劉君強(qiáng)，李無(wú)為

(中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430074)

論礦產(chǎn)資源開發(fā)外部性的經(jīng)濟(jì)法規(guī)制
——基于鄂爾多斯的調(diào)查①

劉君強(qiáng)，李無(wú)為

(中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430074)

礦產(chǎn)資源業(yè)自身規(guī)律決定其外部性很明顯。針對(duì)其負(fù)外部性，從宏觀調(diào)控方面:運(yùn)用財(cái)政稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)合理投資和分配;運(yùn)用經(jīng)濟(jì)立法規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)平衡;完善自然資源法體系，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)的雙贏。從市場(chǎng)規(guī)制方面:創(chuàng)造市場(chǎng)基礎(chǔ)條件;確定市場(chǎng)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn);排除不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和限制競(jìng)爭(zhēng)。更特別的是，對(duì)規(guī)制礦產(chǎn)資源開發(fā)外部性的經(jīng)濟(jì)法成本與效益進(jìn)行了分析，對(duì)如何降低成本，提高效益提出了意見。

礦產(chǎn)資源開發(fā);外部性;經(jīng)濟(jì)法對(duì)策;法律成本;法律效益

一 鄂爾多斯礦產(chǎn)資源開發(fā)外部性表現(xiàn)

礦產(chǎn)資源是造就鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)神話的主要法寶。礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)鄂爾多斯的外部性正影響是毋庸置疑的。所謂外部性正影響又叫正外部性，即行為人實(shí)施的行為對(duì)他人或公共的環(huán)境利益有溢出效應(yīng)，但其他經(jīng)濟(jì)人不必為此向帶來(lái)福利的人支付任何費(fèi)用，無(wú)償?shù)叵硎芨＠?］。礦產(chǎn)資源開發(fā)的正外部性就是指礦產(chǎn)資源開發(fā)在實(shí)現(xiàn)自身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了溢出價(jià)值。它表現(xiàn)在以下幾方面:一是礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，讓當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。二是礦產(chǎn)資源開發(fā)讓鄂爾多斯擺脫了對(duì)一些草原傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的依賴，破解了一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的瓶頸問(wèn)題。三是礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)其下游產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)起到了很好的拉動(dòng)效應(yīng)。

鄂爾多斯發(fā)展過(guò)程中已經(jīng)顯現(xiàn)出來(lái)的和尚不明顯的矛盾都在昭示其負(fù)外部性不可忽視。主要體現(xiàn)在5個(gè)方面。

(一)礦產(chǎn)資源本身的有限性與保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展

鄂爾多斯是名副其實(shí)的資源城市。提到資源型城市，很多人都會(huì)想到“荷蘭病”?！昂商m病”最早出現(xiàn)在歐洲，又稱為“資源詛咒”，是靠資源致富的城市的通病，指的是過(guò)分依賴資源，反而限制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，主要的表現(xiàn)是能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展抑制了其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，當(dāng)資源枯竭時(shí)，出現(xiàn)大量失業(yè)，經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低迷。鄂爾多斯的礦產(chǎn)資源確實(shí)蘊(yùn)藏量巨大，但畢竟都是不可再生資源，開采的成本將越來(lái)越高，礦產(chǎn)資源的質(zhì)量和數(shù)量都將下降，而且終將有資源耗盡的一天。早期鄂爾多斯礦產(chǎn)資源的開發(fā)出現(xiàn)了很多問(wèn)題。就煤礦而言，對(duì)行業(yè)本身的發(fā)展沒有合理的布局和規(guī)劃，整個(gè)行業(yè)缺乏進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)秩序混亂，監(jiān)管空白。因?yàn)檫@些，導(dǎo)致最開始民營(yíng)資本和國(guó)有資本一片混戰(zhàn)，產(chǎn)權(quán)被反復(fù)倒手，沒有合理的價(jià)格形成機(jī)制，坑口煤價(jià)格低的不可想象，開采毫無(wú)規(guī)劃，對(duì)礦藏喜富棄貧，安全也無(wú)保障，這都加速了資源本身的消耗，降低了資源的價(jià)值。保持經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展需要能不斷地發(fā)掘經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，保持經(jīng)濟(jì)活力，保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展源源不斷的驅(qū)動(dòng)力。鄂爾多斯提出來(lái)“依靠資源而不依賴資源”，這是一種文本式的口號(hào)，在資源之外鄂爾多斯能找到什么繼續(xù)撬動(dòng)經(jīng)濟(jì)的杠桿?這都需要遠(yuǎn)見和謀略。鄂爾多斯因資源而速富的神話在資源走向衰竭時(shí)得到繼續(xù)演繹，確實(shí)是個(gè)不小的挑戰(zhàn)。

