王 健

(南開大學旅游與服務學院，天津 300074)

1 導言:從主題詞界定開始

本文之所以從主題詞界定開始，是由于在旅游領域，包括旅游學術研究這樣十分嚴謹的領域，對同一名詞、術語經常有著非常不同的理解和解釋。提及“旅游”，可以指旅游活動、旅游運行現象、旅游業(yè)等，但在不同場合、不同語境之下是有區(qū)別的;然而經常會有人意識不到或者忽略這種區(qū)別，例如將旅游和旅游業(yè)混為一談，一些政府旅游主管機構的官員在談論旅游時，事實上是在談旅游業(yè)。然而旅游業(yè)和旅游活動、旅游現象并不全是一回事。在學術著述中對主題詞加以界定的作用，可以使作者和讀者在相同語境下進行溝通、交流，從而避免歧義，消除誤解。本文有兩個核心主題詞，一是旅游運行，二是宏觀管理。

1.1 旅游運行

本文所稱旅游運行，是指旅游作為一種社會現象的運動形態(tài)、運動結構、運動軌跡和運動規(guī)律。這一運行以旅游者作為主導因素，即因旅游者的旅游行為而產生并因其行為的變化而變化。使旅游運行得以實現的，除了旅游者這一主導因素之外，還包括激發(fā)旅游者旅游動機的吸引物，為旅游者提供直接服務的旅游業(yè)和間接服務的其他相關產業(yè)或行業(yè)，以及政府的旅游主管部門和其他相關主管部門等。此外，還有一個不容忽視的方面，即旅游接待地社區(qū)。上述因素既有作為客人的旅游者方面的，也有接待地主人方面的，受一種內在規(guī)律性的支配，共同發(fā)揮作用，使旅游運行得以實現。

1.2 宏觀管理

本文所稱的宏觀管理，是指國家和地方政府權力當局以及經其授權的社會組織對旅游運行所實施的總體上的規(guī)劃、協(xié)調與控制。上述權力當局的管轄范圍，在我國通常以行政區(qū)為單位，可以小到一個區(qū)、縣，大到整個國家。上述權力當局實施宏觀管理的手段，包括經濟手段，例如通過制定經濟政策或利用財政、稅收等杠桿調節(jié)旅游運行;也包括行政手段，例如通過行政許可、審批登記等措施調整旅游業(yè)務;還包括法律手段，例如制定調整旅游關系的法律或行政法規(guī)，規(guī)定有關主體在旅游方面的權利、義務和責任，以形成旅游公共秩序。

1.3 旅游運行宏觀管理的理論和現實必要性

根據本文主題詞界定中做出的解釋，對旅游運行進行宏觀管理，是指國家和地方政府權力當局對由于旅游者的旅行游覽活動而引起的一系列相關主體的各自行為和互動行為以及這些行為中形成的各種社會關系進行規(guī)制、規(guī)范、協(xié)調的系統(tǒng)性治理行為。在這一概念中有幾個要點:

其一，實施宏觀管理的主體是國家和地方政府權力當局以及經其授權的社會組織;

其二，宏觀管理的對象是一種全社會范圍內的活動和由此引起的社會關系，除了長期以來被人們集中關注，甚至過分關注的旅游業(yè)之外，還包括旅游者和其他相關主體;

其三，宏觀管理的手段是綜合性的，主要有法律、行政、經濟、文化等方面，而且?guī)追N手段之間的組合方式、主次關系等都是動態(tài)的，根據不同時期、不同地區(qū)旅游運行之需要經常會發(fā)生變化，始終遵循形式為內容服務這一法則。

對旅游運行實施宏觀管理，無論從理論上抑或現實上看都是十分必要的。

從哲學理論上看，特別是根據歷史唯物主義關于經濟基礎和上層建筑相互關系和作用原理，當社會經濟基礎發(fā)展到一定程度，必然會對上層建筑提出要求;而上層建筑的內容，既包括源于社會經濟基礎的各種科學和文化形式，更包括國家、政權、政治、法律對社會經濟基礎所進行的宏觀管理、協(xié)調和控制。進入市場經濟以后，當旅游運行作為一種普遍的社會現象在全球各地出現和發(fā)展并且不斷對社會生活其他領域發(fā)生日益深刻的影響時，有關國家和地區(qū)的政府當局，就必然會對這一現象進行宏觀管理和控制。

