孫志華

(中共濟(jì)南市委黨校，山東 濟(jì)南 250014)

美國住房政策考察及借鑒

孫志華

(中共濟(jì)南市委黨校，山東 濟(jì)南 250014)

美國政府通過公共住房政策、租金補(bǔ)貼政策、稅收政策和信貸政策，使絕大多數(shù)美國家庭獲得了“體面、安全和可負(fù)擔(dān)的住房”，但也導(dǎo)致了貧民窟現(xiàn)象和次貸危機(jī)等重大失誤。借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們可利用適度寬松的信貸政策，鼓勵(lì)自住性購房，通過市場機(jī)制解決多數(shù)人的住房問題;運(yùn)用房產(chǎn)稅政策，抑制投資性需求，緩解供不應(yīng)求的矛盾，實(shí)現(xiàn)房價(jià)相對(duì)穩(wěn)定;在保障房建設(shè)中引入市場機(jī)制，通過稅收和信貸等經(jīng)濟(jì)杠桿推動(dòng)商品房配建保障房模式，促進(jìn)不同收入階層的混居和融合;充分運(yùn)用貨幣補(bǔ)貼制度的靈活性和易操作性，滿足中低收入者自主選擇住房的需求，并減輕政府當(dāng)期投資負(fù)擔(dān)。

美國;住房政策;借鑒

通過對(duì)美國住房制度的考察與研究，筆者了解到，美國住房政策從鼓勵(lì)買房和幫助租房兩個(gè)層面實(shí)施:政府通過發(fā)達(dá)的金融貸款體系、適當(dāng)?shù)亩愂諟p免政策，鼓勵(lì)居民通過市場購買住房;對(duì)于無力購買住房的中低收入者，政府則通過公共住房和租金補(bǔ)貼兩種方式，幫助他們解決居住問題。美國的住房政策自19世紀(jì)30年代以來不斷發(fā)展和完善，經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都很典型，值得參考借鑒。

一、美國解決住房問題的主要政策

(一)公共住房政策

1937年美國出臺(tái)第一部公共住房法案，政府開始對(duì)低收入者實(shí)施住房保障政策。1949年美國國會(huì)通過了《全國住房法》，提出美國住房政策的目標(biāo)是“向全體美國人民提供體面、安全和可負(fù)擔(dān)的住房”，這也成為歷屆美國政府公共住房政策的指導(dǎo)方針①王振波:《美國住房政策以及對(duì)我國的啟示》，《邊疆經(jīng)濟(jì)與文化》2010年第12期。。公共住房建設(shè)由聯(lián)邦政府主持，建設(shè)公房的專項(xiàng)基金由聯(lián)邦政府劃撥。但選址、監(jiān)督和分配等工作由州政府負(fù)責(zé)，公房的產(chǎn)權(quán)歸州政府所有。自20世紀(jì)30年代至今，美國政府共建造了約120萬套公共住房。這些住房由美國政府住房和城市發(fā)展部(HUD)下設(shè)的3300個(gè)地方公共住房局管理。公房政策的實(shí)施，增加了城市中低收入者可負(fù)擔(dān)住房的供給，緩解了中低收入者的住房困難。但是，隨著時(shí)間的推移，該政策的弊端也日漸凸顯。由于政府投資建設(shè)的公房選址集中，公房社區(qū)成為貧困的磁鐵，吸引大量的貧困家庭入住，逐漸演化為貧民窟。如芝加哥的羅伯特泰勒項(xiàng)目，28棟16層4445套樓房，為11000多貧困者提供了住房，有效地緩解了當(dāng)?shù)氐褪杖胝叩淖》坷щy。但由于該項(xiàng)目的住戶95%沒有工作，犯罪率逐年升高，持槍、販毒、打死警察等事件時(shí)有發(fā)生，周圍的居民避之不及，中產(chǎn)階級(jí)紛紛搬到郊區(qū)，導(dǎo)致城市中心區(qū)衰敗。無奈之下，政府于2007年將此項(xiàng)目拆除。美國北方許多城市在公房政策實(shí)施中都有類似的經(jīng)歷，從90年代到現(xiàn)在，有25萬個(gè)公房單元被拆除。

