郭小聰，代凱

供需結(jié)構(gòu)失衡：基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中的突出問題*

郭小聰，代凱

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。在地方政府推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程中，加大財(cái)政投入在一定程度上改善了基本公共服務(wù)的非均等化狀況，然而政府供給與公眾需求的結(jié)構(gòu)失衡問題卻日益突顯。以廣東省基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)工作的實(shí)踐情況為例，研究發(fā)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的客觀評(píng)價(jià)結(jié)果與公眾的主觀評(píng)價(jià)結(jié)果存在明顯的差異。由于公共需求差異性的存在，在現(xiàn)有的政府供給導(dǎo)向型基本公共服務(wù)供給模式下，政府供給結(jié)構(gòu)與公眾需求結(jié)構(gòu)存在明顯的偏離。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，需要充分考慮公眾的需求偏好，改善基本公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)。

基本公共服務(wù);需求差異;供給導(dǎo)向;結(jié)構(gòu)失衡

一、問題的提出

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，也是當(dāng)前理論界與實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。我國現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體制導(dǎo)致了公共服務(wù)供給機(jī)制的缺失，并由此造成了基本公共服務(wù)供給總量的不足與供給數(shù)量的不均?！皬谋举|(zhì)上看，我國基本公共服務(wù)非均等化以及導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，是公共財(cái)政職能缺位在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的一種表現(xiàn)?！雹賲螣?、王偉同：《我國基本公共服務(wù)提供均等化問題研究——基于公共需求與政府能力視角的分析》，《財(cái)政研究》2008年第5期，第10頁。2006年，中央提出將“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”作為我國未來社會(huì)發(fā)展的重要政策目標(biāo)，但由于主、客觀等各方面因素的制約，至今為止并沒有在全國范圍內(nèi)形成一個(gè)統(tǒng)一的推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的政策方案和規(guī)劃，只是各地開始了推進(jìn)本區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的探索，其中尤以廣東省為代表。

2009年12月11日，廣東省人民政府發(fā)布了《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要(2009—2020年)》(以下簡稱《綱要》)，這是全國首個(gè)省份內(nèi)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要。從內(nèi)容上看，《綱要》以完善公共財(cái)政制度與體制為方向，從公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通、生活保障、住房保障、就業(yè)保障和醫(yī)療保障八個(gè)方面，明確制定了廣東省推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)與實(shí)施路徑。兩年過去了，廣東省推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的工作是否提升了均等化水平?其中又有哪些問題值得我們反思?廣東省的實(shí)踐為我們回答上述問題提供了很好的實(shí)證資料，也為其他省份乃至全國層面的推進(jìn)與改進(jìn)基本公共服務(wù)均等化工作提供了經(jīng)驗(yàn)與借鑒。

二、文獻(xiàn)評(píng)估與研究設(shè)計(jì)