從宏觀經濟學理論上看，市場機制并不能解決經濟發(fā)展中的所有問題，交易活動中每一個理性的個體，都以自身利益最大化為行動目標和行動原則，由此會產生“搭便車”、“外部不經濟性”等各種問題，這時，就需要政府那只“看得見的手”進行控制和協(xié)調，解決市場那只“看不見的手”所難以解決的問題。在旅游運行中存在大量經濟現象和經濟行為，因此同樣會面臨這一問題，特別在那些旅游發(fā)展不甚成熟的地方，例如經濟欠發(fā)達國家，此類問題可能更為突出，這時政府的宏觀管理和調控作用就變得越發(fā)明顯。我國和一些發(fā)展中國家實行的“政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略”，就是出于這種考慮。

從法學理論上看，作為法律關系主體的自然人和法人，根據憲法和其他相關法律法規(guī)的規(guī)定，享有一系列權利，但根據權利義務相一致原則，必須承擔相應的義務。旅游是市場經濟發(fā)展的產物，而市場經濟是法制經濟，因此，國家和地方政府權力當局，需要制定相關的法律、法規(guī)，明確規(guī)定旅游運行各方當事人的權利、義務和責任。旅游法律關系的各類主體在享受法律規(guī)定的權利時，不得影響和侵犯其他主體同類權利的享受。國家權力當局通過法律手段對旅游運行進行宏觀管理，旨在建立一種法律秩序，以保證旅游事業(yè)的健康發(fā)展，維護旅游運行各有關主體、旅游法律關系各方當事人的正當權益。

從各國旅游事業(yè)發(fā)展的現實看，都需要政府權力當局通過經濟、行政、法律和文化手段對旅游事業(yè)的發(fā)展實施宏觀管理和控制，以保證其有序進行，只不過在市場經濟和旅游事業(yè)發(fā)展程度不同的國家，宏觀管理各種方法的組合模式或管理力度可能有所不同。國內外經驗均表明，缺乏這種宏觀管理，旅游運行就將出現問題，遭受挫折，甚至會因此帶來社會經濟其他方面的連鎖反應以及秩序的混亂。

1.4 旅游運行宏觀管理的六大要領

對旅游運行實行宏觀管理是一項系統(tǒng)工程。筆者以為，該項系統(tǒng)工程的順利實施取決于有效把握六大要領，它們在旅游運行宏觀管理中起到綱舉目張的作用。這六大要領為:市場經濟價值觀是旅游運行宏觀管理的根本性指導思想;主客關系是旅游運行宏觀管理的核心性社會關系;旅行社是旅游運行宏觀管理中的主軸性行業(yè);旅游資源是旅游運行宏觀管理的決定性物質基礎;多元系統(tǒng)網絡結構是旅游運行宏觀管理的突出特點;法制建設是旅游運行宏觀管理的重要保障。

2 市場經濟價值觀是旅游運行宏觀管理的根本性指導思想

2.1 市場經濟價值觀的精髓

市場經濟價值觀是指在市場經濟社會條件下逐漸形成的、屬于上層建筑領域的一套觀念、理念和意識形態(tài)體系。這套體系深深植根于市場經濟基礎，為市場經濟服務并推動市場經濟的進步和發(fā)展。市場經濟價值觀的精髓集中體現在以下四方面:

第一是對人的尊重，即尊重人的人格、尊嚴、基本權利和利益。歐洲社會經過文藝復興和啟蒙運動，沖破了基督教神權統(tǒng)治，使人居于主導地位。歐洲各國紛紛通過立法形式明確規(guī)定保護人的人格、尊嚴、各種基本權利和利益，并以國家強制力保證實施，這是我們經常提及的“以人為本”的核心。

第二是自由與平等。在市場經濟條件下，每一個參與交易活動的個體都具有平等的地位。在遵守公共秩序的前提下，自由地從事符合自身愿望和利益的行為，相互之間以平等、公平、等價交換為原則。市場經濟不承認特權和強權。

第三是法制。市場經濟是法制經濟，對人的人格、尊嚴、權利、利益，對自由和平等的保障在客觀上需要一種公共秩序。所以，市場經濟相對發(fā)達的國家都毫無例外地建立法制社會，通過法律、法令和行政法規(guī)對各方主體的權利、義務和責任做出明確的規(guī)定。市場經濟的每一個參與者根據法的規(guī)定平等地享受權利，在享受權利的同時也承擔相應的義務，以保證他人權利的實現，保證全社會的公共秩序。

