林德榮 陳瑩盈

(廈門大學管理學院，福建廈門 361005)

1 引言

隨著中國旅游產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展及旅行社服務質量重要性的日益提高，“旅游回扣/傭金”現(xiàn)象一直備受關注。盡管對這一問題的原因、對策等探討甚多(戴學鋒，1997;樊英，2006;仝松鋒，2007;許麗君，江可申，2008)，但回扣/傭金這一潛規(guī)則仍大行其道。通過對相關文獻的梳理，發(fā)現(xiàn)對這一問題雖存在不少有益探討，但很多是從問題的某一方面來研究，仍缺乏更為全面系統(tǒng)的深入闡釋。由于回扣/傭金這一問題既有經(jīng)濟背景又有制度因素，因此，筆者認為從新制度經(jīng)濟學的產(chǎn)權理論、交易費用理論和路徑依賴理論對這一現(xiàn)象進行探討，能夠更真實地揭示這一現(xiàn)象的潛在規(guī)律，并得出更具可行性的治理建議，推動中國旅行社服務質量的提升。

2 基于新制度經(jīng)濟學視角分析旅游業(yè)回扣/傭金現(xiàn)象

2.1 基于新制度經(jīng)濟學的旅游潛規(guī)則分析

從旅游經(jīng)濟學的角度看，旅游業(yè)是由旅游需求與旅游供給兩部分所組成，如果沒有旅游需求自然也就談不上旅游供給。因此，從這個角度來看，旅游者應該是旅游活動的主體，在旅游市場中的旅游需求與旅游供給互動過程中處主導地位。然而，實際上以地接導游為核心的利益主體憑借著其信息優(yōu)勢及工作中的主導地位置換了旅游消費者的中心位置，形成了扭曲的利益者關系，如圖1所示。因此，我們要追求的制度安排是恢復原來的市場關系，即以旅游消費者為中心，確保市場活動的永續(xù)發(fā)展，而不是“竭澤而漁”，做一錘子買賣(見圖2)。

圖1 扭曲的利益相關者關系

圖2 正常的利益相關者關系

為了闡述的清晰性，筆者將潛規(guī)則體系中的各方利益相關者劃分為四大主體進行分析。

2.1.1 以地接導游為核心的利益主體

這一利益主體包括導游、司陪人員、司機等角色。導游人員在旅游行業(yè)回扣/傭金這一潛規(guī)則中起著支柱與聯(lián)結作用。導游利用信息優(yōu)勢及工作中主導地位優(yōu)勢引導游客購買各種旅游商品、進行旅游娛樂消費等，從中獲取現(xiàn)金、非現(xiàn)金報酬，并按照一定的比例在旅行社、司陪人員、司機及自身當中進行利益分配，從而形成一個潛規(guī)則的運行過程。

那么在這一過程中，產(chǎn)權與交易費用的界定是如何發(fā)揮作用的?

在一個社會中，產(chǎn)權的主要結構可以被理解為一組經(jīng)濟和社會關系，這種關系為每個人界定了與資源使用有關的位置。并且，在產(chǎn)權分配與經(jīng)濟選擇之間存在系統(tǒng)性的關系(埃里克·弗魯伯頓，魯?shù)婪颉ぼ乔刑兀?006)。導游人員憑借信息不對稱優(yōu)勢及在旅游接待過程中的主導地位優(yōu)勢，結合導游個人經(jīng)驗、技術等人力資本投入，能夠有效地影響游客的消費傾向，引導其在指定的購物點或娛樂點等場所進行旅游消費。我們可以把導游人員這種憑借自身優(yōu)勢引導游客消費的能力看做一種權利，或者將之定義為導游的私有產(chǎn)權。導游人員作為理性的決策制定者，必然充分利用這種私有產(chǎn)權的資源配置以謀求效用的最大化。具體體現(xiàn)在，將這個權利出售給旅游商品的經(jīng)營者，并從經(jīng)營者身上獲取相應的經(jīng)濟報酬。這也是旅游業(yè)這一潛規(guī)則能夠存在的基本起點。從產(chǎn)權經(jīng)濟學理論的角度看，只有完全擁有所有權者才能珍惜市場的公平交易關系，確保需求方的利益，以追求經(jīng)營活動的永續(xù)。

