(diào)查者每月需交房租2000元以上。從樣本情況分布數(shù)據(jù)可知，流動人口的月收入主要集中在1001－2000元之間，一半多(65．1%)的被調(diào)查者收入在2000元以下，也就是說大約有1/3－1/4的收入用于房租支出，這對于本來就經(jīng)濟拮據(jù)、生活壓力大的流動人口來說是個不小的挑戰(zhàn)。

5．流動人口對廉租房有一定的認識，但寄予希望不大

廉租房是政府解決城市特困人口住房問題的保障措施，根據(jù)《濟南市城市低收入家庭廉租住房管理辦法》規(guī)定，申請廉租住房保障待遇資格條件第一條，即為具有市內(nèi)6區(qū)(歷下、市中、槐蔭、天橋、歷城、長清)城市居民戶口(仍保留承包地或者宅基地的除外)，單這一項規(guī)定就把流動人口拒之門外。

數(shù)據(jù)表明，流動人口對濟南市的廉租房政策有一定了解的，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的80．1%;有3．6%的被調(diào)查者對廉租房政策了解很透徹，筆者推測這部分被調(diào)查者有可能想申請廉租房，從而專門研究過該政策，但由于各種條件限制未能享受到廉租房福利;在被問及“是否考慮過申請廉租房或保障房”時，回答考慮過與未考慮過的比列相當，分別是48．6%和51．4%;在被問及“認為自己將來有沒有可能申請到廉租房或者保障房”時，被調(diào)查者的態(tài)度很明確，有74．8%的被調(diào)查者認為自己不可能申請到廉租房或保障房，25．2%的被調(diào)查者認為自己有可能申請到廉租房或保障房。從比例懸殊的回答我們可以得出，流動人口身處在城市生活的邊緣，用自己的勞動為城市做著貢獻，是最應被關(guān)注和幫助的群體，但城市住房福利政策的制定和實施將他們排斥在外，使他們對未來住房條件的改善也不抱太大希望，對他們來說是一種不公平。而作為社會主義國家，強調(diào)在價值關(guān)系領(lǐng)域反對一切不公正的現(xiàn)象，主張從社會整體的價值定位和制度設(shè)計上進行時代超越。當然這是一個歷史的過程，是在發(fā)展過程中所必需面對、解決和超越的歷史責任。①鄭偉:《社會主義公正的價值維度解析》，《山東社會科學》2012年第2期，第14－15頁。

(二)流動人口的職業(yè)培訓狀況

我國加入世貿(mào)組織已經(jīng)10年之久，面臨的國際競爭日益激烈，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略升級迫在眉睫，對高素質(zhì)勞動力的需求與日俱增，對作為城市經(jīng)濟發(fā)展主要建設(shè)力量的流動人口也提出了更高要求。職業(yè)技能培訓作為一項社會福利，是勞動者增加就業(yè)機會的必要條件，對流動人口來說也具有同等重要的意義，但從實際的調(diào)查結(jié)果看，情況并不容樂觀。

表2 流動人口住房狀況統(tǒng)計表

1．流動人口參加職業(yè)培訓少，維權(quán)意識低

調(diào)查結(jié)果顯示，流動人口在城市生活、工作期間，有58．4%的被調(diào)查者未參加過任何培訓，這一高比例數(shù)據(jù)凸顯了我國在勞動者技能培訓方面的缺失，既包括職業(yè)技能培訓的缺失，也包含心理素質(zhì)、文化知識及人際關(guān)系等方面培訓的缺失;在已參加過的培訓項目中，職業(yè)技能培訓比例最高，占被調(diào)查者的24．8%，但相較于未參加任何培訓的流動人口來說差距依然很大;另外，參加過創(chuàng)業(yè)知識和就業(yè)知識的被調(diào)查者比例相當，分別是4．4%和4．8%，這部分人多為年紀較輕的流動人口，他們傾向于自己創(chuàng)業(yè)，選擇對自己發(fā)展更為有利的職業(yè);2．2%的被調(diào)查者參加過思想道德方面的培訓，筆者認為這部分人參加的主要是企業(yè)或社團組織安排的培訓，行政性命令大于自身意愿;交際與口才(如臨場應變、人際交流、演講等)和心理常識(如何減壓、調(diào)節(jié)心理矛盾等)的被調(diào)查者人數(shù)雖然少，但也能反映出隨著社會競爭的加劇，流動人口對自身綜合素質(zhì)要求的提高及對減壓能力的關(guān)注;相比較而言，流動人口參加維權(quán)常識(如維權(quán)方式、維權(quán)意識)的培訓最少，僅有0．4%的被調(diào)查者參加過類似培訓，這一數(shù)據(jù)說明了流動人口作為弱勢群體在法律援助方面的缺失。

