冀 瑋

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100871)

公共行政視角下的食品安全監(jiān)管
——風(fēng)險(xiǎn)與問(wèn)題的辨析

冀 瑋

(北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100871)

針對(duì)目前在食品安全問(wèn)題上千篇一律的分析方式，本文從公共行政的角度，通過(guò)客觀辨析食品安全問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)二者之間的關(guān)系，推斷出主要是由于人類對(duì)食品中天然風(fēng)險(xiǎn)因素控制不力的行為、對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)水平與生產(chǎn)、加工安全食品的認(rèn)知能力不足和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主觀故意行為促使了食品安全風(fēng)險(xiǎn)向食品安全問(wèn)題轉(zhuǎn)化。食品安全監(jiān)管并不是產(chǎn)生食品安全問(wèn)題的直接原因，但卻是防控食品安全問(wèn)題的關(guān)鍵因素。

食品安全；監(jiān)管；問(wèn)題；風(fēng)險(xiǎn)；公共行政

公眾對(duì)食品安全監(jiān)管的不滿隨著食品安全問(wèn)題的逐漸暴露而日漸增多。目前已出版的涉及食品安全監(jiān)管類的書籍或文章，其思考方向及撰寫思路大部分都是通過(guò)羅列近年來(lái)發(fā)生的一些重大食品安全事件[1-4]，進(jìn)而提出一系列的疑問(wèn)：我們還能吃什么？政府和有關(guān)部門在干什么？究竟食品安全還能不能管好[5]？。

這些思維都遵循著這樣一個(gè)邏輯：食品安全問(wèn)題與食品安全監(jiān)管是一種直接的歸因關(guān)系。如：對(duì)于我國(guó)食品安全問(wèn)題的頻發(fā)，劉寧等[6]認(rèn)為無(wú)外乎下列幾方面的原因：一是法律法規(guī)體系中存在的漏洞和標(biāo)準(zhǔn)缺失；二是在當(dāng)前食品安全管理體制中仍然存在部門職責(zé)重疊、管理權(quán)極混亂及管理體制不順的問(wèn)題；三是政府管理部門缺乏有效的預(yù)警、監(jiān)督、管理和懲戒機(jī)制，未能形成一張涵蓋與統(tǒng)領(lǐng)食品安全整個(gè)生產(chǎn)流程的監(jiān)督管理網(wǎng)絡(luò)。陳晨[7]認(rèn)為主要有以下幾個(gè)方面的因素：中國(guó)食品安全立法滯后；食品安全的管理機(jī)構(gòu)分散、職能不統(tǒng)一；缺乏正常的食品安全監(jiān)督公眾渠道等。張志健[8]認(rèn)為主要原因是食品安全監(jiān)督管理不力，包括：監(jiān)督管理缺乏持續(xù)性；農(nóng)村市場(chǎng)監(jiān)管薄弱；食品安全監(jiān)管部門(特別是縣及縣以下機(jī)構(gòu))受人力物力、業(yè)務(wù)水平、經(jīng)費(fèi)等限制，監(jiān)管力度明顯不夠。周德翼等[9]認(rèn)為其根源在于政府，而不是企業(yè)：分段管理下，部門之間存在機(jī)會(huì)主義、重復(fù)檢測(cè)、相互指望、交叉模糊地帶沒(méi)人負(fù)責(zé)、監(jiān)測(cè)與執(zhí)法分開(kāi)，沒(méi)有有效地生產(chǎn)出社會(huì)需要的信號(hào)來(lái)，導(dǎo)致社會(huì)(生產(chǎn)者、消費(fèi)者)學(xué)習(xí)機(jī)制的失敗。以上觀點(diǎn)都是把食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生直接與食品安全監(jiān)管掛鉤，認(rèn)為是政府監(jiān)管的善惡決定著食品安全的好壞。

然而，作為政府行政行為的食品安全監(jiān)管如何會(huì)直接導(dǎo)致食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生，其中的因果關(guān)系究竟是怎樣的？從公共行政的角度來(lái)看，食品安全監(jiān)管對(duì)食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生與防范究竟起著怎樣的作用？只有對(duì)食品安全問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)二者之間的關(guān)系進(jìn)行客觀理性的辨析，才能對(duì)食品安全監(jiān)管進(jìn)行準(zhǔn)確定位，客觀分析其作用、規(guī)律以及存在問(wèn)題的癥結(jié)，并提出解決方案的至關(guān)重要的前提。