問題的關鍵在于以導游為核心的利益主體對上述權利并不享有完全私人所有權。由于導游人員引導游客消費的能力是基于在帶團任務中的信息優(yōu)勢與工作地位優(yōu)勢，一旦導游人員結束某一旅游團隊的工作任務，那么在本文所界定的概念中，導游人員不可能引導與自身不存在工作合約關系的游客進行消費。導游也就失去了對這一團隊權利的索取權和可轉讓權。事實上，即使在工作任務中，導游人員也無法擁有這一權利的轉讓權。這種權利安排意味著，導游的行為是相對短視的，而且經(jīng)濟選擇不可避免會存在扭曲。這不僅解釋了回扣/傭金現(xiàn)象的存在，也解釋了不少以導游人員為核心的利益主體采取各種手段以最大化自身效用的現(xiàn)象，最為明顯的就是司機拒絕提供服務，導游人員擺臉色等手段。因此，可以預期，對這些導游人員最有意義的收益不是來自于企業(yè)和社會的進步，而是他們在與旅行社有著委托關系、與游客有著工作合約的時期所能夠獲取的金錢和非金錢回報。給定這些偏差，導游人員遵從潛規(guī)則以獲取回扣/傭金是難以避免的。

上述論證是從導游人員自身所擁有的相對私有產(chǎn)權出發(fā)進行分析的。此外還應從外部因素的角度進行進一步的闡述。

正如Libecap(1989)所認為的，制度或治理結構的設計可以看做是節(jié)省交易費用以及為新的交易活動提供便利的最大化決策過程。而市場力量會侵蝕那些沒能很好地適應經(jīng)濟中新機會的產(chǎn)權制度。如果現(xiàn)存的產(chǎn)權結構限制或阻礙了相對價格或技術變化的發(fā)展，將會使人們有動機去采用更為合適的產(chǎn)權制度。導游人員的薪酬相對于導游的工作量是非常不合理的。這樣的薪酬制度安排不僅無法為新的交易活動提供便利的最大化決策過程，其不合理性更會引致市場力量對其的侵蝕。不合理的導游薪酬制度使得導游人員無法獲取應得的“利潤”，因此不論是出于物質上的經(jīng)濟需要或者精神上的補償需要，他們都會尋求更為合適的制度安排。而在旅行社惡性價格競爭，各種旅游購物點、娛樂點大量涌入市場等外部環(huán)境的推動下，回扣/傭金作為一種潛規(guī)則為導游人員所采用。這一非正式制度安排憑借潛規(guī)則的利益吸引效應和擴散效應而成為旅游業(yè)公開的秘密。

2.1.2 旅行社

旅行社作為旅游業(yè)的中介機構，委派導游人員進行導游工作，并在相關協(xié)議上規(guī)定:導游人員從旅游商品經(jīng)營商身上所獲得報酬必須按照一定的比例上繳旅行社。由于存在界定費用，一些產(chǎn)權是無法完全分配的。但是，在權利沒有得到合適的界定時，外部效應就會產(chǎn)生(埃里克·弗魯伯頓，魯?shù)婪颉ぼ乔刑兀?006)。對于旅行社而言，激烈的價格競爭、導游市場的供大于求，旅游景區(qū)景點、旅游購物點等各種設施場所的激烈競爭以及回扣/傭金現(xiàn)象的存在等都是其外部效應產(chǎn)生的主要因素。而在自由合約的私人所有權經(jīng)濟中，旅行社是遭受外部效應的損害還是享受外部效應所帶來的無成本收益，則取決于產(chǎn)權的界定和轉讓費用。在供過于求的旅游市場中，旅行社可以選擇導游，選擇旅游景點景區(qū)、旅游購物點等作為合作對象，正是這種選擇權構成了旅行社的產(chǎn)權?；谶x擇權的旅行社產(chǎn)權界定后，自然必須考慮如何最大化自己的效用，最好的辦法是將這種產(chǎn)權給予、轉讓或者出售給相應的導游或者旅游購物點，從中獲取經(jīng)濟報酬，從而享受外部性帶來的收益。這一產(chǎn)權安排體現(xiàn)在潛規(guī)則中，自然是旅行社接受導游人員收取回扣/傭金的行為，積極與相關旅游商品經(jīng)營者協(xié)調或者簽訂協(xié)議，以更好地按照比例獲取經(jīng)濟報酬。由此，旅行社通過這樣的產(chǎn)權分配將外部效應內部化為自身的經(jīng)濟收益。