2．流動人口參加培訓期望值高，創(chuàng)業(yè)技能培訓是首選

在流動人口最希望參加的培訓項目中，各變量都有被選擇的情況，說明流動人口對各項技能培訓都有所期待，其中創(chuàng)業(yè)常識培訓期望值最高。結(jié)果顯示，有116人希望獲得創(chuàng)業(yè)知識的培訓，這一方面說明國家鼓勵創(chuàng)業(yè)的政策起到了良好的激勵作用，另一方面也與相當比例的流動人口在城市從事個體工作情況相符。排在第二位的是職業(yè)技能培訓，占22．1%的被調(diào)查者傾向于參加職業(yè)技能培訓，認為對今后職業(yè)生涯的發(fā)展有重要幫助;交際與口才(60人)、維權(quán)常識(59人)和就業(yè)常識(53人)也成為流動人口熱衷于參加的培訓項目，說明流動人口對自身權(quán)益的關(guān)注度的提高和維權(quán)意識的增強，同時為找份比較滿意的工作，增加臨場應變、人際交流能力也是必不可少的基本素質(zhì)，所以參加就業(yè)常識和人際口才培訓也成為熱點項目。另外心理常識(40人)和生活常識(34人)的培訓對緩解現(xiàn)代生活壓力、改善生活水平都有一定的作用，也受到部分被調(diào)查者的青睞。數(shù)據(jù)顯示，只有0．6%(3人)的被調(diào)查者選擇不參加培訓，從反面反映出流動人口迫切希望能夠參加職業(yè)培訓，提高自身技能水平和素質(zhì)，但與實際情況的巨大反差凸顯出流動人口職業(yè)培訓發(fā)展的滯后。

3．政府、企業(yè)投入少，培訓費用主要靠自己承擔

培訓經(jīng)費的來源是影響流動人口參加職業(yè)培訓的重要因素。從統(tǒng)計情況來看，有53．7%的被調(diào)查者自己承擔培訓費用，單位負擔培訓費用的占8．9%，由流動人口和單位共同負擔費用的比例為3．2%，政府承擔培訓費的比例僅為0．5%，值得關(guān)注的是免費的培訓比例為18．8%，還有其他社會組織或個人提供培訓費用的占到15%。從經(jīng)費來源的途徑可以看出，一是流動人口主動參加職業(yè)培訓的意識增強，雖然自己的收入水平較低，但仍將收入的一部分投入到培訓中，以期今后能有更好的發(fā)展;二是政府和企業(yè)在流動人口職業(yè)培訓投入方面的缺失是導致目前企業(yè)對高技能員工需求與員工技能水平不達標矛盾的影響因素，值得政府和企業(yè)反思。

4．擁有技能等級證書的流動人口較少

流動人口參加職業(yè)培訓少的一個直接結(jié)果就是擁有技能等級證書的人數(shù)少。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大約有83．8%的被調(diào)查者沒有任何等級證書，僅有11%的被調(diào)查者有中級技工證書，擁有高級技工證書的人數(shù)就更少，僅占總?cè)藬?shù)的2．8%，另外還有3．1%的被調(diào)查者有其他類型的資格證書，即使這樣，能夠擁有一項證書的總?cè)藬?shù)加起來還不到總?cè)藬?shù)的20%。由此可見，在對員工職業(yè)技能要求不斷提高的今天，流動人口在勞動市場中依然處于不利地位，是否擁有技能等級證書即使不是能夠找到一份好工作的主要條件，至少也可以作為一塊敲門磚，但即便是這樣，流動人口的職業(yè)技能培訓依舊缺乏。