第四是專業(yè)分工與協(xié)作。在現代市場經濟條件下，商品交換活動的每一個參與者都不可能具備生產所需的全部資源、全部條件和全部技能，因此，客觀上需要與其他參與者之間形成分工和協(xié)作關系，相互依存、揚長避短、互通有無、各取所需。由此不僅滿足共同的生產需要，還形成了一種全國一盤棋、全球一盤棋的統(tǒng)一的大市場局面。

2.2 市場經濟價值觀指導旅游運行宏觀管理的作用機制

以市場經濟價值觀作為旅游運行宏觀管理根本性指導思想的邏輯基礎在于，旅游是市場經濟的產物，在經濟基礎方面也和市場經濟社會其他領域一樣，遵循著共同的客觀規(guī)律;在上層建筑方面，包括國家和地方政府權力當局對旅游運行實施宏觀管理，也必須以市場經濟價值觀作為根本性指導思想。

旅游運行中對人的人格、尊嚴、基本權利的尊重，首先體現為對旅游者的尊重，因為他們是旅游運行的核心主體，宰客、欺詐、加害等行為都是對旅游者人格、尊嚴、正當權利的侵犯。除此之外，也體現為對旅游接待地社區(qū)居民的尊重，他們的呼聲、訴求、正當權利也必須予以充分的保障。國內一些地區(qū)為了發(fā)展旅游業(yè)而建立景區(qū)、景點，出現強行征用土地、驅趕當地居民以及雇傭中的盤剝行為等都是對旅游接待地社區(qū)居民尊嚴以及正當權利的侵犯。此外，在我國出境旅游中，部分游客表現出來的不文明陋習，既是對旅游接待地居民尊嚴的一種侵犯，同時這些游客事實上也失去了自尊。上述行為與市場經濟以人為本的價值觀是背道而馳的，挫傷了人的情感，破壞了旅游運行的公共秩序。政府在對旅游運行實施宏觀管理的過程中，需要以強有力的手段加以糾正;還需要通過切實可行的教育和宣傳途徑，使以人為本的理念深深扎根于公眾之中。

在旅游運行中，每一名旅游者都具有法律所賦予的平等的權利，首先是作為人權之重要組成部分的自由旅行的權利，這些權利不容剝奪。在旅游運行中，旅游者和旅游經營者之間應當是一種自由和平等的雙向選擇。旅游經營者之間的競爭也應當以自由和平等為準則。政府在對旅游運行實施宏觀管理的過程中，需要從法律規(guī)定和事實效果兩個方面切實保證人們的旅游權，對我國境內的外國旅游者應切實實行國民待遇。政府在對旅游運行實施宏觀管理的過程中，對旅游經營者在市場準入、稅收、外匯管制等各方面須依法做到一視同仁，不應以莫須有的名義對其中一部分經營者尤其是非公有制經營者加以歧視。

旅游既然是市場經濟的產物，就必須納入法制軌道;政府在對旅游運行實施宏觀管理的過程中，需要用法的手段建立公共秩序。旅游事業(yè)在我國經濟和社會生活中的意義正在日趨重要，因此，政府調整和規(guī)制旅游運行的法律、法規(guī)應作為國家整個法律體系中的一個重要的組成部分，這套法律應能有效促進我國旅游事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

政府在對旅游運行實施宏觀管理過程中，需要通過制度措施和宣傳教育手段，引導旅游經營者盡快擺脫大而全、小而全、惡性競爭的觀念和行為怪圈，逐步樹立大旅游、大產業(yè)、大市場的理念，樹立全國一盤棋、全球一盤棋的思想，積極尋求業(yè)務合作與協(xié)作，借此實現各自的和共同的發(fā)展。

3 主客關系是旅游運行宏觀管理的核心性社會關系

3.1 旅游運行中的社會關系解析

由于旅游現象是一種涉及面非常廣泛的社會現象，因此在其運行過程中會形成各種各樣錯綜復雜的社會關系。為了研究和討論的方便，在此通過不同標準，對旅游運行中出現的社會關系做如下一些分類。

按照社會關系的內容性質，可分為經濟關系、政治關系、法律關系和文化關系，例如旅游者交付房費入住酒店或者旅游經營者為滿足旅游者需求、向其他企業(yè)購買產品或服務屬經濟關系，國家和地方的政府主管當局對旅游運行中各主體實施宏觀管理屬政治關系，旅游者簽訂旅游合同與旅行社之間存在法律關系，旅游者造訪旅游接待地欣賞其自然和人文景觀尤其是和當地居民進行交往、交流屬文化關系等。