(一)文獻(xiàn)評(píng)估

基本公共服務(wù)均等化是近年來理論界關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一，并積累了相當(dāng)多的文獻(xiàn)。從已有研究來看，學(xué)者們關(guān)注的焦點(diǎn)從早期對(duì)基本公共服務(wù)均等化的理論基礎(chǔ)研究、基本公共服務(wù)的內(nèi)涵研究、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵研究、基本公共服務(wù)均等化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及基本公共服務(wù)均等化的價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義研究，轉(zhuǎn)向?qū)竟卜?wù)非均等化的現(xiàn)狀、原因與對(duì)策研究。從研究的內(nèi)容來看，盡管不同學(xué)者對(duì)某些問題存在一些分歧，但在許多層面取得了一定的共識(shí)。例如，關(guān)于基本公共服務(wù)的內(nèi)涵，學(xué)者們通常認(rèn)為其包含了教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)、社保等方面①安體富、任強(qiáng)：《公共服務(wù)均等化：理論、問題與對(duì)策》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2007年第8期;項(xiàng)繼權(quán)：《基本公共服務(wù)均等化：政策目標(biāo)與制度保障》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》人文社會(huì)科學(xué)版2008年第1期。。關(guān)于基本公共服務(wù)均等化中“均等化”的含義，更多的學(xué)者認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化旨在推進(jìn)“底線公平”，均等化并不是簡單的平均化，應(yīng)客觀承認(rèn)不同地區(qū)、城鄉(xiāng)、群體間存在的合理差異②陳昌盛、蔡躍洲：《中國政府公共服務(wù)：基本價(jià)值取向與綜合績效評(píng)估》，《財(cái)政研究》2007年第6期;呂煒、王偉同：《我國基本公共服務(wù)提供均等化問題研究——基于公共需求與政府能力視角的分析》，《財(cái)政研究》2008年第5期。。在基本公共服務(wù)均等化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面，學(xué)者們從單純的客觀指標(biāo)評(píng)價(jià)③安體富、任強(qiáng)：《中國公共服務(wù)均等化水平指標(biāo)體系的構(gòu)建》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2008年第6期。趨向于從基本公共服務(wù)均等化的設(shè)施與條件的均等化測評(píng)、基本公共服務(wù)滿意度與公平度的主觀測評(píng)和基本公共服務(wù)財(cái)政能力與投入均衡性測評(píng)等綜合性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)④項(xiàng)繼權(quán)、袁方成：《我國基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政投入與需求分析》，《公共行政評(píng)論》2008年第3期。。在基本公共服務(wù)非均等化的現(xiàn)狀、原因與對(duì)策研究方面，學(xué)者們的研究在不同程度上都顯示出當(dāng)前我國基本公共服務(wù)在地區(qū)、城鄉(xiāng)與群體之間存在的非均等化問題，并提出通過完善公共財(cái)政制度與體制、建立服務(wù)型政府等措施推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化⑤張立榮、冷向明：《基本公共服務(wù)均等化取向下的政府行為變革》，《政治學(xué)研究》2007年第4期;麻寶斌、季英偉：《中國基本公共服務(wù)均等化改革分析》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2009年第12期;郭小聰、劉述良：《中國基本公共服務(wù)均等化：困境與出路》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》社會(huì)科學(xué)版2010年第5期。。

基本公共服務(wù)均等化的已有研究成果提供了我們開展研究的基礎(chǔ)，并從側(cè)面指明了未來研究可能的方向。從研究的一般取向來看，已有研究經(jīng)歷了一個(gè)從“規(guī)范研究”到“實(shí)證研究”轉(zhuǎn)變的過程，盡管在某種程度上并未遵循嚴(yán)格的社會(huì)科學(xué)研究方法?！耙?guī)范研究”層面，大量的研究聚焦在相關(guān)概念的內(nèi)涵與外延的界定;“實(shí)證研究”層面，許多研究則僅從基本公共服務(wù)財(cái)政支出的有關(guān)數(shù)據(jù)上分析基本公共服務(wù)非均等的現(xiàn)狀。我們認(rèn)為，上述“規(guī)范研究”只是從應(yīng)然的層面提供了如何推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的建議，“實(shí)證研究”則僅局限在財(cái)政支出數(shù)據(jù)的分析，二者都缺乏對(duì)政府推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化工作實(shí)踐層面的分析與深入，而政府實(shí)踐正是從最直接的層面反映了基本公共服務(wù)均等化過程中的問題，指出了今后改善的目標(biāo)與方向。

(二)研究設(shè)計(jì)

本研究選取廣東省基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)工作為研究對(duì)象，主要基于以下考慮：一是廣東省在全國率先開啟了省級(jí)政府層面的推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化工作，其工作實(shí)踐為我們的研究提供了很好的實(shí)證資料;二是廣東省不同區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，農(nóng)村人口和外來務(wù)工人口與城鎮(zhèn)人口收入差距不斷加大，這些特征在很大程度上符合全國層面(東部、中部與西部)區(qū)域差異與城鄉(xiāng)差異的現(xiàn)狀，也符合其他省份的現(xiàn)狀特征?？傊?，以廣東省基本公共服務(wù)均等化推進(jìn)工作實(shí)踐為例，比較具有代表性與典型性。