(三)流動人口的子女受教育狀況

近年來，流動人口子女受教育問題受到國家和社會的廣泛關(guān)注，政府也多次出臺相關(guān)法律法規(guī)來保障流動人口子女受教育的權(quán)利。受教育權(quán)是每一位公民的基本權(quán)利，特別對于流動性強、生活不穩(wěn)定且經(jīng)濟收入低的流動人口而言，“知識改變命運”是支撐他們一直努力的信念，能夠接受教育，增加文化知識，提高技能水平是改變自身弱勢群體地位的主要途徑，也是維護社會公平與正義的重要保障。筆者在調(diào)查了解流動人口社會福利基本狀況時，對流動人口子女受教育情況進行了了解，從中發(fā)現(xiàn)了一些問題。

1．流動人口子女仍存在無法正常入園情況

在了解流動人口子女上學率情況時，筆者以幼兒園為例進行了調(diào)查，原因是在預調(diào)查過程中，數(shù)據(jù)得出，流動人口平均年齡為30．2歲，家中子女多在幼兒園上學。通過調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，在總的調(diào)查樣本中，有622人對“你的孩子上幼兒園的類型”這一問題作了回答，49%的被調(diào)查者目前沒有孩子在幼兒園上學;一半以上的被調(diào)查者對孩子上幼兒園的情況作了選擇，其中上公立幼兒園的人數(shù)占總?cè)藬?shù)的20．1%，在私立幼兒園讀書的占21．9%，比例基本持平，這說明國家對流動人口子女教育政策的頒布及實施起到了明顯的作用，不論是公立還是私立幼兒園都可以接受流動人口子女前來就讀，這對于流動人口來說是件好事。當然，并不是說教育福利可以普及到所有流動人口的未成年子女，仍然存在7．2%和1．8%的被調(diào)查者表示自己的孩子在非正規(guī)幼兒園就讀或是根本無法正常入園學習。從數(shù)據(jù)我們可以推測，或許是因為這部分流動人口經(jīng)濟收入有限，無力支付高額的入園費，或許是因為在城市沒有強硬的社會背景，或許是因為城市的限制性政策使這部分流動人口子女被排除在城市教育福利之外，如果真是這樣導致流動人口子女不能接受教育的話，那么這部分流動人口才是最應享受福利和被關(guān)注的群體。

2．入園、借讀費用高，經(jīng)濟壓力大

計劃生育政策導致家庭結(jié)構(gòu)小型化，核心家庭成為主流。為了更好地培育孩子，使孩子不輸在起跑線上，流動人口很早就將孩子送入幼兒園以便更好、更早讓他們接受教育，當然這就意味著教育經(jīng)費的支出。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，在需繳納孩子上幼兒園費用的305個樣本中，有46%的被調(diào)查者表示孩子上幼兒園每月的花費在500－1000元左右，4．9%的被調(diào)查者認為孩子在上幼兒園期間每月花費保持在1000－2000元，更有1%的被調(diào)查者表示自己每月需支付2000－3000元的費用。雖然這只是有上幼兒園孩子的流動人口作出的回答，但我們也能從中得出，流動人口在低收入水平的情況下，還要負擔高昂的上學費用，經(jīng)濟壓力可想而知。

借讀費、贊助費、活動費等費用也給流動人口帶來了不小的壓力。雖然早在2010年教育部就在公布的《教育部關(guān)于修改和廢止部分規(guī)章的決定》中刪除了“可按有關(guān)規(guī)定收取借讀費”的規(guī)定，但通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，仍舊存在收取借讀費的現(xiàn)象，22．8%的被調(diào)查者表示孩子在濟南上學仍需繳納借讀費或贊助費，各區(qū)收費名目、收費標準不一，根據(jù)結(jié)果統(tǒng)計，借讀費繳納最低的是200元，最高的是30000元;其中繳納10000元借讀費的最多，占繳納人數(shù)的31．2%;5001－10000元也是占比例最高的繳納區(qū)間，被調(diào)查者平均繳納借讀費用是6551．6元，這個數(shù)字直接說明流動人口在子女教育方面承受著較嚴重的經(jīng)濟負擔，也反映出有些學校并未按照國家政策規(guī)定執(zhí)行相應的教育政策，應引起相關(guān)部門的重視。