為克服公房建設(shè)的弊端，美國政府采取了兩項(xiàng)措施。一是鼓勵(lì)私有房主為中低收入者提供低租金住房。1961年始政府對(duì)市場上可供出租的私有住宅進(jìn)行篩選，將合格的住房納入公房體系。對(duì)選中的房主，美國政府推出了一系列優(yōu)惠政策進(jìn)行補(bǔ)貼，包括為其抵押貸款做擔(dān)保、提供部分修繕和運(yùn)營費(fèi)用等。二是鼓勵(lì)住宅項(xiàng)目投資企業(yè)在每個(gè)小區(qū)里興建部分公房。住宅項(xiàng)目投資企業(yè)建設(shè)符合政府標(biāo)準(zhǔn)的公房可以連續(xù)十年享受聯(lián)邦所得稅抵扣優(yōu)惠，因而具有一定的積極性。公房的比例各州不同，如馬里蘭州規(guī)定，50套以上的住房項(xiàng)目必須有至少15%的房屋面向低收入人群①馬小寧:《美國用混居防止貧困人口邊緣化》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年10月19日。。但有的社區(qū)面向低收入群體的住房達(dá)到50%以上。從全國來看，政府補(bǔ)貼房占全部住房的20% －30%。這兩項(xiàng)措施的實(shí)施，迅速擴(kuò)大了保障房的來源，促進(jìn)了不同收入階層的雜居融合，避免了貧民窟現(xiàn)象的發(fā)生，極大地減輕了政府投資保障性住房的壓力。

(二)貨幣補(bǔ)貼政策

20世紀(jì)70年代，住房供不應(yīng)求的矛盾已基本得到解決。美國政府開始探索直接對(duì)中低收入群體住房進(jìn)行貨幣補(bǔ)貼的方式。1974年，福特政府通過了住房與社區(qū)發(fā)展法案，推出了貨幣補(bǔ)貼模式。補(bǔ)貼方式具體分為住房證(始于1974年)和住房券(始于1983年)兩種。享受“住房證”的住戶只能承租房租低于聯(lián)邦政府確定的租金標(biāo)準(zhǔn)的住房;享受“住房券”的住戶可以在市場上自由選擇住房，當(dāng)住房租金低于政府規(guī)定的租金標(biāo)準(zhǔn)還有余額時(shí)，允許住戶保留優(yōu)惠券繼續(xù)使用，而當(dāng)住房租金高于租金標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，住戶自己承擔(dān)租金差價(jià)。在總租金中，租房戶支付的部分不超過家庭收入的1/3，政府支付核準(zhǔn)的其余部分。由于租金補(bǔ)貼模式引入了市場機(jī)制，提高了資金使用效率，政府當(dāng)期的投資壓力也相對(duì)較小，得到經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的肯定;又由于租金補(bǔ)貼模式使得窮人擁有了選擇住房的權(quán)利，他們的孩子可以在好的社區(qū)環(huán)境和教育環(huán)境中成長，因而受到中低收入者的鐘愛。具有受補(bǔ)貼資格的中低收入者中有60%的人選擇了租金補(bǔ)貼方式②衛(wèi)欣、劉碧寒:《美國城市中低收入者的住房保障模式》，《國外房地產(chǎn)》2008年第4期。。租金補(bǔ)貼模式目前已成為美國政府對(duì)中低收入者進(jìn)行住房保障的主要方式。