資料收集主要通過以下兩種方式：一是統(tǒng)計(jì)年鑒;二是政府相關(guān)文件，主要是廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布的《廣東省2010年基本公共服務(wù)均等化績效報(bào)告》《廣東省2010年基本公共服務(wù)均等化績效考評(píng)結(jié)果分析報(bào)告》與《廣東省基本公共服務(wù)均等化公眾滿意度調(diào)查報(bào)告》等文件。對(duì)數(shù)據(jù)的分析，我們主要以描述統(tǒng)計(jì)為主。

三、研究發(fā)現(xiàn)

(一)廣東省基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀

廣東省是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，2010年全省地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)46，013.06億元，占全國GDP的11.56%，地方財(cái)政一般預(yù)算收入4，517.04億元，占全國財(cái)政一般預(yù)算收入的11.12%①資料來源：廣東省統(tǒng)計(jì)局、國家統(tǒng)計(jì)局廣東調(diào)查總隊(duì)：《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒2011》，北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2011年。。雄厚地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力與財(cái)政能力為基本公共服務(wù)均等化的推進(jìn)提供了充足的財(cái)力保障，然而也存在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡、城鄉(xiāng)居民收入不斷加大等限制性因素。

第一，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡。廣東省按地理位置劃分為珠三角、東翼、西翼和山區(qū)四個(gè)區(qū)域，與珠三角發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)相比，其他區(qū)域統(tǒng)稱為欠發(fā)達(dá)地區(qū)。如表1所示，2010年，珠三角地區(qū)生產(chǎn)總值占全省的78.96%，其他區(qū)域僅占21.04%，不同區(qū)域之間極差率達(dá)11.62，變異系數(shù)達(dá)1.44;地方財(cái)政一般預(yù)算收入珠三角占全省的85.93%，其他區(qū)域僅占14.07%，不同區(qū)域之間極差率達(dá)21.65，變異系數(shù)達(dá)1.63;人均生產(chǎn)總值珠三角是其他區(qū)域的3倍左右，不同區(qū)域之間極差率達(dá)3.54，變異系數(shù)達(dá)0.73②極差率與變異系數(shù)是表示數(shù)據(jù)之間離散程度的統(tǒng)計(jì)量。極差率是指一組數(shù)據(jù)的最大值與最小值之比，比值越接近于1，表明數(shù)據(jù)間的差距越小;反之，越大。變異系數(shù)是指一組數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)差與平均數(shù)之比，比值越小，表明數(shù)據(jù)間的差距越小;反之，越大。。各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都呈現(xiàn)出廣東省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡的特征。

表1 2010年廣東省不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)表

第二，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷加大。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的同時(shí)，廣東省城鄉(xiāng)之間的差距也在加大，體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民之間收入差距不斷擴(kuò)大的趨勢。如圖1所示，2001年，廣東省農(nóng)業(yè)居民人均消費(fèi)水平為2，759元，非農(nóng)業(yè)居民為9，312元，非農(nóng)業(yè)居民人均消費(fèi)水平約是農(nóng)業(yè)居民的3.38倍;到2010年，廣東省農(nóng)業(yè)居民人均消費(fèi)水平為6，255元，非農(nóng)業(yè)居民為23，159元，非農(nóng)業(yè)居民人均消費(fèi)水平擴(kuò)大到約為農(nóng)業(yè)居民的3.70倍，城鄉(xiāng)居民收入之間呈現(xiàn)不斷加大的趨勢。

圖1 廣東省農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)居民人均消費(fèi)水平：2001-2010

受主客觀因素的制約，廣東省基本公共服務(wù)在區(qū)域、城鄉(xiāng)與群體之間存在非均等的現(xiàn)狀。以社會(huì)保障為例，如表2所示，從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等具體指標(biāo)看，各項(xiàng)指標(biāo)變異系數(shù)在1.20—1.70之間，差異十分顯著。差異最小的醫(yī)療保險(xiǎn)，珠三角每萬人的參保人數(shù)是3，676.71人，東翼僅為351.72人，珠三角是東翼的16.35倍;差異最大的生育保險(xiǎn)，珠三角每萬人的參保人數(shù)是1，761.33人，東翼僅為74.71人，珠三角是東翼的42.77倍。盡管表2僅是對(duì)不同區(qū)域社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)這一個(gè)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)，但也從一個(gè)側(cè)面反映了廣東省基本公共服務(wù)供給的非均等化現(xiàn)狀。