(二)礦產(chǎn)資源開發(fā)的飛速發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的平衡

為了經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，鄂爾多斯迅速打出了礦產(chǎn)資源這張牌，確實(shí)收到了一招制勝的效果。下面關(guān)于煤炭開采的圖標(biāo)可以窺見礦產(chǎn)資源開發(fā)的速度和效益。

圖1 鄂爾多斯煤炭產(chǎn)量圖① 數(shù)據(jù)取自鄂爾多斯統(tǒng)計(jì)局

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，鄂爾多斯目前是以原材料開采和加工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，且均以初級(jí)加工為主，產(chǎn)品重疊度較高。2009年，三大產(chǎn)業(yè)比例為2．8∶58．3∶38．9，人均GDP遠(yuǎn)超國(guó)內(nèi)所有發(fā)達(dá)城市的鄂爾多斯市，第三產(chǎn)業(yè)的比重卻只有30%多，屬于典型的“開著路虎去放羊”的產(chǎn)業(yè)與財(cái)富倒掛的模式。在鄂爾多斯吃飯，幾乎沒有低檔消費(fèi)。站在馬路上攔出租車，半個(gè)小時(shí)攔不到一輛是常有的事。鄂爾多斯近幾年大力發(fā)展的服務(wù)業(yè)都屬于生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)，它們圍繞煤炭、化工等高利潤(rùn)行業(yè)布局，而分散、盈利少的生活型服務(wù)業(yè)卻發(fā)育不良，如果這些第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依賴于煤炭繁榮，那么一旦煤炭蕭條，第三產(chǎn)業(yè)可能會(huì)萎縮，而傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻，導(dǎo)致失業(yè)等問(wèn)題突出。同時(shí)，鄂爾多斯產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾突出，規(guī)模與效益不對(duì)稱。2009年鄂爾多斯煤炭、電力、冶金、化工等八大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的90%以上，成為拉動(dòng)工業(yè)生產(chǎn)快速增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?，但原煤開采等低端的能源原材料對(duì)工業(yè)增加值貢獻(xiàn)過(guò)大的局面還沒有改變。在規(guī)模以上工業(yè)增加值中，能源行業(yè)占比達(dá)81．1%，其中煤炭開采業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值626．1億元，占比高達(dá)60．7%，而產(chǎn)品附加值較高的資金、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)對(duì)工業(yè)增加值的貢獻(xiàn)還較小，貢獻(xiàn)相對(duì)較大的行業(yè)有電力8．1%、化學(xué)工業(yè)6．6%、石油加工及煉焦4．2%。此外煤炭就地轉(zhuǎn)化率也不高，約為12%，其中10%用于燃煤發(fā)電③數(shù)據(jù)取自劉文光彭日東，鄂爾多斯市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的調(diào)查與思考，內(nèi)蒙古金融研究2010年07．。