按照旅游運行相關主體的地域或國別來源，可分為國內旅游關系和國際旅游關系，例如旅游接待地接待外國旅游者、旅游接待地的企業(yè)與外國相關企業(yè)的合作、接受外國管理集團的管理、兩國政府簽訂旅游合作協(xié)定等均屬國際旅游關系。

按照旅游運行主體的身份角色，可分為主客關系，其中又可以做進一步細分，例如在客人方面可以按照其來源分為國內游客和入境游客;入境游客又可以分為亞洲地區(qū)游客、歐美地區(qū)游客、非洲地區(qū)游客等;國內游客又可以分為沿海地區(qū)游客、內陸地區(qū)游客;或者按照客人的文化狀況，分為知識階層的游客和非知識階層的游客。在主人方面主要是按照與游客接觸程度，分為旅游業(yè)從業(yè)人員和旅游接待地的普通居民等。

在上述分類中具有最重要意義的是按照旅游運行主體的身份角色所劃分的主客關系。其理由在于，主客關系體現旅游運行的本質特征，主客關系是旅游運行中所形成的社會關系網絡的基礎，因此是政府實行旅游運行宏觀管理的核心性社會關系。

3.2 主客關系體現旅游運行的本質特征

根據AIEST定義(申葆嘉，1999)，旅游是非定居者的旅行和暫時逗留而引起的各種現象和關系的總和。本文所稱的各種關系，事實上是以旅游者為一方，以其接待者為另一方。

鑒于作為客人的旅游者出自各種不同動機產生旅游需求，作為主人的旅游接待地各相關方面為滿足旅游者的需求而提供旅游服務，主客關系從經濟學角度看是一種供需關系，此種供需關系會貫穿旅游運行的全過程。

鑒于旅游的本質屬性是文化，作為客人的旅游者和作為主人的旅游接待地往往處于不同的文化或亞文化背景，文化的差異性是旅游接待地吸引力的內在動因。在主客不同文化之間會產生接觸、交往、碰撞、沖突、涵化、融合，而這一切共同構成旅游活動的實質性內容。

此外，線點結構和封閉式環(huán)形是旅游運行不同于其他社會經濟活動運行的獨有特點，即旅游者離開其常住地，經過一段或一段以上的旅行到達一個或一個以上的旅游接待地，完成旅游活動后又回到其原住地。主客關系貫穿于各個線和點(申葆嘉，2010)。

3.3 主客關系是整個旅游社會關系的基礎

如前所述，旅游運行中會形成錯綜復雜的社會關系，會涉及各個不同的主體，它包括但不限于旅游者、旅游企業(yè)、政府旅游主管機構和其他相關的行政主管機構、物資和服務供應商、旅游接待地社區(qū)居民、相關社會組織和社會團體，這些關系以主客關系為基礎，以作為客人的旅游者為核心，各相關主體的運作都是為了一個中心目標，即滿足旅游者的需求。

有鑒于此，政府在對旅游運行實施宏觀管理時需要牢牢抓住主客關系這一核心，以此為基礎配置社會資源，調動各方面力量，協(xié)調其他各方面關系，從而保證旅游運行的順暢。

4 旅行社是旅游運行宏觀管理中的主軸性行業(yè)

一提到旅游業(yè)，不少人會習慣性地首先想到酒店，這不足為怪，因為酒店的確有許多引人注目的亮點:富麗堂皇或獨具特色的建筑物、典雅溫馨的客房、風格各異的餐廳、高額利稅的創(chuàng)造者等。酒店業(yè)在政府旅游主管機構心目中的重要地位也是難以動搖的。然而，旅游發(fā)生和發(fā)展的客觀規(guī)律以及旅游學基礎理論卻告訴我們，旅游運行宏觀管理中的主軸性行業(yè)是旅行社而非酒店，這是因為，在旅游過程中為旅游者需求提供服務的包括從政府、企業(yè)到旅游接待地社區(qū)居民等各個方面，能夠將各種供給經過整合提供給旅游者的只有旅行社。因此，旅行社是集中體現旅游運行本質特征和運行規(guī)律的行業(yè)，旅行社是旅游產品的設計組裝者，旅行社是實現旅游供需橋梁(王健，2012)。

4.1 旅行社是集中體現旅游運行本質特征的行業(yè)

如前所述，旅游運行的本質特征是線點結構和封閉式環(huán)形，即旅游者離開其常住地，經過一段或一段以上的旅行到達一個或一個以上的旅游接待地，完成旅游活動后又回到其原住地。惟有旅行社的業(yè)務才能完整地體現這一本質特征，這是因為，旅行社是在整個過程為旅游者提供服務，在整個過程體現旅游中主客之間的互動，而航空公司和酒店為旅游者所提供的服務和所體現的主客間互動僅限于旅游運行中的某一部分。盡管旅館的歷史可以追溯到久遠的上古時期，但直到1845年托馬斯·庫克建立旅行社，才真正標志著旅游業(yè)的出現。