1 食品安全問(wèn)題與食品安全風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)分

1.1 食品安全問(wèn)題不等于食品安全風(fēng)險(xiǎn)

在現(xiàn)有大部分關(guān)于食品安全的研究中，“食品安全問(wèn)題”與“食品安全風(fēng)險(xiǎn)”兩個(gè)概念都是被等同使用，泛指食品安全的負(fù)面因素。但事實(shí)上二者存在著差別?！笆称钒踩L(fēng)險(xiǎn)”是指存在于食品當(dāng)中的可能影響“食品安全性”的全部客觀因素[10]；“食品安全問(wèn)題”是指食品安全風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有得到控制、以至于對(duì)人們構(gòu)成了實(shí)際威脅的現(xiàn)象、狀態(tài)或情況。二者的區(qū)別在于前者是客觀存在，后者是客觀因素在現(xiàn)實(shí)中的被“激活”狀態(tài)。就二者的關(guān)系而言，風(fēng)險(xiǎn)是潛在的問(wèn)題隱患，問(wèn)題是可能形成危害的風(fēng)險(xiǎn)。例如：自然界當(dāng)中廣泛存在的致病菌是確定的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，但如果得到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或消費(fèi)者自身行為的良好控制就不會(huì)成為食品安全問(wèn)題。

1.2 食品安全風(fēng)險(xiǎn)的分類

食品安全風(fēng)險(xiǎn)存在著已知風(fēng)險(xiǎn)和未知風(fēng)險(xiǎn)兩種。對(duì)已知風(fēng)險(xiǎn)的分類目前有以下幾種：

1)從食物鏈上不同環(huán)節(jié)的角度分類。謝明勇等[11]把風(fēng)險(xiǎn)因素界定為：食品原料中的危害物(如天然有毒物質(zhì)、農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、有害金屬、環(huán)境持久性有機(jī)污染物、生物性污染物等)、食品加工過(guò)程的危害物(如熱加工產(chǎn)生的危害物、新技術(shù)的安全問(wèn)題、新資源的安全性問(wèn)題、食品添加劑的副作用、加工環(huán)境等)、食品的容器與包裝材料污染(塑料衛(wèi)生問(wèn)題、橡膠制品衛(wèi)生問(wèn)題、涂料衛(wèi)生問(wèn)題、其他材料衛(wèi)生問(wèn)題等)、食品在儲(chǔ)存和運(yùn)輸過(guò)程中的危害物(如上述某些化學(xué)物質(zhì)的污染、溫度不當(dāng)導(dǎo)致的衛(wèi)生問(wèn)題、相關(guān)人員的衛(wèi)生污染等)。

2)從危害物質(zhì)的角度分類。吳永寧[12]和金征宇等[13]把風(fēng)險(xiǎn)因素界定為：微生物污染的危害(如細(xì)菌性污染、食源性寄生蟲病、真菌及其毒素、食品腐敗等)、化學(xué)物質(zhì)污染的危害(如獸藥殘留、農(nóng)藥殘留、重金屬與其他微量元素、硝酸鹽、亞硝酸鹽與N-亞硝基化合物、多環(huán)芳烴化合物、雜環(huán)胺類化合物、二噁英、放射性物質(zhì)等)、食品添加劑的危害(如防腐劑、漂白劑、抗氧化劑、呈味劑、著色劑、增香劑、乳化劑等)、新技術(shù)、以及食品加工過(guò)程中的安全等。

3)從污染物的角度分類。徐海濱等[14]將其分為：生物性污染(如細(xì)菌性污染、霉菌與霉菌毒素污染等)、化學(xué)性污染(如農(nóng)藥污染、金屬毒物污染、N-亞硝基化合物污染、多環(huán)芳烴等)、物理性污染(如外源性異物、放射性污染等)等。

上述分類方法基本上都是從自然科學(xué)的角度對(duì)食品當(dāng)中可能出現(xiàn)的有毒有害因素進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)分類。它們構(gòu)成了食品安全風(fēng)險(xiǎn)的全部?jī)?nèi)容。但是，這些風(fēng)險(xiǎn)因素并不一定總會(huì)形成食品安全問(wèn)題。只有在一些原因存在的情況下，這些風(fēng)險(xiǎn)因素才會(huì)轉(zhuǎn)化成食品安全問(wèn)題。