(三)信貸政策

美國政府的住房政策采取“以市場為主、適度保障”的原則，公共住房只覆蓋占總?cè)丝诒壤?5%以下的中低收入家庭③謝樹鋒、龐永師:《國內(nèi)外住房保障體系比較及其啟示》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第9期。，其他家庭則需要通過市場獲得住房。為此美國政府采取了一系列優(yōu)惠信貸政策，支持和鼓勵(lì)中低收入者購買自己的住房。中低收入階層買房的主要方式是抵押貸款。90年代以來，美國住房信貸的首付比例不斷降低，甚至一度降到了零首付，使得中低收入者貸款購房的門檻一降再降。但部分中低收入者償還貸款的能力有限，金融機(jī)構(gòu)不愿為之提供房貸。為此，住房和城市發(fā)展部出面為中低收入者貸款提供擔(dān)保，并支持房利美、房地美等金融機(jī)構(gòu)為之提供擔(dān)保。購房的中低收入者在享受貸款擔(dān)保的同時(shí)，還可以獲得稅收抵扣、利息優(yōu)惠等政策。這些措施推動(dòng)大量中低收入者貸款購買了自己的住房。目前美國68．69%的人擁有自己的住房。買了房的中低收入者必須退出政府的住房保障體系，挪出空位給其他住房困難者。因此，鼓勵(lì)購房政策減輕了政府的保障壓力，而且促進(jìn)了房地產(chǎn)業(yè)的繁榮，拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，這個(gè)政策的教訓(xùn)也非常深刻。過度寬松的房貸政策導(dǎo)致過度借貸現(xiàn)象的發(fā)生。中低收入者買下自己沒有能力償還貸款的住宅，在住房市場發(fā)生逆轉(zhuǎn)房價(jià)下降時(shí)，不可避免地導(dǎo)致次貸危機(jī)的發(fā)生，并最終引發(fā)美國乃至全球的金融危機(jī)。同時(shí)，大量中低收入者貸款買房，使得中低收入階層住房負(fù)擔(dān)越來越重。在美國的許多城市，中低收入群體償還按揭貸款的負(fù)擔(dān)，在2003年以后迅速增加，舊金山和洛杉磯尤為突出。(見圖1④National Association of Realtors?2006 Median Existing Single－Family House Price，adjusted by the Freddie Mac Conventional Mortgage Home Price Index and the Bureau of Labor Statistics CPI－ UX for All Items。)

圖1 中等價(jià)值住房每月償還按揭貸款負(fù)擔(dān)的變化

(四)稅收政策

在房地產(chǎn)領(lǐng)域，美國的稅收政策與中國正好相反。中國主要在建設(shè)和交易環(huán)節(jié)征稅，而美國主要在住房保有環(huán)節(jié)征稅。美國投資住宅項(xiàng)目的企業(yè)，和投資其他領(lǐng)域的企業(yè)一樣，只需交納企業(yè)所得稅。在房屋的交易環(huán)節(jié)政府課征交易稅。美國的房地產(chǎn)交易稅稅率約為2%。在住房的保有環(huán)節(jié)，房主每年都需要交納房地產(chǎn)稅，各州交稅的比例不一，占房地產(chǎn)市值的0．6－3．0%不等。絕大部分美國地方政府，房地產(chǎn)稅是其支柱性稅收來源，占地方稅收收入的50%以上⑤賈康:《房產(chǎn)稅改革:美國模式和中國選擇》，《人民論壇》2011年第3期。。房地產(chǎn)稅主要用于支付義務(wù)教育、改善治安和公共環(huán)境。一般而言，房地產(chǎn)稅高的地區(qū)，公立學(xué)校的教學(xué)設(shè)備好、教師工資高，義務(wù)教育的水平也高。而義務(wù)教育水平高的學(xué)區(qū)，住房的升值潛力也大。而且交了房地產(chǎn)稅，孩子就可以享受從學(xué)前班到高中十幾年的義務(wù)教育，因而美國居民對(duì)房地產(chǎn)稅的認(rèn)可程度較高。房地產(chǎn)稅政策，一方面使美國地方政府獲得了可持續(xù)的財(cái)政收入，用于支持教育等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。另一方面，房地產(chǎn)稅提高了房產(chǎn)所有者的持有成本，抑制了投資性住房需求，美國擁有第二套住房的家庭不足5%。正因如此，美國能夠長期保持房價(jià)相對(duì)穩(wěn)定，自1940年至2000年60年間房價(jià)漲幅平均低于銀行利率。

二、我國住房政策面臨的主要挑戰(zhàn)

目前，我國住房政策面臨的挑戰(zhàn)主要來自兩個(gè)方面:

1．房價(jià)居高不下。按國際上通行的衡量標(biāo)準(zhǔn)，房價(jià)的高低主要是相對(duì)于住房購買力而言，最常用的衡量指標(biāo)是房價(jià)收入比。聯(lián)合國人居中心倡導(dǎo)的理想房價(jià)收入比是3:1，即一個(gè)中等收入的家庭用三年的收入可以購買一套中等檔次的住房。而2010年我國城鎮(zhèn)平均房價(jià)收入比已達(dá)8．3:1，北京達(dá)14．3:1，上海12．6:1，深圳15:1，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了世界銀行5:1的警戒線。房價(jià)高的主要原因有三個(gè)方面:第一，城市化帶來的住房需求和土地資源稀缺導(dǎo)致的供求矛盾。我國正處于城市化進(jìn)程中，每年平均有近1500萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口。不斷擴(kuò)大的購房隊(duì)伍與城市有限的土地供應(yīng)之間的矛盾，必然導(dǎo)致房價(jià)不斷上漲，這是房價(jià)居高不下的根本原因。第二，投資性需求旺盛助長了房價(jià)攀升。我國居民儲(chǔ)蓄率高，伴隨著城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的是人們對(duì)通貨膨脹的擔(dān)憂和房價(jià)上漲的預(yù)期，通過買房實(shí)現(xiàn)保值增值成為許多居民的投資選擇。大量投資客進(jìn)入樓市炒房，加劇了供不應(yīng)求的矛盾，直接助推了房價(jià)飆升。第三，地方財(cái)政過度依賴房地產(chǎn)業(yè)。據(jù)國土資源部2009年調(diào)查結(jié)果，全國地價(jià)占房價(jià)比平均為23．2%，有的大城市地價(jià)已占到房價(jià)的46．7%，賣地已成為一些地方政府的重要財(cái)源。地價(jià)的不斷攀升導(dǎo)致了房價(jià)的水漲船高，這是導(dǎo)致房價(jià)上漲的一個(gè)深層次原因①孫志華:《房價(jià)過快上漲的原因及對(duì)策》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2010年3月22日第11版。。

2．政府保障壓力大。住有所居是社會(huì)穩(wěn)定的前提，任何一個(gè)政府都無法逃避對(duì)低收入群體的住房保障。近年來，我國不斷加大保障性住房建設(shè)的力度，廉租房制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度、公租房制度都獲得較快發(fā)展。但是，我國住房保障制度剛剛起步，保障能力仍然嚴(yán)重不足，政府壓力巨大。第一，中低收入群體規(guī)模巨大。與美國不同，中國是發(fā)展中國家，居民收入水平總體偏低，收入結(jié)構(gòu)是金字塔形，中低收入者比例巨大，加之房價(jià)高企，買不起房的家庭數(shù)量龐大，給政府帶來了巨大的保障壓力。第二，政府保障資金不足。金融危機(jī)后，保障性住房建設(shè)迅速發(fā)展，2009－2010年已開工建設(shè)保障房1300萬套，2011年開工建設(shè)保障性住房1000萬套，2012年計(jì)劃開工建設(shè)700萬套。2011年底各地保障房建設(shè)目標(biāo)責(zé)任書已經(jīng)簽訂。而且責(zé)任書首次將保障性住房的開工量和竣工量一并納入全年任務(wù)的考核范疇。這些指標(biāo)如果完不成，將受到從約談到降級(jí)、免職等行政處分。由于任務(wù)繁重，面對(duì)這些硬性指標(biāo)，從資金到土地，地方政府都面臨巨大的壓力。第三，保障性住房制度建設(shè)滯后。由于我國住房保障制度還處于起步階段，各項(xiàng)制度還不完善。比如部分保障性住房特別是經(jīng)濟(jì)適用房流入較高收入家庭，擠占了低收入者的機(jī)會(huì)，降低了住房保障基金的使用效率，反映了保障性住房的準(zhǔn)入機(jī)制存在漏洞。再如部分享受住房保障的居民收入提高后購買了商品房，卻沒有退出保障房，而是將保障房出租謀利，反映了保障性住房的退出機(jī)制存在問題。這些問題的存在削弱了住房保障制度的社會(huì)公平性，也對(duì)政府加強(qiáng)制度建設(shè)和加快住房保障立法提出了迫切要求。