4.2 旅行社是旅游產品的設計組裝者

旅行社也是旅游產品的設計組裝者。典型的旅游產品是一條完整的旅游線路，作為其原料的主要包括交通、住宿、餐飲、娛樂、景區(qū)景點、購物等。旅行社要根據游客的需要和線路的具體情況選擇交通工具、交通方式及其組合，要根據游客的需要安排恰當的賓館、飯店和餐飲娛樂場所及設施，還要根據游客的需要組織游客參觀游覽各類自然或人文的景區(qū)、景點，所有這些行為都可以歸結為旅行社的設計組裝，只有旅行社才有足夠的專業(yè)性能力進行這種設計和組裝。

4.3 旅行社是實現旅游供需的橋梁

旅行社還是實現旅游供需的橋梁，它根據市場調研，為不同類型和不同需求的旅游者向各相關旅游供應商訂貨，以便使后者有的放矢地提供商品和服務。對典型的旅游方式即包價旅游方式，幾乎只有通過旅行社才能使旅游者的各種需求得以有效實現。

誠然，隨著時代的發(fā)展，旅游者的需求在不斷變化?？茖W技術，尤其是信息技術在不斷進步，旅游出現了許多新的形式和趨勢，例如散客游、自助游、自駕游等使傳統(tǒng)的包價旅游面臨挑戰(zhàn)，旅游網站的出現也使傳統(tǒng)的旅行社感到危機，甚至有人提出，旅行社遲早會被取代并完成歷史使命退出市場。但是筆者以為似乎沒有那么簡單和絕對。旅行社的組織形式和經營模式可以而且應當與時俱進，但旅行社在旅游運行中的基本功能和地位并不會因此被顛覆。例如，當今的旅行社早已不是托馬斯·庫克時代的經營模式了，取而代之的是大型的綜合性旅游公司，按照批發(fā)商、經營商、代理商的縱向分工系統(tǒng)運作，可它們仍然是旅游產品的設計組裝者，仍然是實現旅游供需的橋梁。又如，散客旅游者盡管從形式上看似乎是借助旅游網站等信息媒體獨立完成旅游，似乎不需要旅行社，但是旅行社設計組裝的旅游產品仍然是這些散客和自助游客人旅游決策的重要參考甚至是決定性依據。此外，從某種意義上看，旅游網站甚至可以被理解為旅行社基于其基本功能的一種新的業(yè)務模式。

我國政府要對旅游運行實行宏觀管理，保證旅游業(yè)務的正常運作，就必須緊緊抓住旅行社這個主軸性行業(yè)，具體地說，就是要以旅行社作為旅游行業(yè)改革的突破口，徹底改變目前這種小、散、弱、差的局面，充分按照市場機制，在全國建立幾個大型的綜合性旅游公司，打破行政區(qū)域和所有制的限制，以旅游區(qū)而不是行政區(qū)作為建立這類公司的基礎，這類大型公司的主要業(yè)務是投資控股、重點旅游資源開發(fā)、重點旅游線路設計。這些綜合性大型公司通過控股或參股方式在其下位建立一些旅游經營公司，從事旅游批發(fā)和零售業(yè)務。這些經營公司根據旅游者的需求，對旅游各要素的經營者進行整合從而形成旅游產品。旅游經營公司根據業(yè)務的需要，可以通過旅游代理商或者設立門市部或代銷店之類的機構銷售產品。政府只要有效地抓住這類大型旅游公司，就會使其他問題較為容易地得到解決(王健，2012)。

5 旅游資源是旅游運行宏觀管理的決定性物質基礎

旅游資源在旅游發(fā)展中所發(fā)揮的決定性作用已廣為各國政府、旅游實業(yè)界、旅游理論界所公認。按照發(fā)展了的概念，“旅游資源，是指自然界和人類社會中一切能夠吸引旅游者進行旅游活動并為世界各國旅游業(yè)所利用而產生經濟、社會、生態(tài)環(huán)境效益的各種事物、現象和活動”(羅明義，2002)。