2 食品安全風(fēng)險(xiǎn)向食品安全問(wèn)題轉(zhuǎn)化的原因

導(dǎo)致食品安全問(wèn)題產(chǎn)生的原因就是人類自身行為對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)因素的控制。人類行為雖然不能決定食品安全風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生或根除，但是卻可以增加或降低食品安全風(fēng)險(xiǎn)，即決定食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生或消除。這些行為包括：對(duì)天然風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行控制的行為、因科技水平和認(rèn)知能力有限導(dǎo)致的非自覺(jué)行為、以及食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的主觀故意行為等。

2.1 對(duì)食品中天然風(fēng)險(xiǎn)因素控制不力的行為

對(duì)食品當(dāng)中存在著的天然風(fēng)險(xiǎn)因素控制不力會(huì)直接導(dǎo)致食品安全問(wèn)題。作為食品或食品原料的動(dòng)植物中存在著天然有毒有害物質(zhì)，如豆科、葫蘆科、薔薇科等植物中的皂苷；罌粟科、茄科等植物中的生物堿；部分植物和動(dòng)物體內(nèi)共有的有毒蛋白；以及動(dòng)物體內(nèi)的非蛋白類神經(jīng)毒素、有毒腺體等。這一類風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)人類健康具有直接的危害作用，當(dāng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在食品的生產(chǎn)加工過(guò)程中，或消費(fèi)者在食用前不能消除這種致害因素的時(shí)候，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)直接轉(zhuǎn)換成危害，導(dǎo)致發(fā)生嚴(yán)重的食品安全問(wèn)題。如2006年北京發(fā)生的“福壽螺”事件，致使138人患廣州管圓線蟲病[15]；而消費(fèi)者因扁豆烹制不熟導(dǎo)致食物中毒的現(xiàn)象也經(jīng)常出現(xiàn)。對(duì)這些天然存在的風(fēng)險(xiǎn)因素，人類沒(méi)有辦法徹底消除，卻可以通過(guò)一定的方法進(jìn)行防范，如：在食品的生產(chǎn)加工過(guò)程中的嚴(yán)格按照無(wú)菌要求操作、在烹飪過(guò)程中進(jìn)行徹底加熱消毒等。特別需要指出的是，在這一類食品安全風(fēng)險(xiǎn)因素當(dāng)中，有一些是人類至今無(wú)法控制與解決的，只能是采取“避免食用”的辦法。比如帶有瘋牛病病毒的牛肉，人食用后感染發(fā)病的死亡率為百分之百，是一種危害極大的風(fēng)險(xiǎn)，但其病毒來(lái)源和治療方法至今仍為空白，故而除了“避免食用”以外，沒(méi)有其他辦法可以防范。因此可以說(shuō)，在人類行為不能控制、或者沒(méi)有進(jìn)行有效控制的前提下，存在著“食品安全風(fēng)險(xiǎn)同時(shí)就是食品安全問(wèn)題”的情況。

2.2 對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)水平與生產(chǎn)、加工安全食品的認(rèn)知能力不足

對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)水平與生產(chǎn)、加工安全食品的認(rèn)知能力不足是導(dǎo)致食品安全問(wèn)題產(chǎn)生的一個(gè)主要原因[16]。到目前為止，人們對(duì)于食品安全風(fēng)險(xiǎn)因素的認(rèn)識(shí)水平仍然是有限的，存在著對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素認(rèn)知錯(cuò)誤、不確定的風(fēng)險(xiǎn)因素以及根本未知的風(fēng)險(xiǎn)因素等局限[17]。例如，對(duì)“瘦肉精”的認(rèn)識(shí)過(guò)程就體現(xiàn)了這種局限性。瘦肉精是一種動(dòng)物用藥的俗稱，包括鹽酸克倫特羅、萊克多巴胺(俗稱二代瘦肉精)和沙丁胺醇(俗稱三代瘦肉精)等，如今已經(jīng)被嚴(yán)禁使用[18]。但是，這種最早于20世紀(jì)80年代初在美國(guó)開(kāi)始使用的動(dòng)物用藥，在20世紀(jì)90年代初被引進(jìn)中國(guó)，作為國(guó)家“八五”星火計(jì)劃重點(diǎn)項(xiàng)目——“畜禽全飼料及其添加劑開(kāi)發(fā)”在全國(guó)推廣使用，直到1997年，香港發(fā)生了17人因食用含“瘦肉精”豬內(nèi)臟導(dǎo)致中毒的事件，才“終止了鹽酸克倫特羅一路綠燈的發(fā)展勢(shì)頭”[19]。此外，今天的食品種養(yǎng)植和生產(chǎn)加工能力，尤其是一些新資源、新技術(shù)食品還不能保證百分之百的安全性。這種局限性體現(xiàn)在食品流轉(zhuǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括農(nóng)業(yè)投入品(農(nóng)藥、化肥、獸藥等)的使用、食品添加劑的使用、冷鏈的要求以及生產(chǎn)加工工具的安全有限性等。例如當(dāng)今爭(zhēng)議很大的轉(zhuǎn)基因食品就是現(xiàn)實(shí)中的事例[20]。