(三)礦產(chǎn)資源開發(fā)創(chuàng)造了巨大經(jīng)濟(jì)效益與礦產(chǎn)資源開發(fā)給環(huán)境造成巨大隱性成本

煤炭、稀土和天然氣等資源所創(chuàng)造的GDP和財(cái)政收入在前文已經(jīng)言明，不管是總量，還是增速，都是驚人的。同時(shí)我們也知道，巨大經(jīng)濟(jì)效益背后躲藏著無(wú)數(shù)的隱性成本。就水污染而言，以2006年數(shù)據(jù)為例，廢(污)水排放總量為6 674．55萬(wàn)噸，其中，工業(yè)廢水占52．9%，工業(yè)廢水又主要是礦產(chǎn)資源開發(fā)產(chǎn)生，1噸煤破壞2噸水，鄂爾多斯的地下水1/3用于采煤，1/3用于洗煤，1/3才是生活用水。對(duì)水資源的破壞不僅是化學(xué)意義的污染，礦產(chǎn)資源開采對(duì)對(duì)地下水結(jié)構(gòu)的破壞也是很嚴(yán)重的。比如，在采礦區(qū)，會(huì)形成以礦井為中心的漏斗，地下水水位下降將不再能被開采利用。凡是有稀土開采的地方就有環(huán)境污染，稀土采集的各個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響。昔日綠蔭蔽天的山林，早已變成了沙地，土堆遍野，水無(wú)法用來(lái)灌溉，更不能飲用，土地沒有收成，這是稀土早期開采的一些現(xiàn)象。目前采礦方法有很大改進(jìn)，采用了先進(jìn)的原地浸礦法，對(duì)表層植被的破壞性相對(duì)小一些，但藥液一旦進(jìn)入地下水和農(nóng)田，后果也是不堪設(shè)想的，況且稀土資源本身就有氟和放射性元素，放射性污染更成問(wèn)題，可能導(dǎo)致癌癥。此外，氟的污染也很厲害，可導(dǎo)致骨質(zhì)疏松、掉牙、駝背等。內(nèi)蒙曾有報(bào)道說(shuō)，已開采稀土總的產(chǎn)值不夠未來(lái)十五年治污的費(fèi)用，這是很可怕的事情。尾礦和礦渣污染估計(jì)是礦產(chǎn)資源開采中最難處理的問(wèn)題，不止鄂爾多斯有，凡是資源區(qū)都會(huì)有“尾礦湖”、“礦渣湖”，尾礦粉塵變成空氣污染，長(zhǎng)期堆放造成土地沙化和鹽漬化等現(xiàn)象出現(xiàn)。多數(shù)尾礦和礦渣污染問(wèn)題都是遺留問(wèn)題，都是難以破解的疑難問(wèn)題。這些問(wèn)題也在不斷演化成更多的棘手問(wèn)題。它的治理也不單是技術(shù)層面的問(wèn)題，更多的是經(jīng)濟(jì)利益的糾結(jié)。市場(chǎng)主體的逐利性是與生俱來(lái)的，企業(yè)在利益驅(qū)動(dòng)下會(huì)盡量將成本外化和轉(zhuǎn)移，企業(yè)的社會(huì)責(zé)任是規(guī)章制度約束出來(lái)的道德標(biāo)簽。而政府基于政績(jī)的需要也不完全理性，也會(huì)急功近利，在礦產(chǎn)資源開發(fā)的審批和環(huán)境評(píng)估方面時(shí)常忽視環(huán)境效益和生態(tài)效益，導(dǎo)致三同時(shí)制度和排污許可制度等時(shí)靈時(shí)不靈。再者，政府所代表的公共財(cái)力又不足以在事后處理這些問(wèn)題，所以隱性成本在一段時(shí)間的隱藏后終將形成對(duì)人類的損害性回應(yīng)。