5.1 旅游資源的分類

為了研究方便，我們也可以根據不同標準，對旅游資源做一分類。

第一，按照旅游資源的本質屬性，可以分為自然旅游資源和人文旅游資源，或分為自然旅游資源和人工創(chuàng)造的旅游資源，這也是旅游學界對旅游資源最初的傳統(tǒng)分類方法。

第二，按照旅游資源被開發(fā)利用的狀況，可以分為現實旅游資源和潛在的旅游資源。

第三，按照旅游資源的所有權，可以分為國有的旅游資源和非國有的旅游資源。

第四，按照旅游資源在旅游發(fā)展中的地位和作用，可以分為重要的旅游資源和一般性旅游資源。

上述分類的作用在于，政府在對旅游運行實施宏觀管理時，對不同類型的旅游資源以及在此基礎上形成的不同類型的旅游產品應采取不同的行動。

5.2 旅游資源與旅游產品

旅游資源與旅游產品的關系總體上是原料與成品的關系，但從品質和銷售前途上看，卻未必是正相關關系。原料固然是十分重要的內在基礎，但成品質量不僅僅取決于原料，產品設計、裝潢、促銷等環(huán)節(jié)同樣發(fā)揮重要作用。這樣的事例是常見的:有些旅游目的地的資源條件按照傳統(tǒng)的標準尚屬一般，但經過精心設計、策劃、宣傳促銷，同樣形成對游客強有力的吸引力;相反，也有一些地方，資源條件當屬一流，但遺憾的是未能發(fā)揮應有的作用。

在旅游資源規(guī)劃開發(fā)和在此基礎上進行的旅游產品的設計、制作、促銷過程中，政府的宏觀管理同樣發(fā)揮不容忽視的重要作用，這是毋庸置疑的，關鍵問題在于政府應發(fā)揮何種作用和如何發(fā)揮作用。

按揉風池穴 用兩拇指分別按順時針方向旋轉按揉同側風池穴（位于后頸部，兩條大筋外緣陷窩中，與耳垂齊平），共旋轉32圈。

5.3 旅游資源與旅游宏觀管理

在旅游資源問題上政府實施宏觀管理的基本原則是:抓總綱，抓大事，有所為，有所不為。所謂“政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略”決不意味著一切都由政府來做。根據我們的理解，在宏觀管理中，政府所要做的主要是以下幾個方面:

第一是制定和實施在旅游資源開發(fā)、利用和保護以及旅游產品經營管理方面的相關法律和法規(guī)。立法是政府至關重要的權力，通過立法，使旅游資源的開發(fā)、利用、保護以及旅游產品的經營管理行為有章可循，有法可依，將該類行為納入市場經濟的法制軌道。

第二是抓住國有旅游資源的所有權并妥善處理所有權和經營權之間的關系。目前，我國重要的自然和人文旅游資源絕大部分都是國有的，而政府就是所有者代表。但筆者以為，只有中央政府才真正有資格代表全民。近些年來有些地方出現的地方政府擅自將國家所有的旅游資源授權或轉讓給國內甚至國外的私人企業(yè)長期承包經營，這種現象是十分不正常的，此屬地方政府的越權行為，必須認真加以糾正。但從另一方面看，國家所有并不一定等于國家直接經營，所有權和經營權可以適當分離。這里關鍵問題在于，必須通過法律做出明確規(guī)定，這種分離必須有法律上的依據。此外，國有旅游資源開發(fā)經營必須有所有者的代表，必須有所有者的授權。一種比較可行的辦法是，對國有旅游資源的開發(fā)經營可以采用政府和民間共同參與的形式:一方面，國家掌握支配性股權，從而使國家不僅具有所有者的象征性意義，而且可以在該類旅游資源開發(fā)經營上具有決定性權利;另一方面，允許民間資本介入，從而使投資者具有一定程度的參與決策和經營管理的權利，而且可以憑借該投資獲得經濟收益。

第三是在對外合作開發(fā)旅游資源事務中，政府必須發(fā)揮決定性作用，一則因為政府是國家主權的象征，而國家主權是國際法關系中至高無上的權力;二則因為在對外合作開發(fā)旅游資源的簽約、實施和爭議解決等方面都屬于資源國政府無可爭議的權力。

最后是重點抓住若干全國性的大型企業(yè)，通過這些企業(yè)伸向全國的觸角控制全局，使全國的旅游資源開發(fā)和旅游產品的經營管理朝著符合國家旅游發(fā)展的總體方向運作。這種抓重點以帶全局的戰(zhàn)略，可以綜合運用法律、行政和經濟手段加以實現。