3．家庭教育質(zhì)量較差，孩子易產(chǎn)生自卑心理

流動人口來城市的目的主要是打工，大部分時間用在工作上，對孩子的教育在時間、精力上的投入就會相應減少。由于總體受教育水平較低，主要以初高中學歷為主，流動人口對孩子在學業(yè)上的輔助作用有限。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅有6．3%的被調(diào)查者會每天對孩子功課進行批改、輔導，22．5%會經(jīng)常輔導孩子做功課，46．2%會偶爾輔導一下孩子的功課，有14．8%不輔導孩子的功課。父母是孩子的第一任老師，對孩子的教育直接影響到孩子未來的發(fā)展，但從數(shù)據(jù)來看，情況似乎并不樂觀。首先從教育能力上來說，流動人口自身的教育程度制約著對孩子教育的促進作用;其次，流動人口主觀上對孩子教育的重視程度、對孩子接受教育的態(tài)度也在一定程度上影響孩子的受教育質(zhì)量。作為流動人口，他們的子女本身就被貼上“外來人口”的標簽，若學習上再與城市孩子有較大的差距，那么孩子就會產(chǎn)生自卑心理，自信心受到打擊，久而久之對學習失去興趣，甚至產(chǎn)生厭學情緒，輟學、退學、逃學的可能性就會增加。

綜上所述，流動人口社會福利狀況不容樂觀，對社會福利的企盼可望而不可及。從住房福利看，流動人口以租房為主，不能享受廉租房福利，房租壓力大，無穩(wěn)定住所，生活顛沛流離，缺乏安全感;同時，由于租賃行業(yè)的不成熟，使得法律還無法保護租房者的權(quán)利和安全。從職業(yè)培訓福利看，國家、企業(yè)對培訓投入力度小，導致流動人口參加培訓的機會少，職業(yè)技能培訓短缺，勞動價值難以提高，職業(yè)發(fā)展前景渺茫。從子女受教育福利看，義務教育亂收費現(xiàn)象屢禁不止，以各種名目為幌子，收取借讀費的情況還時有發(fā)生，流動人口子女受教育權(quán)不能得到有效保障;同時限于自身教育水平，作為父母的流動人口在輔導孩子學習方面難以起到積極作用。這些都是流動人口在城市面對的現(xiàn)實難題，但受制于社會經(jīng)濟發(fā)展水平和社會二元結(jié)構(gòu)的制約，要完全解決這些問題仍舊任重而道遠。

四、改善流動人口社會福利狀況的對策建議

(一)完善社會福利政策，構(gòu)建滿足流動人口需求的社會福利體系

縱觀人類發(fā)展的歷史，公共政策作為政府的系統(tǒng)輸出，其功能在于解決社會的公共問題，而社會福利問題就是其中不可忽視的一部分。①張親培、梅順達:《和諧社會視域中公共政策價值維度的考察》，《山東社會科學》2012年第2期，第28頁。在我國，社會保障體系包括社會保險、社會福利、社會救助等內(nèi)容，從目前政策體系建設(shè)來看，社會保險作為社會保障的核心部分，國家已經(jīng)相繼出臺多部法律法規(guī)來予以規(guī)范和完善，社會救助也以最低生活保障制度的出臺予以保障，唯獨在社會福利方面的政策仍處于空白狀態(tài)。為解決流動人口的社會福利問題，國家應從立法的高度，從公共政策的制定操作上對流動人口的福利予以規(guī)定，構(gòu)建包括就業(yè)、住房、醫(yī)療、培訓、子女教育等內(nèi)容在內(nèi)的社會福利體系，保障流動人口基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，維護流動人口的合法權(quán)益，改善他們的福利狀況，構(gòu)建真正以人為本，和諧發(fā)展的社會環(huán)境。