(四)礦產(chǎn)資源業(yè)的重大影響力與礦產(chǎn)資源開發(fā)對(duì)投資產(chǎn)生的傾向性影響

不只是資源優(yōu)勢(shì)，大量追逐利益的資金和人才的涌入，公共投資與私人投資的遍地開花才是推動(dòng)鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的關(guān)鍵(據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅僅東勝區(qū)就有超過(guò)4 000名溫州商人)。但是，資源熱勢(shì)必給鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大的機(jī)會(huì)成本。機(jī)會(huì)成本是指一種資源(如資金或勞力等)用于本項(xiàng)目而放棄用于其他機(jī)會(huì)時(shí)，所可能損失的利益。從產(chǎn)業(yè)角度來(lái)看，礦產(chǎn)資源的開發(fā)需要巨大的沉沒資本，需要公共財(cái)政大比例的投入，這在投資總額一定的前提下，肯定對(duì)一些行業(yè)產(chǎn)生了很大的“擠出效應(yīng)”，也就是說(shuō)產(chǎn)生了很多機(jī)會(huì)成本。比如就政府投資而言，在能源開采方面投資多了，在其他領(lǐng)域投資自然就減少了，挖煤挖礦就可以致富，對(duì)畜牧業(yè)的沖擊就很大，對(duì)教育與人才的依賴會(huì)減少，對(duì)人才的選擇會(huì)單一化，科技創(chuàng)新的動(dòng)力就會(huì)減弱，也就是說(shuō)礦產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展對(duì)政府的投資性傾向產(chǎn)生了很大的影響。再觀察鄂爾多斯公共文化建設(shè)，并不讓人感覺到與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力配套，雖然鄂爾多斯的GDP將近趕上香港，但香港用于教育、福利、醫(yī)療的3項(xiàng)支出達(dá)到財(cái)政支出的54%，而鄂爾多斯在教育、社保、醫(yī)療、科技等還不到30%。

(五)礦產(chǎn)資源開發(fā)的高回報(bào)與低廉的資源補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

資源開采的補(bǔ)償相對(duì)少，也極不規(guī)范。資源開發(fā)區(qū)的群眾利益沒有得到很好的保障，負(fù)外部性傾向明顯。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)過(guò)低，必然造成許多不良后果。第一，它使礦產(chǎn)資源的價(jià)值大大低估。一方面會(huì)人為壓低由礦產(chǎn)資源加工而來(lái)的最終產(chǎn)品，特別是各種能源的價(jià)格，刺激這類產(chǎn)品的需求不合理的膨脹，國(guó)外收儲(chǔ)我國(guó)稀土就是明證;另一方面，會(huì)人為的提高礦產(chǎn)資源開發(fā)和加工行業(yè)的利潤(rùn)，導(dǎo)致對(duì)礦產(chǎn)資源過(guò)度過(guò)早地開采，造成礦產(chǎn)資源的極大浪費(fèi)，加劇礦產(chǎn)資源的稀缺程度。第二，把本應(yīng)該以礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的形式交給國(guó)家和地方的礦產(chǎn)資源收益，以利潤(rùn)的形式轉(zhuǎn)移到了開發(fā)商或最終產(chǎn)品使用者的手里，使礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)不能完全實(shí)現(xiàn)，造成收入分配關(guān)系的扭曲。第三，過(guò)低的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)必然使資源區(qū)的自然資源優(yōu)勢(shì)不能轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，反而會(huì)延緩資源區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。如目前在鄂爾多斯的國(guó)營(yíng)煤炭企業(yè)和地方煤礦相比，同樣采一噸煤留給縣級(jí)地方財(cái)政的實(shí)際可支配收入相差8～9倍;而中央企業(yè)每采1 m3的天然氣，僅給地方1．3厘的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低的狀況普遍存在。如新疆現(xiàn)行石油資源稅僅為14～30元/噸、石油天然氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收率僅為l%，而國(guó)外為10%～16%。環(huán)境補(bǔ)償也存在同樣的問(wèn)題，目前許多主產(chǎn)礦區(qū)，隨著開采力度的加大，出現(xiàn)了許多塌陷區(qū)，塌陷區(qū)地表裂陷、地下水位下降、地表建筑坍塌，群眾因?yàn)閱适Я嘶镜纳a(chǎn)生活基礎(chǔ)而不得不搬遷，不少群眾生活十分困難，而開采公司給群眾的塌陷補(bǔ)償費(fèi)每噸煤僅為2角錢，缺乏對(duì)開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞的有效補(bǔ)償。而且私人成本社會(huì)化，補(bǔ)償僅限于塌陷區(qū)，周圍一些水源枯竭、土地?zé)o法耕種的村莊因?yàn)檫€沒有出現(xiàn)真正的塌陷，就得不到補(bǔ)償，許多群眾對(duì)此十分不滿。