對于那些非屬國有的旅游資源的開發(fā)利用以及與此相關的旅游產品經營管理，應當全部交由民間去做。政府只需要通過相關的法律和行政法規(guī)規(guī)定所有者、投資者和經營管理者的權利義務責任，促使其依法運作即可，不必插手具體業(yè)務。這種寬松的環(huán)境，能夠有效地調動民間投資者開發(fā)旅游資源和經營旅游產品的積極主動性，充分發(fā)揮他們的聰明才智，從而不僅有利于我國各類旅游資源的開發(fā)利用，而且使民間公眾通過投資經營行為獲得可觀的經濟效益。

6 多元系統(tǒng)網絡結構是旅游運行宏觀管理的突出特點

6.1 旅游運行結構是多元系統(tǒng)網絡結構

旅游運行呈一種多元系統(tǒng)網絡結構，該結構是旅游運行的本質性突出特點。所謂多元，是指旅游運行中會涉及各個不同的主體，它們包括但不限于旅游者、旅游企業(yè)、政府旅游主管機構和其他相關的行政主管機構、物資和服務供應商、旅游接待地社區(qū)居民、相關社會組織和社會團體。所謂系統(tǒng)網絡結構，是指上述各主體之間會形成各種業(yè)務性或非業(yè)務性的聯系而形成的一張社會關系網，而這張社會關系網本身即是一個系統(tǒng)，網上各相關主體又可能構成規(guī)模不等的子系統(tǒng)。旅游運行系統(tǒng)的各個構成部分之間具有內在的邏輯聯系，為著特定的目的并遵循其固有的規(guī)律運作。整個系統(tǒng)以主客關系為基礎，以作為客人的旅游者為核心;各個其他相關主體、各子系統(tǒng)以及整個系統(tǒng)的運作都是為了一個中心目標，即滿足旅游者的需求。

6.2 多元系統(tǒng)網絡結構決定旅游社會關系的特點

旅游運行的這種多元系統(tǒng)網絡結構決定了旅游社會關系不同于其他類型社會關系的一些特點:

首先，多元系統(tǒng)網絡結構使旅游社會關系的核心性是十分明顯的，即:以旅游者為核心。從根本上說，沒有旅游者就不會有旅游運行，在旅游運行中，其他主體都圍繞著旅游者，都是為了滿足旅游者的需求開展各自的業(yè)務，甚至有些主體就是因了旅游者而存在。

其次，多元系統(tǒng)網絡結構使旅游社會關系涉及面非常廣泛，幾乎是整個社會。如果說旅游接待地是調動全社會力量為旅游者服務的，這絲毫沒有夸張之嫌，很難說哪一個行業(yè)、哪一類部門與旅游沒有直接或間接的關系。

再次，多元系統(tǒng)網絡結構使旅游社會關系的內容錯綜復雜，涉及文化、經濟、政治、外交等各個方面。在旅游發(fā)展中形成的各種名詞、術語和說法，例如旅游文化、旅游經濟、旅游是民間外交等，都反映了旅游社會關系內容的復雜性。

最后，多元系統(tǒng)網絡結構使旅游社會關系中各主體、各子系統(tǒng)、各結點之間具有內在的邏輯關系，按照一盤棋的思維模式有序運作。

6.3 多元系統(tǒng)網絡結構決定旅游宏觀管理的模式

由于多元系統(tǒng)網絡結構是旅游運行的一種內在的規(guī)律性，所以，政府在對旅游運行實施宏觀管理時必然會受到這種規(guī)律性的制約，即必須遵守這種客觀規(guī)律。所以我們說，旅游運行的多元系統(tǒng)網絡結構決定著旅游宏觀管理的模式。按照我們的理解，政府在對旅游運行實施宏觀管理時需要考慮抓住以下幾件大事:

第一是抓旅游法制建設。法制建設最重要的作用，在于科學地編織一張法網，為旅游的這一多元系統(tǒng)網絡結構的有效運行建立一種公共秩序，為這一網絡關系中的各個相關主體規(guī)定權利義務和責任，一方面保證這一網絡的核心主體旅游者的權利得以充分，另一方面也保證其他相關主體的權利得以實現。

第二是抓核心主體旅游者。從法律規(guī)定到企業(yè)服務再到政府管理各個環(huán)節(jié)都力求保證旅游者各項正當權利的有效實現。

第三是抓重點旅游資源的規(guī)劃開發(fā)，力求使其切實發(fā)揮有效作用，一方面服務旅游者，另一方面使國家的旅游運行、旅游事業(yè)實現健康可持續(xù)發(fā)展。