表2 2010年廣東省不同區(qū)域社會(huì)保險(xiǎn)參保人數(shù)統(tǒng)計(jì)表單位：萬人

(二)廣東省推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化工作階段性成效

近年來，廣東省高度重視基本公共服務(wù)均等化工作，特別是在2009年《綱要》頒布后，廣東省大幅增加對(duì)基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)和基本住房保障等方面的投入。如圖2顯示，基礎(chǔ)教育支出從2007年的575.90億元增至2010年的921.48億元，增長了約0.60倍;社會(huì)保障和就業(yè)支出從2007年的283.48億元增至2010年的469.58億元，增長了約0.66倍;醫(yī)療衛(wèi)生支出從2007年的140.77億元增至2010年的304.04億元，增長了約1.16倍。這些數(shù)據(jù)在一定程度上折射出廣東省基本公共服務(wù)財(cái)政支出的增長趨勢。

根據(jù)《廣東省2010年基本公共服務(wù)均等化績效報(bào)告》(以下簡稱《績效報(bào)告》)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年廣東省基本公共服務(wù)支出合計(jì)1，163億元，比2009年增長206億元，增長率達(dá)21.65%，人均基本公共服務(wù)支出增長率為19.1%，財(cái)政基本公共服務(wù)支出占一般預(yù)算支出比率達(dá)到24.03%?！犊冃?bào)告》認(rèn)為，2010年廣東省基本公共服務(wù)均等化階段性目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，總體目標(biāo)任務(wù)完成率為96.24%，其中：“財(cái)政支出目標(biāo)任務(wù)完成率達(dá)98.27%，八類基本公共服務(wù)均等化水平明顯提高，目標(biāo)任務(wù)完成率達(dá)到96.34%;全省基本公共服務(wù)均等化公眾滿意度總體評(píng)分76.2分，接近比較滿意水平(80分);全省21個(gè)地市的綜合績效等級(jí)有18個(gè)市為優(yōu)或良，占85.7%，3個(gè)市為中或差，占14.3%。”①參見《廣東省2010年基本公共服務(wù)均等化績效報(bào)告》。

圖2 廣東省部分公共服務(wù)財(cái)政支出增長趨勢：2007—2010

(三)廣東省推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中存在的現(xiàn)象與問題

通過增加對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政投入，基本公共服務(wù)均等化水平在一定程度上得到了提升，然而，在廣東省推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的進(jìn)程中，也存在一些值得反思的現(xiàn)象與問題：

1.地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與基本公共服務(wù)均等化的客觀評(píng)價(jià)結(jié)果并不一致

以人均GDP表示地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，均等化系數(shù)②“均等化系數(shù)”指地方政府對(duì)基本公共服務(wù)財(cái)政投入的任務(wù)完成率。參見《廣東省2010年基本公共服務(wù)均等化績效報(bào)告》。表示基本公共服務(wù)均等化的客觀評(píng)價(jià)結(jié)果。從圖3中可以看出，21個(gè)地市中，人均GDP排序與均等化系數(shù)排序之間存在較大差異，其中均等化系數(shù)低于人均GDP排序的地市有清遠(yuǎn)、珠海、廣州等11地市;均等化系數(shù)高于人均GDP排名的地市有梅州、揭陽、汕頭等9個(gè)地市，其中以梅州尤為突出，人均GDP排序居末位，但均等化系數(shù)排序居第5位。

圖3 21個(gè)地市基本公共服務(wù)均等化系數(shù)與人均GDP排序折線圖

2.基本公共服務(wù)均等化的客觀評(píng)價(jià)結(jié)果與公眾主觀評(píng)價(jià)結(jié)果存在明顯差異

以公眾滿意度表示公眾對(duì)政府提供基本公共服務(wù)的主觀評(píng)價(jià)結(jié)果，如圖4所示，公眾滿意度與均等化系數(shù)排序之間存在明顯的差異性，二者反差最大的是深圳市(均等化系數(shù)排第3位，而公眾滿意度居末位)，其次為汕頭、中山2市;二者較為接近的有江門、惠州、東莞等市，而江門、肇慶、茂名等市的公眾滿意度高于均等化系數(shù)。由此可見，基本公共服務(wù)均等化的客觀評(píng)價(jià)結(jié)果與公眾主觀評(píng)價(jià)結(jié)果存在明顯差異。