二 礦產(chǎn)資源開發(fā)外部性的經(jīng)濟(jì)法對(duì)策

(一)通過(guò)經(jīng)濟(jì)法確定政府對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)的宏觀調(diào)控規(guī)則，確保鄂爾多斯經(jīng)濟(jì)在資源經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)下平衡、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展

1．通過(guò)完善財(cái)政和稅收法律，發(fā)揮財(cái)政、稅收在礦產(chǎn)資源開發(fā)中的經(jīng)濟(jì)杠桿功能，形成合理的投資和分配秩序，保證經(jīng)濟(jì)整體健康發(fā)展。財(cái)政是以國(guó)家為主體對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行分配和再分配的活動(dòng)，是配置資源的重要方式，是調(diào)控經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行的重要手段。首先，鄂爾多斯財(cái)政如何在公共預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算間分配，國(guó)有資產(chǎn)投資時(shí)如何在各個(gè)產(chǎn)業(yè)間合理分配，都對(duì)鄂爾多斯整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生巨大的影響。其次，礦產(chǎn)資源開發(fā)需要巨大的沉沒資本，主要是以國(guó)有資產(chǎn)的投入為主。因此，國(guó)有資產(chǎn)在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的投入、經(jīng)營(yíng)及管理狀況，對(duì)整個(gè)礦產(chǎn)資源業(yè)將起到主導(dǎo)作用。合理的財(cái)政預(yù)算、執(zhí)行，有效的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管將為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行打下良好的基礎(chǔ)。稅收是一種更直接的國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控手段，它意味著一部分經(jīng)濟(jì)資源從市場(chǎng)主體手中轉(zhuǎn)移到政府而成為公共財(cái)力，因此礦產(chǎn)資源開發(fā)中征稅對(duì)象的選擇，征稅標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)稅依據(jù)的確立，稅率的確定不僅影響市場(chǎng)主體的行為方式，經(jīng)濟(jì)決策和利益，也影響這個(gè)市場(chǎng)配置資源的能力和效率。如何把握稅收中性與稅收調(diào)控的尺度?如何實(shí)現(xiàn)宏觀稅率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的良性互動(dòng)?怎樣的稅制結(jié)構(gòu)能促進(jìn)稅收的宏觀調(diào)控作用?特別是如何設(shè)計(jì)合理的資源補(bǔ)償機(jī)制和環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制?概括而言，一個(gè)講公平，講效率，講稅收社會(huì)效益的稅收體系對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平衡、協(xié)調(diào)運(yùn)行是非常重要的。

2．通過(guò)經(jīng)濟(jì)法規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)則，平衡產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成多點(diǎn)開花的產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)法調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主要以鼓勵(lì)、誘導(dǎo)性功能為主。鄂爾多斯在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局時(shí)，要從經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身規(guī)律出發(fā)，要尊重少數(shù)民族原生經(jīng)濟(jì)，增加經(jīng)濟(jì)厚度，豐富產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少對(duì)能源的依賴和消耗;要增加礦產(chǎn)資源業(yè)的科技含量，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，增加工業(yè)附加值;要積極把握全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展新趨勢(shì)新，以信息技術(shù)等高新技術(shù)為基礎(chǔ)、以鄂爾多斯創(chuàng)造為核心，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)，構(gòu)筑現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