(二)繼續(xù)深化改革戶籍制度，破解城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)

現(xiàn)行的二元戶籍制度把公民分為兩種不同的社會身份，城鄉(xiāng)有別的戶籍體制造成了城鄉(xiāng)權(quán)益保障上的不平等，由于農(nóng)民身份的限制，使得他們在城市生活中面臨著就業(yè)、技能培訓、義務教育、社會保障等方面的差別與歧視。②柴海瑞:《關(guān)于農(nóng)民工勞動權(quán)益保障機制構(gòu)建的思考》，《山東社會科學》2009年第8期，第126頁。誠然，戶籍制度在維護社會穩(wěn)定，促進現(xiàn)代化建設(shè)中曾經(jīng)發(fā)揮過重要作用，但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，人口流動規(guī)模的壯大，戶籍制度已成為阻礙流動人口融入城市的制度性障礙，需要給予改革。國家在這方面也作了積極的探索，如日前國務院辦公廳頒布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，就要求各地今后出臺有關(guān)就業(yè)、義務教育、技能培訓等政策措施時，不要與戶口性質(zhì)掛鉤。③北青網(wǎng):《戶籍制度改革就是要淡化戶籍的功能》，http://bjyouth．ynet．com/3．1/1202/25/6825724．html．這是我國在戶籍改革方面取得的突破性進展。改革戶籍制度，并不代表戶口一張紙的改變，而是剝離開附著在戶籍上的既得利益，只要這樣改革才能成功。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合流動人口的實際情況，將符合條件的流動人口納入到城市社會保障體系范圍內(nèi)，隨著經(jīng)濟社會的深入發(fā)展，最終實現(xiàn)破解城鄉(xiāng)二元體制，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，保障流動人口享受到與城市居民同等的福利待遇。

(三)加大資金投資力度，轉(zhuǎn)變政府職能

資金是制約流動人口社會福利狀況改善的關(guān)鍵性因素，不論是解決流動人口的住房問題，還是子女教育問題，抑或是培訓經(jīng)費的解決，單純依靠企業(yè)或流動人口群體很難得到有效的改變，需要國家財政的大力支持和投入。作為社會福利的責任主體，政府不應只保障城市居民的社會福利，只改善城市居民的福利狀況，更應從宏觀出發(fā)，著眼于長遠利益，改善為城市發(fā)展做出巨大貢獻的流動人口的社會福利。同時要積極轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建服務型政府，為流動人口提供住房、就業(yè)信息，提供勞動技能培訓，尤其要為流動人口子女提供平等的受教育機會，①楊桂宏，胡建國:《農(nóng)民工城市生活社會保障的實證研究——以北京市X區(qū)423名農(nóng)民工為例》，《調(diào)研世界》2006年8月。保障他們的受教育權(quán)。只有這樣，才能讓流動人口避免長期處于城市邊緣狀態(tài)，才能使他們扎根城市，繼續(xù)為城市的發(fā)展貢獻力量。

(四)將流動人口納入到住房救助范圍內(nèi)，做到“居住有其屋”②劉書鶴、耿進玉:《流動人口社會保障存在的主要問題和對策》，《山東經(jīng)濟》2008年第1期，第65－70頁。