圖4 21個(gè)地市基本公共服務(wù)均等化系數(shù)與公眾滿意度排序折線圖

3.不同類型基本公共服務(wù)的客觀評(píng)價(jià)結(jié)果與公眾主觀評(píng)價(jià)結(jié)果差異顯著

如圖5所示，在具體的8項(xiàng)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中，均等化系數(shù)與公眾滿意度排序之間存在明顯差異，其中，僅有生活保障這一項(xiàng)指標(biāo)在排序上比較接近，相差1個(gè)單位;而相差最懸殊的醫(yī)療保障指標(biāo)中，均等化系數(shù)排首位，而公眾滿意度竟排末位;其他各項(xiàng)指標(biāo)的也都存在至少3個(gè)單位及其以上的差異。由此可見，不同類型基本公共服務(wù)的客觀評(píng)價(jià)結(jié)果與公眾主觀評(píng)價(jià)結(jié)果也存在顯著差異。

圖5 8項(xiàng)基本公共服務(wù)均等化系數(shù)與公眾滿意度排序折線圖

四、結(jié)果討論

從廣東省推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化工作的實(shí)踐來看，加大對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政投入在一定程度上提升了基本公共服務(wù)均等化的水平，然而地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與基本公共服務(wù)均等化水平并非完全一致，并且基本公共服務(wù)均等化的客觀評(píng)價(jià)結(jié)果與公眾主觀評(píng)價(jià)結(jié)果存在明顯差異。如何解釋這些現(xiàn)象?

(一)供給能力并非決定基本公共服務(wù)均等化水平的惟一因素

基本公共服務(wù)的政府供給能力與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)，一般而言，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，政府對(duì)基本公共服務(wù)的供給能力越強(qiáng)①陳振明、李德國：《基本公共服務(wù)的均等化與有效供給——基于福建省的思考》，《中國行政管理》2011年第1期。?；竟卜?wù)均等化水平的高低不僅受政府供給能力的影響，同時(shí)合理的制度安排也是其重要影響因素②趙怡虹、李峰：《基本公共服務(wù)地區(qū)間均等化：基于政府主導(dǎo)的多元政策協(xié)調(diào)》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2009年第5期。。更有學(xué)者認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等與否的根本原因不在于地方政府財(cái)政收入的狀況③王敬堯、宋哲：《地方政府財(cái)政投入與基本公共服務(wù)均等化》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》人文社會(huì)科學(xué)版2008年第1期。以及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度安排和財(cái)力均等化④岳軍：《公共服務(wù)均等化、財(cái)政分權(quán)與地方政府行為》，《財(cái)政研究》2009年第5期。，地方政府在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中的職能定位、行為選擇以及財(cái)政投入流向才是基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵因素⑤王敬堯、宋哲：《地方政府財(cái)政投入與基本公共服務(wù)均等化》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》人文社會(huì)科學(xué)版2008年第1期;岳軍：《公共服務(wù)均等化、財(cái)政分權(quán)與地方政府行為》，《財(cái)政研究》2009年第5期。。這里面的隱藏邏輯是：在中國財(cái)政分權(quán)模式下，基于經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向的政府競爭模式，地方政府策略性的選擇是否對(duì)基本公共服務(wù)進(jìn)行財(cái)政投入以及對(duì)哪類基本公共服務(wù)進(jìn)行財(cái)政投入。簡單來說，就是指盡管某些地區(qū)的政府擁有較強(qiáng)的基本公共服務(wù)供給能力，然而政府卻并不將財(cái)政投入到基本公共服務(wù)供給當(dāng)中或投入很少的量;有些地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，然而由于一些原因政府卻將大量的財(cái)政資金投入到基本公共服務(wù)供給之中，這也就解釋了為什么地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與基本公共服務(wù)均等化水平并非完全一致的現(xiàn)象。