更進一步地說，新制度經(jīng)濟學認為:生產(chǎn)外部性的活動具有經(jīng)濟價值，也存在外部性所帶來的經(jīng)濟成本。當且僅當前者大于后者，這種活動將會繼續(xù)下去，與誰支付成本無關。對于旅行社而言，進入這一潛規(guī)則中，并利用自己所擁有的權利來鞏固或者完善這一制度體系，其所能得到的經(jīng)濟價值是遠高于經(jīng)濟成本的。因此，即使支付大部分成本的旅游者會直接、間接地影響到旅行社的運作，這一潛規(guī)則也將會持續(xù)下去。由此，旅行社這一利益主體在產(chǎn)權和交易費用的作用下，在生產(chǎn)外部性的推動下，在承諾的互動關系中，成為了旅游業(yè)潛規(guī)則的忠實擁護者、遵從者，甚至締約者。

2.1.3 旅游商品經(jīng)營商

本文所指的旅游商品經(jīng)營者是經(jīng)營包括旅游景區(qū)景點、旅游購物店、娛樂場所等在內的旅游者消費場所的利益主體。這一利益主體的加入是旅游業(yè)潛規(guī)則體系中不可缺少的組成部分，是導游人員、旅行社等利益主體獲取收益的直接源頭。那么旅游商品經(jīng)營者這一利益主體為何愿意成為這一直接源頭?

旅游商品經(jīng)營者對于商品信息的了解掌握毫無疑問是遠勝于旅游消費者的，這種不對稱信息狀況的存在為商品經(jīng)營者隱瞞事實真相提供了可趁之機，是其采取機會主義行為的基礎和有利條件。導游即使知道內幕，但為獲得高額回扣也往往緘口不言，從而導致在旅游購物中，以次充好、超高標價等不正當經(jīng)營手段層出不窮。事實上，商品經(jīng)營者采取不正當競爭手段獲取的高額利潤正是導游回扣/傭金的直接來源。

更進一步地說，與其說是非對稱信息，不如說是交易專用性投資的存在激勵了旅游商品經(jīng)營者的機會主義行為。新制度經(jīng)濟學認為在諸如專用性資產(chǎn)、專門性資產(chǎn)、與需要長時期服務的購買活動有關的銷售以及與場所專用性或人力資本專用性有關的重復購買等情形中，與銷售合約有關的簽約后機會主義是極有可能存在的(埃里克·弗魯伯頓，魯?shù)婪颉ぼ乔刑兀?006)。旅游景區(qū)景點、旅游購物店、旅游娛樂場所等的資產(chǎn)在相當程度上是具有專用性資產(chǎn)性質以及與場所專用性等有關的。也就是說，一旦這些場所建立起來，其沉沒成本確定后，要重組這些資源用于其他用途是非理性的。因此，當有著較大專用性資產(chǎn)的旅游商品經(jīng)營者的一部分準租以“回扣/傭金”的形式為其他利益主體所攫取或可能被攫取時，簽約后的機會主義行為便會在道德風險的情形中出現(xiàn)。旅游商品經(jīng)營者的機會主義行為其實也是其尋租的一種表現(xiàn)，正是這種機會主義行為使其成為旅游業(yè)潛規(guī)則體系中的一個組成部分，與其他利益主體在利益分配上成鼎足之勢。

此外，從外部因素的角度來看，是囚徒困境的存在使旅游商品經(jīng)營商對這一潛規(guī)則趨之若鶩。正如Sudgen(1989)所指出的，假設傳統(tǒng)習慣已經(jīng)很好地建立了起來，那么每個人都有著堅實的預期——一種基于經(jīng)驗歸納而來的預期——其他人會遵循這種傳統(tǒng)習慣。給定這種預期，每個人都認為遵循這種傳統(tǒng)對他們是有利的。對于旅游商品經(jīng)營者來說，潛規(guī)則已經(jīng)建立起來，每個人都會按照這一規(guī)則行事。這就是囚徒困境所帶來的效果。

2.1.4 旅游消費者

在旅游潛規(guī)則體系中，旅游消費者是作為利益受損者出現(xiàn)的，承擔著這一制度安排的大部分經(jīng)濟成本。但同時也應該注意到，旅游消費者傾向于選擇低價旅游產(chǎn)品的不成熟消費心理是這一潛規(guī)則存在的一大助力。我們可以把旅游消費者的旅游權利看做是購買旅游信息的選擇權。旅游消費者有權決定從哪里獲得旅游信息。旅行社、導游等通過各種措施來爭取這一選擇權，這些措施包括了各種交易費用的產(chǎn)生。一旦旅游消費者將這些選擇權或者說旅游權利轉讓給相應旅行社、導游人員的行為完成，那么在接下來的旅游過程中，旅游消費者就處于信息弱勢地位。并不可避免地要付出包括信息成本在內的各種交易費用。這也是旅游消費者在潛規(guī)則處于利益受損者地位的原因。