三、借鑒與啟示

(一)利用信貸政策，鼓勵(lì)自住性購房，通過市場機(jī)制解決多數(shù)人的住房問題

目前，我國住房政策的重點(diǎn)是抑制高房價(jià)。因此，近期住房信貸政策一直取向緊縮。首先，首付比例趨高，第一套房貸款的首付比例，多數(shù)銀行已經(jīng)由20%提高到30%，第二套提高到60%。其次，住房貸款的利息率走高，2011年加息三次;2011年7月，5年期以上住房貸款利息率升至7．05%。從2002年到2011年，近十年來住房貸款利率總體趨向走高，特別是自2008年12月以來，利率一直呈上升趨勢(見圖2)，信貸緊縮的趨勢很明顯。

從住房信貸政策看出，政府抑制房價(jià)心情之迫切，提高了所有購房者的門檻。而這些措施對(duì)抑制房價(jià)的確起到了一定作用。2011年10月，全國70個(gè)大中城市中有34個(gè)住房價(jià)格環(huán)比下降，11月環(huán)比下降的城市增加到49個(gè)(平均環(huán)比仍然上漲0．3%)。但是緊縮信貸政策的負(fù)面效應(yīng)，應(yīng)該引起足夠的重視。特別是對(duì)第一套住房的信貸緊縮，只能是權(quán)宜之計(jì)。因?yàn)樽》渴巧畋匦杵?，第一套住房一般是自住性購房，如果信貸政策不利于居民自購住房，就會(huì)把這些人推向政府保障，增加政府保障的壓力。而目前政府無力保障所有買不起房的家庭，這又為社會(huì)穩(wěn)定埋下隱患。從長期看，緊縮的住房信貸政策不可持續(xù)。

安居才能樂業(yè)。我國人口基數(shù)大，中低收入群體規(guī)模大，解決住房問題，首先要鼓勵(lì)居民通過市場機(jī)制購買自有住房。為此，可借鑒美國寬松的信貸政策，逐漸降低第一套住房的首付比例和貸款利息率。目前，美國住房按揭貸款的首付比例是10%(需要擔(dān)保，次貸危機(jī)發(fā)生之前是3%)。從住房和城市發(fā)展部貸款，信用分在580分以上，首付只需3．5%。根據(jù)房地美(Freddie Mac)和追蹤房貸利率的銀行利率網(wǎng)(Bankrate．com)的調(diào)查，美國30年房貸固定利率2011年下滑到4．44%，15年房貸固定利率則只有3．92%。

如果我國第一套住房的信貸政策能放寬一些，可以推動(dòng)大量中低收入者購買自己的住房。一方面可以大大減輕政府的保障壓力，另一方面也可滿足中國人“居者有其屋”的置業(yè)夢想。當(dāng)然信貸政策寬松要有度，要吸取美國的教訓(xùn)，謹(jǐn)防次貸危機(jī)的發(fā)生。

(二)運(yùn)用稅收政策，抑制投資性需求，緩解供不應(yīng)求的矛盾

投資性需求旺盛，是我國房價(jià)居高不下的重要原因。抑制投資需求，最有效的辦法是提高房屋持有成本，征收房地產(chǎn)稅。美國正是利用房地產(chǎn)稅政策實(shí)現(xiàn)了房價(jià)相對(duì)穩(wěn)定。從長期穩(wěn)定房價(jià)的需要看，中國征收房產(chǎn)稅是大勢所趨。但根據(jù)中國國情，房產(chǎn)稅不宜一刀切，對(duì)第一套住房不適宜征收房產(chǎn)稅。因?yàn)樵谧》康慕ㄔO(shè)和交易環(huán)節(jié)，政府已經(jīng)征收了較多的稅費(fèi)，如果再對(duì)第一套自住性住房征收房產(chǎn)稅，極不合理，也會(huì)引起百姓的不滿。第二套及以上住房大多具有投資性需求的性質(zhì)，對(duì)其征收房產(chǎn)稅是必要的，而且可能抑制房價(jià)的效果比緊縮的信貸政策更加顯著。因?yàn)榉慨a(chǎn)稅的征收，既可抑制當(dāng)前投資需求，進(jìn)而減少總需求，又可促進(jìn)多套房的持有者出售房屋增加住房市場的供給，從需求和供給兩方面緩解供需矛盾，減輕房價(jià)上漲的壓力。房產(chǎn)稅還可調(diào)節(jié)收入差距，并可成為政府可持續(xù)的收入來源之一。