第四是抓旅游目的地整體營銷。政府在旅游目的地整體營銷事務中發(fā)揮關鍵性作用。在這方面政府的宏觀管理行動集中體現為將本國或本地區(qū)作為旅游目的地整體推銷給國內外旅游者，吸引他們前來本國本地，并且在營銷受眾心目中建立其良好的形象;體現為利用行政權力有效地組織轄區(qū)內各相關主體步調一致地進行旅游目的地的整體營銷。需要注意的是，政府在這一過程中要合理兼顧各主體的利益，反映其呼聲和訴求，從而有效地調動各方面的積極性，順利完成旅游目的地的整體營銷計劃。

第五是抓重點旅游企業(yè)，即上文提到的在全國按照旅游區(qū)設立的若干大型綜合性旅游公司。抓住這些龍頭企業(yè)，就可以將全國的旅游業(yè)置于國家的掌控之中，使其按照國家的旅游發(fā)展目標開展業(yè)務，使其按照各自的企業(yè)內部管轄系統(tǒng)實現自身發(fā)展目標，從而形成國家和企業(yè)雙贏互利的局面。

最后是抓對外旅游合作關系，此包括中央政府、地方政府、旅游企業(yè)、民間社會團體幾個方面和層面的合作，從而使我國旅游發(fā)展嚴格遵循國際旅游發(fā)展的總體客觀規(guī)律，與國際通行做法保持一致，與國外的旅游企業(yè)以及相關組織交流合作，取長補短，實現共同發(fā)展，促進我國和其他國家之間的旅游和文化交流。

7 法制建設是旅游運行宏觀管理的重要保障

7.1 法制建設與旅游運行宏觀管理的邏輯關系

法制建設與旅游運行宏觀管理之間的根本性邏輯關系在于，旅游是市場經濟發(fā)展的產物，而市場經濟是法制經濟。市場各主體之間共同遵守的獨立平等、契約自由、等價交換等原則，在法制層面，就是當事人意思自治以及權利義務的平等與對等。國家和政府對旅游運行進行宏觀管理，說到底，就是通過法律手段遵循市場經濟的基本規(guī)律和法則，為旅游運行構建一套公共秩序，保障旅游運行各主體的正當權利和利益，保障整個旅游運行的健康可持續(xù)發(fā)展。

7.2 法制建設對旅游運行宏觀管理的保障機制

法制建設對旅游運行宏觀管理的保障機制實現途徑如下:

第一是立法行動，即建立和健全調整旅游運行社會關系，規(guī)定各主體行為規(guī)范的一整套法律法規(guī)制度。這套法律法規(guī)制度要遵循旅游運行的客觀規(guī)律;這套法律制度的性質應當是社會立法而不是行業(yè)立法，它要全面調整因旅游運行而產生的各種各類社會關系，即本文所述的多元網絡系統(tǒng)結構上的各種社會關系，而不局限于政府對旅游企業(yè)或旅游行業(yè)的規(guī)制(王健，2008);這套法律制度為國家實施對旅游運行的宏觀管理提供法律依據，從而實現法制社會的基本要求;這套法律制度還需要明確規(guī)定旅游運行各主體的權利義務和責任，使各主體的行為有法律意義上的規(guī)范化，使政府的宏觀管理政策、措施和行動有法可依;這套法律制度體現國家意志，并且以國家強制力保障實施。

第二是執(zhí)法行動，即通過相關機構落實法律的規(guī)定，這些機構大體上可以分為兩類，一是法院系統(tǒng);二是政府的各級行政執(zhí)法機構，包括但不限于旅游行政主管機構、工商行政主管機構、海關、稅務、公安、衛(wèi)生等一系列與旅游運行相關的政府主管機構。這些機構的共同作用在于落實法律法規(guī)的規(guī)定，保障旅游運行的公共秩序，在有關主體不能有效地履行法律規(guī)定的義務、特別是在侵犯他方主體正當權利的時候，通過強制性手段糾正違法行為，維護法的尊嚴。

［1］羅明義.國際旅游發(fā)展導論［M］.天津:南開大學出版社，2002:50-51.

［2］申葆嘉.旅游學原理［M］.上海:學林出版社，1999:1-24.

［3］申葆嘉.旅游學原理［M］.北京:中國旅游出版社，2010:59-67.

［4］王健.旅游立法是社會立法而不是行業(yè)立法［J］.旅游學刊，2008(10):5-11.

［5］王健.旅游產學研三位一體運行機制的深度思考［J］.旅游科學，2012(1):1-6.