此外，給定包括旅行社、導游、旅游商品經(jīng)營者等在內的旅游系統(tǒng)，旅游消費者的旅游權利大部分是依托于這一旅游系統(tǒng)，因此無法游離在這一潛規(guī)則之外。當然，散客或背包旅游者等一些較少依賴這一旅游系統(tǒng)的消費者則不像團體旅游消費者那樣，難以脫離這一潛規(guī)則。

2.2 旅游業(yè)潛規(guī)則維持現(xiàn)狀的原因分析

盡管“回扣/傭金”這一潛規(guī)則的存在背離了正式制度，但是其在歷史發(fā)展過程卻逐步成為了旅游業(yè)的潛文化，大有繼續(xù)發(fā)展壯大之態(tài)，或者說至少在歷史制度演變過程中表面上呈現(xiàn)維持現(xiàn)狀的趨勢。這種態(tài)勢是多種原因造成的。本文從新制度經(jīng)濟學的角度出發(fā)闡述一二。

2.2.1 制度均衡

“制度均衡是這樣一種狀態(tài)，即在行為者的談判力量及構成經(jīng)濟交換總體的一系列合約談判給定時，沒有一個行為者會發(fā)現(xiàn)將資源用于再建立協(xié)約是有利可圖的”(道格拉斯·諾斯，1994)。這說明制度需求與制度供給達到均衡，制度的供給適應了制度需求。在這種狀態(tài)下，人們對既定的制度安排達到滿意，無意也無力改變現(xiàn)行制度(王濤，2008)。事實上，對于回扣/傭金這一潛規(guī)則的制度安排，并不是各方利益主體都滿意的，至少旅游消費者處于抵制狀態(tài)，只不過他們的力量與努力還遠達不到推翻現(xiàn)存制度的地步。因此，即使這一潛規(guī)則的制度安排不是完全的均衡狀態(tài)，但就目前而言卻也不會倒塌崩裂。與制度均衡相對應的是制度非均衡，指人們對現(xiàn)存制度的一種不滿意或不滿足，意欲改變而又尚未改變的狀態(tài)，制度變遷實際上是對制度非均衡的一種反應。當供大于求時，需要取消一些制度，當供小于求時，需要增加一些新制度，當供求一致時，又恢復到制度均衡狀態(tài)(王濤，2008)。這也就解釋了回扣/傭金這一潛規(guī)則維持現(xiàn)狀的原因。雖然旅游消費者不滿意這種狀態(tài)，但是至少到目前為止他們無力改變。而其他利益主體意識到了這一問題，并自覺不自覺地對這制度的變遷施加影響，包括提高旅游商品的質量、提高導游服務質量、提高旅行社服務質量等措施，以此來迎合旅游消費者的需要，使有利于自身利益的潛規(guī)則能動態(tài)地保持供求平衡狀態(tài)。

2.2.2 囚徒困境

當潛規(guī)則已經(jīng)出現(xiàn)，并且已有部分人遵循潛規(guī)則引導選擇機會主義行為時，遵守正式制度者面對的就將是“囚徒困境”。旅游潛規(guī)則的各方利益主體如果不遵從潛規(guī)則行事，那么他們不僅需要承擔正常的遵守制度成本，還必須承擔不平衡的心理壓力。若是堅持按正式制度行事，還極有可能與潛規(guī)則圈內的權力擁有者發(fā)生沖突。在衡量利害得失后，部分正式制度遵守者將會選擇潛規(guī)則設定的游戲規(guī)則，這些在外圈中的人會努力通過各種途徑、關系，通過內圈媒介進行尋租，導致潛規(guī)則的放大、擴散(王濤，2008)，直到旅游潛規(guī)則將所有相關利益主體納入體系中，不論相關利益主體自愿或不自愿。而一旦這一制度體系形成并得到鞏固，利益既得者就會采取各種措施維持現(xiàn)狀，尤其是在利益既得者在潛規(guī)則中處于優(yōu)勢地位的情形下。毫無疑問，就目前我國旅游業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀而言，相對于旅游消費者，其他利益主體的優(yōu)勢地位是顯而易見的。長遠來說，這種優(yōu)勢地位在今后的發(fā)展中會逐漸減弱，但在相當長一段時期內不會影響回扣/傭金這一潛規(guī)則發(fā)揮作用。