3．通過(guò)完善自然資源法，確保礦產(chǎn)資源開發(fā)與其他自然資源利用、環(huán)境保護(hù)間的相互促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)資源利用與環(huán)境保護(hù)的共贏。雖然我國(guó)自然資源法還不夠完善，不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，不能滿足可持續(xù)發(fā)展的要求，但也確立了很多基本原則:資源公有;要處理好國(guó)家、地方和個(gè)人各方的利益;資源有償使用;珍惜、節(jié)約資源;資源既要利用又要保護(hù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益統(tǒng)一［2］。這些原則都將對(duì)鄂爾多斯礦產(chǎn)資源開發(fā)發(fā)揮積極的指導(dǎo)作用。我們對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要樹立包容性增長(zhǎng)的理念，對(duì)資源的特性和規(guī)律要有正確的認(rèn)識(shí)，要利用、節(jié)約、管理、保護(hù)并舉，不唯產(chǎn)值，不唯GDP，減少對(duì)環(huán)境、生態(tài)的侵害，注重經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。

(二)通過(guò)經(jīng)濟(jì)法建立和維護(hù)礦產(chǎn)資源開發(fā)的市場(chǎng)秩序，用市場(chǎng)手段規(guī)制礦產(chǎn)資源開發(fā)的負(fù)外部性，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源完全的經(jīng)濟(jì)價(jià)值

1．創(chuàng)造市場(chǎng)基礎(chǔ)條件。礦產(chǎn)資源業(yè)的有序、健康運(yùn)行，需要營(yíng)造包括經(jīng)濟(jì)方面和社會(huì)方面良好的市場(chǎng)基礎(chǔ)，需要政府之手和市場(chǎng)之手都不能缺位，不能越位，要能互相補(bǔ)位。由于市場(chǎng)無(wú)法總是滿足“當(dāng)供求雙方數(shù)量都很高，所有環(huán)節(jié)都適應(yīng)不產(chǎn)生費(fèi)用和時(shí)間上的損失，當(dāng)通過(guò)合同達(dá)成的協(xié)議無(wú)代價(jià)的遵守和實(shí)施”［3］3個(gè)條件，在公共物品配置方面經(jīng)常出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。礦產(chǎn)資源業(yè)的發(fā)展需要配套很多的公共投資，比如市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通運(yùn)輸、電力設(shè)備等。礦產(chǎn)資源業(yè)也具有一定的規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特性，在一定容量以下，是成本大于收益的，超過(guò)一定界限，又是邊際成本遞增的。所以前期很難得到社會(huì)的投資，后期市場(chǎng)主體又撤離很快，存在嚴(yán)重的吃菜心現(xiàn)象。這時(shí)需要政府組織公共投資，以創(chuàng)造所有市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般性條件，這些投資既具有創(chuàng)造基礎(chǔ)條件的性質(zhì)，又具有引導(dǎo)性。政府也不是萬(wàn)能和完全理性的，易產(chǎn)生浪費(fèi)和缺乏效率［4］，缺乏適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)，存在任意性，在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的調(diào)控最好借用市場(chǎng)手段，比如確定價(jià)格形成機(jī)制，核定礦產(chǎn)資源的基準(zhǔn)價(jià)值量，明確產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)交易制度，推行排污許可制度等。

2．確定礦產(chǎn)資源開發(fā)的市場(chǎng)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)。在經(jīng)濟(jì)法律應(yīng)用研究實(shí)踐中，從中央政府到內(nèi)蒙古自治政府，不斷就礦產(chǎn)資源開發(fā)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)、行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、市場(chǎng)秩序、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格形成機(jī)制、財(cái)政稅收調(diào)控機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制和環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制等方面制定法律法規(guī)，頒布規(guī)章制度和指導(dǎo)意見，這對(duì)鄂爾多斯礦產(chǎn)資源業(yè)起到了很好的規(guī)范作用。目前需要進(jìn)一步推進(jìn)的是:第一，明確產(chǎn)權(quán)與責(zé)任主體，確立“誰(shuí)開發(fā)，誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞，誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)利用，誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)受益，誰(shuí)分?jǐn)偂钡呢?zé)任承擔(dān)原則;第二，通過(guò)立法，明確監(jiān)管主體和監(jiān)管責(zé)任，從源頭上設(shè)計(jì)高額的違法成本，促進(jìn)主動(dòng)守法，促進(jìn)主動(dòng)監(jiān)管和長(zhǎng)效監(jiān)管;第三，加強(qiáng)執(zhí)法。經(jīng)濟(jì)法政府失靈理論認(rèn)為政府在干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)不可避免的出現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)自利主義和政府人員行政投機(jī)主義的沖動(dòng)，比如經(jīng)濟(jì)權(quán)利尋租，這將阻礙執(zhí)法活動(dòng)的公正、公平。從司法角度而言，經(jīng)濟(jì)法本身可訴性不強(qiáng)的問(wèn)題也制約了經(jīng)濟(jì)法在執(zhí)行時(shí)所能達(dá)到的效果，以致制定的市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)難落實(shí)和被變通落實(shí)。