(二)供給導(dǎo)向型的基本公共服務(wù)供給模式造成了供需結(jié)構(gòu)失衡

基本公共服務(wù)的供給模式分為兩種：供給導(dǎo)向型模式與需求導(dǎo)向型模式⑥呂煒、王偉同：《我國基本公共服務(wù)提供均等化問題研究——基于公共需求與政府能力視角的分析》，《財(cái)政研究》2008年第5期。。前者指政府依據(jù)其財(cái)政能力的大小，量力而出地提供基本公共服務(wù)，基本公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)由政府安排;后者指政府依據(jù)公眾對(duì)基本公共服務(wù)的需求多少及結(jié)構(gòu)偏好，調(diào)節(jié)其服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，為公眾提供均等化的公共服務(wù)。當(dāng)前我國地方政府基本公共服務(wù)的供給模式基本上屬于供給導(dǎo)向型模式，這種“自上而下”的供給模式存在許多問題。從基本公共服務(wù)供給的決策機(jī)制來看，政府偏好和判斷對(duì)基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)具有主導(dǎo)性作用，“在決策缺乏有效制約和監(jiān)督的條件下，各級(jí)政府均等化決策將表現(xiàn)出高度的隨意性和主觀性，而且決策者往往根據(jù)政績和利益的需要決定基本公共服務(wù)的類型、數(shù)量和質(zhì)量，熱衷于投資一些易出政績的短、平、快項(xiàng)目，而那些公眾需求高、難出政績的基本公共服務(wù)卻不能得到充分供給”⑦郭小聰、劉述良：《中國基本公共服務(wù)均等化：困境與出路》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》社會(huì)科學(xué)版2010年第5期，第156頁。。在這種供給模式下，政府提供的基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)僅是從政府的角度出發(fā)，忽視了對(duì)公眾需求偏好的考察，在很大程度上造成了基本公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)的失衡，導(dǎo)致對(duì)公民而言政府提供的基本公共服務(wù)效用的降低，公眾對(duì)基本公共服務(wù)的滿意度不高，由此使基本公共服務(wù)均等化的客觀評(píng)價(jià)結(jié)果與公眾主觀評(píng)價(jià)結(jié)果存在明顯的差異。

(三)公共需求的差異性進(jìn)一步加深了供需結(jié)構(gòu)失衡的程度

公共需求的差異性也是影響政府推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化工作的重要因素?！霸诂F(xiàn)代社會(huì)，公共利益的類型多樣化、社會(huì)分層與地域差異共同決定著公共利益的差異性，使得公共利益的實(shí)現(xiàn)較以往任何時(shí)期都要復(fù)雜，也使得公共利益的局部偏向性成為構(gòu)建公共產(chǎn)品制度不可忽視的一個(gè)方面?！雹俟÷敗⑹隽迹骸睹嫦蚬怖娌町愋缘墓伯a(chǎn)品供給制度設(shè)計(jì)》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》社會(huì)科學(xué)版2008年第3期，第153頁。由于不同地區(qū)、不同群體對(duì)基本公共服務(wù)的需求偏好存在差異，必然決定了政府要在不同地區(qū)、不同群體中提供不同的基本公共服務(wù)數(shù)量與類型。然而，由于涉及人群的數(shù)量龐大，對(duì)公眾的需求偏好測量存在一定技術(shù)上的難度;此外，由于在基本公共服務(wù)供給決策中缺乏公眾參與，公眾對(duì)基本公共服務(wù)的需求結(jié)構(gòu)很難在政府決策中予以考慮。從上面的論述中我們知道，在目前供給導(dǎo)向型的基本公共服務(wù)供給模式中，基本公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)是由政府單方面決定的，這種不考慮地區(qū)差異與群體差異的“一刀切”式供給模式，必然造成政府提供的基本公共服務(wù)不能滿足不同地區(qū)與群體公眾的需求偏好，導(dǎo)致政府供給結(jié)構(gòu)與公眾需求結(jié)構(gòu)的偏離程度進(jìn)一步加深，這也就解釋了為什么不同類型基本公共服務(wù)的客觀評(píng)價(jià)結(jié)果與公眾主觀評(píng)價(jià)結(jié)果存在顯著差異的原因。