2.2.3 正式制度的監(jiān)管失效

基于我國的政府管理狀態(tài)，筆者這里所說的正式制度僅針對于政府部門而言。新制度經(jīng)濟學認為，“如果信息分散在私人那里，所有非獨裁式的社會選擇機制將會面臨偏好錯誤的顯示問題”(Green and Laffont，1979)。在這些情形中一般假定政府可以進行有效的干預，比如，通過稅收或管制建立起最優(yōu)的制度安排。然而，政府的糾正行為也會面臨因有限信息和管理成本而產(chǎn)生的問題。由此，政府的監(jiān)管作用在回扣/傭金這一潛規(guī)則中的作用仍需進一步深入考慮，基本出發(fā)點是，倘若監(jiān)管所帶來經(jīng)濟價值小于信息成本和管理成本等費用，則政府監(jiān)管是不會存在也不起作用的。更進一步地說，我們要理解政府事實上可能追求的是什么，政府行為人的動機以及他們所面臨的局限能夠為政府監(jiān)管的失效提供一個理解機制。旅游被各地政府部門認為能為地方經(jīng)濟做出突出貢獻，創(chuàng)造巨大經(jīng)濟、社會效益的產(chǎn)業(yè)。因此很多地方的政府部門存在著地方保護主義思想，不僅不會扼制回扣/傭金潛規(guī)則的存在，反而會擔心一旦這個規(guī)則被破壞造成主要利益主體的反彈而影響當?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)的發(fā)展?？梢哉f，我國政府部門的強勢地位為這一潛規(guī)則的存在提供了一定的保障機制。

3 旅游行業(yè)潛規(guī)則的引導之道

如上文所述，由于回扣/傭金這一潛規(guī)則的歷史性和現(xiàn)實性，對這一問題的治理難度非常大。通過對其原因的縱向、橫向分析，筆者認為采用制度變遷中的路徑依賴理論對其治理對策進行探討是有益的。在引導中必須注意下列幾點:

3.1 注重產(chǎn)權安排的分配

正如Libecap(1989)所認為的，不應想當然地認為制度變遷能夠推動理性的資源使用和經(jīng)濟增長。內在于任何產(chǎn)權安排中的分配沖突可能會超越對效率的考慮，并且會阻止或嚴重地約束應該被采用的制度結構安排。而且，由于這種“談判”中的約束，制度變遷在任何時候都可能僅能夠帶來比現(xiàn)狀稍多一些的收益?；乜?傭金這一潛規(guī)則的存在追根究底其實是經(jīng)濟利益分配上的不均造成的。潛規(guī)則的大行其道也是借助于利益吸引效應的作用。如果在制度變遷中不能通過利益份額調整給予有影響力的旅行社、導游、旅游商品經(jīng)營者充分的補償而獲取他們的支持，那么想要讓回扣/傭金這一潛規(guī)則朝著效率更高的方向發(fā)展是不可能的。如果，回扣/傭金的既得利益者不能在產(chǎn)權安排的分配上至少獲得與目前同等的收益，那么即使旅游行業(yè)的處境更糟，分配上的牽連關系也會導致他們反對制度變遷。

在產(chǎn)權安排的分配問題上，目前討論最多的是導游薪酬制度的創(chuàng)新以及小費機制的引入(楊鹛，2006;樊英，2006;李秀娜，王兵，2009)。薪酬制度的創(chuàng)新是否有效則還有待證實，僅從理論上來看，如果薪酬制度的創(chuàng)新所帶來的經(jīng)濟價值能高于其經(jīng)濟成本(包括各種交易費用、回扣/傭金潛在經(jīng)濟利益等各種成本)，那么薪酬制度這一外生變量的引入就是有效的。姑且不論薪酬制度的創(chuàng)新是否能真正起作用，但就小費機制的引入來看，筆者認為很有可能會引發(fā)新的一種潛規(guī)則。倘若旅游消費者將小費的給予與否當做一種私人產(chǎn)權，那么由此產(chǎn)生的轉讓或出售費用必然需要買單者，是導游、旅行社還是旅游商品經(jīng)營者來充當這一角色?倘若旅行社把建議旅游團付小費的能力或權利當做一種私有產(chǎn)權，那么又是哪個利益主體來為產(chǎn)權的轉讓費或出售費買單?