3．排除不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和限制競(jìng)爭(zhēng)行為，維護(hù)市場(chǎng)秩序。自由競(jìng)爭(zhēng)與公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)規(guī)制預(yù)期的效果。雖然效益一直是法律所忌諱的價(jià)值范疇，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境里，在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，考量經(jīng)濟(jì)法的效益價(jià)值是不可回避，甚至有可能成為主導(dǎo)價(jià)值。經(jīng)濟(jì)法在礦產(chǎn)資源業(yè)的效益具有“經(jīng)濟(jì)法效益的整體性”［5］。礦產(chǎn)資源開發(fā)有其特殊規(guī)律，具有自然壟斷屬性，上述很多負(fù)外部性都是自然壟斷屬性引起。目前完全壟斷情況基本不存在，即使在自然壟斷行業(yè)。這里所要維護(hù)的競(jìng)爭(zhēng)秩序是指在礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域盡量推動(dòng)寡頭競(jìng)爭(zhēng)向壟斷競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)換。該行業(yè)的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)主要是涉及開采權(quán)屬，市場(chǎng)準(zhǔn)入，資源定價(jià)等方面，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)不只損害市場(chǎng)主體利益，更有可能造成資源浪費(fèi)，國(guó)家利益受損，譬如資源定價(jià)不合理，惡性競(jìng)爭(zhēng)，造成資源濫采賤賣，降低其整體效益。還有邊際成本問(wèn)題。規(guī)制礦產(chǎn)資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)法肯定是個(gè)龐大的法律生態(tài)群，在這個(gè)體系里，在經(jīng)濟(jì)法的供給達(dá)到飽和前，每增加一項(xiàng)法律，都會(huì)由于生態(tài)群中法律的相互支持，其成本得到攤薄，也即邊際成本遞減;反之，若超過(guò)了飽和狀態(tài)，其邊際成本將增加［6］。所以，規(guī)制礦產(chǎn)資源業(yè)不需要法律見縫插針，以免造成法律泛濫，有名無(wú)實(shí)，更需要的是落實(shí)好法律。

［1］馬歇爾．經(jīng)濟(jì)學(xué)原理［M］．長(zhǎng)沙:湖南文藝出版社，2012．

［2］王保樹．經(jīng)濟(jì)法原理［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社．

［3］彼得·科斯洛夫斯基．倫理經(jīng)濟(jì)學(xué)原理［M］．北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1997．

［4］保羅·A·薩繆爾森，威廉·D·諾德豪斯．經(jīng)濟(jì)學(xué)(第12版)［M］．北京:中國(guó)發(fā)展出版社，1992．

［5］歐陽(yáng)明程．整體效益:市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)法的主導(dǎo)價(jià)值取向［J］．法商研究，1997(1)．

［6］劉大洪．法經(jīng)濟(jì)學(xué)視野中的經(jīng)濟(jì)法研究(第一版)［M］．北京:中國(guó)法制出版社，2003．

(責(zé)任編校 謝宜辰)

D912．28

A

1674－5884(2012)06－0146－04

2012－04－18

中南民族大學(xué)研究生學(xué)術(shù)創(chuàng)新基金項(xiàng)目《包容性增長(zhǎng)理念下民族地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)法考量》

劉君強(qiáng)(1982－)，男，湖南益陽(yáng)人，碩士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法研究。