二元社會結(jié)構(gòu)的存在，將流動人口的住房問題排除在保障范圍之外，因此要改善流動人口的住房狀況，第一要取消保障對象的戶口限制，盡快將流動人口納入到面向城市低收入群體的經(jīng)濟適用房和廉租房保障范圍內(nèi)，第二要考慮到流動人口群體的經(jīng)濟實力，目前租房依舊是流動人口居住的主要方式，因此在為流動人口建造大量經(jīng)濟適用房的同時，重點應放在廉租房的建設(shè)上;第三，出臺相關(guān)法律法規(guī)，對社會出租房和單位宿舍制定國家或地方標準，對房屋的房間、設(shè)施、照明、通風、食堂、廚房、衛(wèi)生間等各項標準做統(tǒng)一的規(guī)定，并對其中最低標準的執(zhí)行，做出強制性法律規(guī)定，以保障流動人口居住環(huán)境的安全。流動人口城市住房問題越來越引起黨和國家的重視，促使國家開始尋求更適合的住房政策，為流動人口提供住房保障，致力于改善他們的福利狀況，這也是流動人口城市住房制度改革和完善的意義所在。③王美琴、李學迎:《城市住房體制改革與傳統(tǒng)單位社區(qū)的底層化》，《山東社會科學》2011年第4期。

(五)強化政府責任，合理配置資源，發(fā)揮社會力量，鼓勵社會辦學

教育作為準公共產(chǎn)品，它的提供應由政府和市場共同完成。首先，在流動人口子女教育問題上，政府應承擔主要責任，奉行“兩為主”原則，即流入地政府為主，負責流動人口子女的義務教育;以全日制中小學為主，接受流動人口子女入學，為他們提供教育機會和平臺。④魯鈺、王悍霆、張煥等:《農(nóng)民工子女教育政策》，http://wenku．baidu．com/view/fd5611da7f1922791688e854．html．其次，建立以公辦學校為主，民辦教育為輔的教育體系，整合現(xiàn)有教育資源，合理配置國有公共教育資源，實現(xiàn)教育資源利用的最大化。⑤王光華、劉永紅:《農(nóng)民工子女教育問題的現(xiàn)狀與對策分析》，《攀枝花學院學報》2008年第1期，第113－117頁。再次，應充分調(diào)動社會力量，鼓勵社會捐資辦學，多渠道籌措教育資金，彌補政府辦學力量不足，減輕政府財政負擔。最后，建立健全社會捐贈機制，使捐贈資金得到充分利用，通過設(shè)立教育基金會、希望工程等活動為流動人口子女解決上學難的問題。⑥萬銘玉:《從和諧社會視角看農(nóng)民工子女的教育問題》，《網(wǎng)絡(luò)財富》2010年第2期。

(六)多方著力，提高培訓積極性，拓展培訓內(nèi)容，發(fā)揮培訓效應

當前培訓機構(gòu)針對流動人口開展的培訓多為短期培訓，普遍反映培訓質(zhì)量不高，流動人口參加培訓后收獲甚微，導致參加培訓的意愿不高。為此，可以通過校企合作方式，依托技工院校和各類職業(yè)培訓機構(gòu)，以定向、訂單培訓等形式，強化對流動人口的職業(yè)技能培訓，⑦沈洊、潘寄青:《促進農(nóng)民工技能培訓的財政體系研究》，《山東社會科學》2009年第5期，第45頁。擴大培訓規(guī)模，改善培訓環(huán)境，充實師資力量，開設(shè)真正受流動人口歡迎，就業(yè)前景好的培訓，讓他們學到真本領(lǐng)，找到好工作。其次，對流動人口的培訓應著眼于他們在城市的長遠發(fā)展，既要加強職業(yè)技能教育，還應強化城市適應能力、法律知識、生活常識、應對挫折與抗壓能力等內(nèi)容的培訓，增強他們的處世交際能力，以適應城市的工作生活節(jié)奏，擴大人脈關(guān)系，增加經(jīng)濟收入，改善福利狀況和生活水平。⑧王海燕:《關(guān)于農(nóng)民工培訓的現(xiàn)狀分析及對策》，《吉林農(nóng)業(yè)》2010年第7期。

C913．7

A

1003－4145［2012］06－0027－07

2012－03－15

武正華(1985—)，女，山東臨沂人，濟南大學政治與公共管理學院碩士研究生。

陳岱云(1958—)，女，山東肥城人，濟南大學政治與公共管理學院教授，碩士生導師，山東大學博士生合作導師。

本文系山東省社會科學重大項目“流動人口城市融入化研究”(項目編號:10AZBJ008)的成果之一。

(責任編輯:陸影 luyinga1203@163．com)