2.3 生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主觀故意行為

生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主觀故意行為是當(dāng)今中國(guó)食品安全問(wèn)題產(chǎn)生的最主要原因。現(xiàn)代社會(huì)中，食品的產(chǎn)品化和商品化程度越來(lái)越高，市場(chǎng)化供應(yīng)是人們食品消費(fèi)的最主要途徑。亞當(dāng)·斯密[21]曾指出“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家或烙面師的恩惠，而是出于他們自利的打算?！覀儾徽f(shuō)自己需要，而說(shuō)對(duì)他們有利”。作為市場(chǎng)行為本質(zhì)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者行為自然存在著“外部性”特征。在市場(chǎng)條件下，利益是生產(chǎn)者行為的唯一驅(qū)動(dòng)，當(dāng)食品安全的要求與這一動(dòng)機(jī)沖突的時(shí)候，道德的約束顯得蒼白無(wú)力，而各種食品安全風(fēng)險(xiǎn)因素也就被人為地添加到食品當(dāng)中。陳錫文等[22]歸納的中國(guó)食品安全問(wèn)題證明了這一判斷：微生物污染是影響我國(guó)食品安全的最主要因素；濫用投入品或使用不當(dāng)是當(dāng)前一段時(shí)期最突出的食品安全問(wèn)題；環(huán)境污染對(duì)食品安全的影響越來(lái)越嚴(yán)重；食品生產(chǎn)、加工過(guò)程、包裝、貯藏與運(yùn)輸過(guò)程不符合食品安全控制要求；新產(chǎn)品、新技術(shù)、飲食習(xí)慣變化以及新的產(chǎn)銷方式給食品安全帶來(lái)了潛在威脅；動(dòng)物防疫檢疫體系不健全使得動(dòng)物源食品的安全性很難得到保障。從這一觀點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，上述食品安全問(wèn)題絕大部分都是隨著食品的種養(yǎng)植、生產(chǎn)加工或流通等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為而產(chǎn)生或出現(xiàn)的，即使是對(duì)食品造成影響的環(huán)境污染，也是人類行為間接對(duì)食品安全產(chǎn)生影響的惡果。這一點(diǎn)還可以從近年來(lái)發(fā)生的重大食品安全事件中可以得到證明：2003年，遼寧省海城市爆發(fā)“毒豆奶”事件；200 4年，安徽阜陽(yáng)爆發(fā)了劣質(zhì)奶粉導(dǎo)致“大頭娃娃”事件，廣州爆發(fā)毒酒案；2 0 0 5年，“蘇丹紅”事件爆發(fā)；2 0 0 6年，北京發(fā)生“福壽螺”事件、“紅心”鴨蛋事件，上海發(fā)生大規(guī)模瘦肉精中毒事件、多寶魚“嗑藥”事件，北京、天津發(fā)現(xiàn)大量“陳化糧”事件；2008年，“三鹿問(wèn)題奶粉事件”爆發(fā)，波及全國(guó)，在全世界造成極其惡劣的影響；2010年，“三聚氰胺奶粉事件”再度在部分地區(qū)重新發(fā)生；2011年僅上半年，陸續(xù)有河南瘦肉精事件、上海“染色饅頭”事件、重慶“染色花椒”事件、北京“黑心烤鴨”事件、臺(tái)灣“塑化劑”食品事件等[23-25]。透視上述這些食品安全事件，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)共同點(diǎn)：這些事件的成因都是由于對(duì)天然風(fēng)險(xiǎn)因素的控制不當(dāng)；在食品中非法添加非食用物質(zhì)或者是濫用食品添加劑造成的，即生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的不當(dāng)行為是這些重大食品安全問(wèn)題的始作俑者[26]。