五、結(jié)論

廣東省推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化工作的實(shí)踐為我們研究現(xiàn)實(shí)中基本公共服務(wù)均等化過程中存在的問題與今后的改進(jìn)方向提供了很好的實(shí)證材料與證據(jù)。從廣東省的實(shí)踐情況來看，加大財(cái)政投入在一定程度上改善了基本公共服務(wù)的非均等化狀況，然而基本公共服務(wù)均等化的客觀評(píng)價(jià)結(jié)果與公眾的主觀評(píng)價(jià)結(jié)果存在明顯的差異，政府供給與公眾需求的結(jié)構(gòu)失衡問題卻日益突顯。由于公共需求差異性的存在，在缺乏對(duì)公眾偏好進(jìn)行考察與公眾參與制度的情況下，由政府單方面決定的供給導(dǎo)向型的基本公共服務(wù)供給模式造成政府供給結(jié)構(gòu)與公眾需求結(jié)構(gòu)存在明顯的偏離，降低了基本公共服務(wù)效用與公眾的滿意度。

“公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給與公共產(chǎn)品的需求狀況直接相關(guān)，只有達(dá)到公共產(chǎn)品的供求均衡，才能使消費(fèi)者效用達(dá)到最大化?！雹诹秩f龍：《中國農(nóng)村公共服務(wù)供求的結(jié)構(gòu)性失衡：表現(xiàn)及成因》，《管理世界》2007年第9期，第62頁。調(diào)整基本公共服務(wù)的供給結(jié)構(gòu)，可以有效提高政府財(cái)政支出的使用效率，提升基本公共服務(wù)供給的效用。需要注意的是，如果說在“政治錦標(biāo)賽”與財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府追求GDP增長的政府行為難以完全改變，而一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及其政府公共服務(wù)財(cái)政供給能力在一定時(shí)期內(nèi)很難有很大增長，那么，在既定的財(cái)政能力下，調(diào)整基本公共服務(wù)的政府供給結(jié)構(gòu)對(duì)于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化工作來說，具有重大的意義。

改善基本公共服務(wù)均等化工作的一個(gè)重要舉措在于調(diào)整政府對(duì)基本公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)，使之符合公眾的需求偏好。如何使政府的供給結(jié)構(gòu)與公眾的需求結(jié)構(gòu)相匹配?回答這一問題，可以從基本公共服務(wù)供給的主體與客體兩個(gè)角度來回答。首先，政府必須清楚“公眾需要什么”;其次，在明確公眾的需求偏好后，政府必須“愿意或能夠提供這些基本公共服務(wù)”。因此，未來的研究方向可以從以下兩個(gè)方向著手：第一，發(fā)展一系列科學(xué)的方法，對(duì)公眾需求結(jié)構(gòu)偏好進(jìn)行嚴(yán)格的調(diào)查與測算;第二，設(shè)計(jì)相關(guān)的制度，確保政府提供公眾需求的基本公共服務(wù)。就第一個(gè)方向的研究思路來說，可以通過采用社會(huì)科學(xué)調(diào)查研究方法，通過系統(tǒng)和科學(xué)的問卷設(shè)計(jì)與抽樣方法，對(duì)不同區(qū)域、城鄉(xiāng)與群體中不同人口特征的人進(jìn)行調(diào)查，獲取其對(duì)基本公共服務(wù)需求偏好。在這一過程中，要特別注意對(duì)流動(dòng)人口需求的調(diào)查。第二個(gè)方向的研究思路涉及較多的制度性因素影響，尤其要注意到不同區(qū)域地方政府實(shí)際的財(cái)政能力差異以及政府財(cái)政支出行為的偏好，在承認(rèn)地區(qū)差異的前提下，通過制度設(shè)計(jì)，調(diào)整與規(guī)制政府的基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，使之滿足公眾需求。

【責(zé)任編輯：楊海文;責(zé)任校對(duì)：楊海文，許玉蘭】

C913

A

1000-9639(2012)04-0140-08

2012—03—14

中山大學(xué)“985工程”三期建設(shè)項(xiàng)目

郭小聰(1957—)，男，廣東潮州人，管理學(xué)博士，中山大學(xué)中國公共管理研究中心專職研究員，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師(廣州510275);

代凱(1988—)，男，山東兗州人，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生(廣州510275)。