(三)保障房建設(shè)引入市場機(jī)制，減輕政府負(fù)擔(dān)

即使房價(jià)再低，也會(huì)有相當(dāng)一部分居民買不起商品房。假如政府不能向這些居民提供住房保障，無家可歸或居住條件惡化的人增多，必然導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，住房問題就會(huì)衍化為社會(huì)問題。這是任何理性的執(zhí)政者都不希望發(fā)生的。所以必須完善住房保障制度，確立政府在中低收入者住房保障中的核心作用。近幾年，中國保障房建設(shè)迅速，住房保障體系不斷完善，已經(jīng)形成了廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、限價(jià)房等多種保障形式并存的保障體系。然而，由于需要保障的群體龐大，政府在短時(shí)間內(nèi)很難做到應(yīng)保盡保，住房難仍然是社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)之一。而且政府投資集中建設(shè)保障房，難免重蹈美國貧民窟現(xiàn)象的覆轍。目前一些低收入群體集聚的小區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了許多問題，如水電暖費(fèi)難收、物業(yè)管理費(fèi)難收、小偷小摸等，發(fā)展下去管理難題會(huì)越來越多。解決這個(gè)問題可借鑒美國60年代以后的政策，一方面，通過稅收和信貸優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)開發(fā)商在商品房項(xiàng)目中配建一定比例的保障房。既可形成混合收入社區(qū)，防止貧困人口高度集中，又可減輕政府投資保障房的壓力。另一方面，購買居民舊房，擴(kuò)大保障房房源。新建保障房需要一個(gè)過程，在短時(shí)間內(nèi)難以大量增加供給。政府可對(duì)市場上待售的居民舊房進(jìn)行篩選，將合格的納入保障房體系。可促進(jìn)不同社會(huì)層次的居民相互摻雜，促進(jìn)街區(qū)內(nèi)多種多樣的經(jīng)濟(jì)文化生活的融合，而且有利于推動(dòng)低收入群體向上流動(dòng)。

(四)貨幣補(bǔ)貼制度可以成為重要的保障途徑

目前中國的廉租房制度有兩種形式，一是實(shí)物配給，二是貨幣補(bǔ)貼。貨幣補(bǔ)貼形式雖然已伴隨廉租房制度存在了13年，但覆蓋范圍比較小，在住房保障中處于輔助地位，發(fā)揮的作用不大。而從美國的經(jīng)驗(yàn)看，中低收入者更鐘愛這種保障方式，因?yàn)樗麄兛梢栽谑袌錾献灾鬟x擇合適的房源，還可以隨工作的變動(dòng)而流動(dòng)。同時(shí)，對(duì)政府而言，短期投資保障房的壓力小、易操作，可以成為住房保障的重要途徑。

目前，住房難問題依然是我國最突出的民生問題之一，為解決這個(gè)問題，政府在保障房建設(shè)和抑制房價(jià)方面作出了巨大努力，并初見成效。但我國的國情決定了徹底解決住房問題任重而道遠(yuǎn)。學(xué)習(xí)借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，我們可以少走彎路，盡快讓更多的居民實(shí)現(xiàn)住有所居。

F293．31

A

1003－4145［2012］09－0163－04

2012－06－08

孫志華(1965—)，女，山東濰坊人，中共濟(jì)南市委黨校副教授。

(責(zé)任編輯:陸影l(fā)uyinga1203@163．com)