2.4 食品安全問(wèn)題成因的復(fù)雜性

雖然食品安全風(fēng)險(xiǎn)存在著不完全可控的特征，也就是通常所說(shuō)的食品安全沒(méi)有“零風(fēng)險(xiǎn)”的概念。而且在現(xiàn)實(shí)中，造成食品安全問(wèn)題發(fā)生的以上3種行為并不是邏輯上的并列關(guān)系，而是存在著復(fù)雜的交叉情況。造成同一個(gè)食品安全問(wèn)題的原因往往包含著多種行為因素(圖1)。但是，食品安全問(wèn)題卻并非完全不可控。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)向問(wèn)題轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵因素是人類自身行為，而對(duì)于行為的控制則主要取決于人類自身。

圖1 導(dǎo)致食品安全問(wèn)題發(fā)生的行為及相互關(guān)系Fig.1 Three kinds of behavior leading to food safety problems and their mutual relationships

3 食品安全監(jiān)管是防控食品安全問(wèn)題的關(guān)鍵因素

3.1 食品安全監(jiān)管并不直接產(chǎn)生食品安全問(wèn)題

由上文已知，食品安全監(jiān)管并不是產(chǎn)生食品安全問(wèn)題的直接原因。食品安全問(wèn)題產(chǎn)生于與食品安全風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化直接相關(guān)的人類行為，即食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者行為或消費(fèi)者行為等。食品安全監(jiān)管的本質(zhì)是政府的行政行為，處于食品安全問(wèn)題形成“閉環(huán)”的外部，是通過(guò)對(duì)食品安全問(wèn)題的“內(nèi)因性”因素——生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為——的影響而起作用的，如利用法律、行政手段對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者行為的制約與規(guī)范[27]；利用公共資源的優(yōu)勢(shì)加強(qiáng)對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的研究和管理[28]；利用政策工具促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)安全水平的不斷提高等[29]，是一種間接作用。然而，這些行為與活動(dòng)也必須通過(guò)“內(nèi)因性”因素才能起到作用，其效用必然會(huì)有所衰減，具體表現(xiàn)為：對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的控制是間接的，其監(jiān)管措施、手段和方法不能保證與食品安全問(wèn)題完全匹配、控制并不能夠完全發(fā)揮作用等。所以，食品安全問(wèn)題與政府監(jiān)管的“法律漏洞”、“管理混亂”或者“缺乏有效機(jī)制”沒(méi)有直接的因果關(guān)系。形象地說(shuō)，即使是再低水平的政府監(jiān)管也不可能直接導(dǎo)致大腸桿菌污染菠菜(2006年波及全美國(guó)的食品安全事件)、或者給奶粉里加上三聚氰胺(2008年“三鹿奶粉”事件)。

3.2 食品安全監(jiān)管對(duì)于防控食品安全問(wèn)題的不可替代性

當(dāng)前中國(guó)絕大部分食品安全問(wèn)題的產(chǎn)生是源于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的主觀故意行為。而在能夠?qū)ιa(chǎn)經(jīng)營(yíng)者行為產(chǎn)生影響作用的諸多因素中，食品安全監(jiān)管無(wú)疑是最直接、最有效的因素。因此，對(duì)食品安全問(wèn)題的防控而言，食品安全監(jiān)管是一個(gè)不可或缺的關(guān)鍵因素，其作用不可替代。

3.2.1 公權(quán)力的不可替代性

就食品安全監(jiān)管而言，建立一種良好穩(wěn)定的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序是能夠最大程度防控食品安全問(wèn)題發(fā)生的一個(gè)有效前提。但是這個(gè)前提的實(shí)現(xiàn)卻是以公權(quán)力的行使為絕對(duì)前提。因?yàn)椤爸刃蛞馕吨鴮?duì)行為的限制”[30]。而在非自愿的狀態(tài)下，對(duì)社會(huì)組織或個(gè)人行為的限制則只有公權(quán)力可以做到。在食品安全監(jiān)管中，包括立法、標(biāo)準(zhǔn)及政策制定、行政執(zhí)法、以及信息發(fā)布等所有行政行為本質(zhì)上都是公權(quán)力的行使。