基于以上分析，筆者認為在對回扣/傭金潛規(guī)則的引導上，僅僅引入導游薪酬制度創(chuàng)新及小費機制是不能完全解決問題的。最好的辦法是在制度變遷中強化回扣/傭金潛規(guī)則中的合理性，即為旅行社、旅游商品經(jīng)營者、導游等既得利益主體帶來了一定程度上的帕累托最優(yōu)效率。同時，降低直至消除這一制度中的無效率浪費，包括對旅游消費者所造成的利益和情感傷害，對導游形象的傷害，甚至于對整個社會所造成的傷害，因為旅游已經(jīng)逐漸成為我國公民的一種普遍休閑方式。換言之，回扣/傭金這一潛規(guī)則可以保留，只不過必須在制度變遷中引導其走向有效率的經(jīng)濟方向。在這一點上，我們認為林璧屬(2008)從社會立法的角度突破旅游購物與回扣之爭一文中所提倡的“通過明確界定旅游購物的行業(yè)種類和傭金標準，將旅行社及其導游人員引導旅游者所進行的購物行為及其傭金納入法制化的軌道”不僅可行而且在治理回扣/傭金潛規(guī)則問題上具有重要意義。

3.2 信念體系變量的引入

對制度變遷的引導不僅要注重經(jīng)濟利益上的產(chǎn)權分配，也要關注信念體系的引入。一個人的選擇會影響到他的下一步選擇，這是毋庸置疑的，也是制度變遷路徑依賴性的存在前提。同樣不容置疑的是決策制定者做出的選擇很大程度上取決于他的心智模式。在引導回扣/傭金潛規(guī)則走向正軌的努力中，不應忽略培育參與者成熟的心智模式。換言之，要引入信念體系變量，讓相關利益者至少處于同一正面信念體系。旅行社、旅游商品經(jīng)營者等不再是唯利是圖，而能夠確實考慮到商品質量，考慮到旅游消費者的利益。以導游為核心的利益主體至少要將服務質量和經(jīng)濟利益放在同一平面，兼顧兩者，而不是將游客當做冤大頭。旅游消費者也應擺正心態(tài)，與旅行社、導游、旅游商品經(jīng)營者等是互利互惠的合作關系，而不是彼此不相容的利益沖突方。

這種信念體系的引入不是一朝一夕就能完成的，而是要在某一強勢力量的引導下(在我國可以考慮讓政府發(fā)揮作用，考慮政府的動機及面臨的局限性)，有意識地用胡蘿卜加大棒的手段，在各方利益主體的參與下，在歷史演進過程中進化。同時，還應看到這種信念體系的建立跟經(jīng)濟增長一樣，是需要法律法規(guī)以及文化和政治自由保護的。

3.3 內部、外部監(jiān)管變量的引入

3.3.1 內部監(jiān)管

當回扣/傭金潛規(guī)則尚未走向正軌時，是需要內部監(jiān)管變量來進行各種經(jīng)濟社會關系的調整的?？梢钥紤]建立一個囊括各種利益主體的相互約束機制，比如完善旅行社對正式導游的雇傭關系及其規(guī)章制度;完善旅行社、旅游商品經(jīng)營者的協(xié)議關系等。事實上，這一約束機制在現(xiàn)存的潛規(guī)則中是隱性存在著的，關鍵是引導其明確建立起來，并朝有效率的經(jīng)濟方向前進。當回扣/傭金潛規(guī)則走向正軌以后，內部監(jiān)管變量就不是那么重要了，因為潛規(guī)則的逆淘汰性能夠防止異行者的行為。

3.3.2 外部監(jiān)管

本文所指的外部監(jiān)管實際上是針對政策的導向性而言的，諸如旅行社管理條例的實施，導游管理條例的實施等。當然制定法律法規(guī)是一回事，如何進行執(zhí)行和監(jiān)督又是另外一回事?？紤]到有限信息和管理成本的局限，如何既降低監(jiān)管成本又能有效發(fā)揮法律法規(guī)的作用是問題的關鍵?？梢哉f，這是互相沖突的。因此，在制度變遷的引導中，以政策法規(guī)為主的外部監(jiān)管所起的最大作用在于保障正向的政治環(huán)境，以推動回扣/傭金這一潛規(guī)則朝著有效率的經(jīng)濟方向發(fā)展。

旅游回扣/傭金這一潛規(guī)則由來已久，通過激烈的變革來治理甚是困難。只能在制度轉變過程中，引入有益的外部變量進行引導，使其能夠朝著有利于各方利益主體，有利于社會發(fā)展的方向演變。讓旅游業(yè)的市場秩序回歸到圖2所示的正常的利益相關者關系中，從而推動旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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