3.2.2 公共能力的不可替代性

食品安全問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)極其紛繁復(fù)雜：從滿足人們需要的層次角度，可以把食品安全分為食品數(shù)量安全(food security)、食品衛(wèi)生與質(zhì)量安全(food safety)、和食品營(yíng)養(yǎng)安全(food nutrition)等；從風(fēng)險(xiǎn)因素性質(zhì)的角度，可以分為生物性風(fēng)險(xiǎn)、化學(xué)性風(fēng)險(xiǎn)、物理性風(fēng)險(xiǎn)以及交叉性風(fēng)險(xiǎn)等；從風(fēng)險(xiǎn)因素產(chǎn)生的角度，可以分為天然風(fēng)險(xiǎn)、種養(yǎng)植污染風(fēng)險(xiǎn)、生產(chǎn)加工過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)、流通風(fēng)險(xiǎn)以及餐飲制作及食用風(fēng)險(xiǎn)等；從外界影響因素的角度，可以分為政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素以及文化因素等。對(duì)如此眾多而復(fù)雜的食品安全性問(wèn)題，只有掌握著公共資源的公共行政部門具有應(yīng)對(duì)的能力。這種公共能力包括：對(duì)食品從“農(nóng)田到餐桌”的全過(guò)程控制，從全局的角度對(duì)食品產(chǎn)業(yè)的宏觀把握，對(duì)復(fù)雜、未知的風(fēng)險(xiǎn)因素的信息收集、評(píng)估與分析，組織協(xié)調(diào)其他社會(huì)組織參與食品安全保障等。公共能力當(dāng)然也是以公權(quán)力為基礎(chǔ)的，但是在目的、運(yùn)用手段與過(guò)程、結(jié)果等諸多方面與公權(quán)力的行使并不相同。

3.2.3 公信力的不可替代性

出于公共行政角色的“身份”，政府有著自然的話語(yǔ)權(quán)和要求被信服的權(quán)力，這種天然的公信力也是不可替代的，是“政府信用”的基本內(nèi)容。食品安全問(wèn)題具有復(fù)雜、緊急、危害性強(qiáng)、未知領(lǐng)域多、社會(huì)影響面廣等特點(diǎn)，在食品及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的合法性證明、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、風(fēng)險(xiǎn)處置、平息事態(tài)、信息發(fā)布、恢復(fù)秩序等諸多管理實(shí)踐中離不開(kāi)公信力的支撐。

4 結(jié) 語(yǔ)

作為“市場(chǎng)失靈”的最有效彌補(bǔ)手段，食品安全監(jiān)管雖然不是食品安全問(wèn)題產(chǎn)生的直接根源，但卻可以直接防范與消除絕大部分的食品安全問(wèn)題。因此，對(duì)食品安全監(jiān)管不力導(dǎo)致食品安全問(wèn)題的指責(zé)并非全無(wú)道理。然而，對(duì)食品安全監(jiān)管研究分析應(yīng)該還原其公共行政行為的本質(zhì)，從公共行政學(xué)的分析角度尋找監(jiān)管存在的“缺陷”，分析原因，并最終得出可能的解決方法或思路。

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Food Safety Supervision under the Perspective of Public Administration: Discrimination between Problems and Risks

JI Wei
(School of Government, Peking University, Beijing 100871, China)

Considering that there are stereotypical views on food safety problems in today,s society, this paper provides objective discrimination between food safety problems and risks from the perspective of pubic administration. This paper speculates that poor management of natural risk factors in food, inadequate understanding of food safety risks, inadequate awareness of the production and processing of safe food, and deliberate behaviors of producers and business operators mainly promote the conversion of food safety risks into problems. Food safety supervision is not a direct cause of food safety problems but is a key factor in preventing and controlling food safety problems.

food safety；supervision；problem；risk；public administration

TS201.6

A

1002-6630(2012)03-0313-05

2011-12-02

冀瑋(1968—)，男，博士研究生，研究方向?yàn)樾姓W(xué)理論與方法、食品安全監(jiān)管。E-mail：jwns@163.com