劉明厚，石國(guó)亮

（1.南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京210093；2.首都師范大學(xué) 政法學(xué)院，北京100089）

一些有著遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)的學(xué)者敏銳地洞察到中國(guó)部分地方政府在社會(huì)治理方式上的有益探索，并積極地去探索中國(guó)政府改革的未來(lái)發(fā)展，最具有代表性的成就反映在“服務(wù)型政府”這一概念的提出上，特別是經(jīng)過(guò)了幾年的研究和探討，我們看到，服務(wù)型政府理論正在系統(tǒng)化。在現(xiàn)代政治環(huán)境中，政治是社會(huì)治理體系的核心，服務(wù)型政府一旦得到政治的認(rèn)同，很快就被確立為國(guó)家政治活動(dòng)中的重要“政治議題”，并得到自上而下全方位的重視。然而，作為適應(yīng)后工業(yè)化和全球化進(jìn)展以及突破舊的社會(huì)治理模式需要的新的社會(huì)治理模式的服務(wù)型政府建設(shè)，不會(huì)也不能只停留在“政治議題”上，它應(yīng)當(dāng)擁有更廣泛的社會(huì)認(rèn)同，將在社會(huì)治理變革的實(shí)踐中證明自己的科學(xué)性。服務(wù)型政府的理論建構(gòu)、知識(shí)以及話語(yǔ)體系的形成，有著廣闊的前景，對(duì)實(shí)踐的影響也將會(huì)越來(lái)越巨大，可以預(yù)見(jiàn)，服務(wù)型政府的理論已經(jīng)為行政改革的實(shí)踐確立一個(gè)戰(zhàn)略性的發(fā)展方向，正在向我們展示一個(gè)具有中國(guó)特色的政府改革和社會(huì)治理發(fā)展的全新模式。

一、生成于中國(guó)學(xué)術(shù)探索中的服務(wù)型政府理論

早期的政府雖然影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的諸多方面，但其活動(dòng)范圍卻是十分有限的，集中體現(xiàn)在統(tǒng)治職能上。正如洛克所言，“人們聯(lián)合成為國(guó)家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)；在這方面，自然狀態(tài)有著許多缺陷。”［1］政府的責(zé)任就在于運(yùn)用聯(lián)合起來(lái)的權(quán)力保護(hù)保留下來(lái)的權(quán)力。隨著古典自由主義理論特別是“最好的政府就是管得最少的政府”這一理念的實(shí)踐，“守夜人”的施政理念理所當(dāng)然地成為19世紀(jì)政府實(shí)施社會(huì)治理的主流理念。

有學(xué)者在評(píng)價(jià)這種自由放任式的政府施政理念時(shí)指出，“它一旦被實(shí)施，就難以被驅(qū)除，并不斷加劇貧富分化和背離平等原則?！保?］162直到20世紀(jì)20年代，人們才意識(shí)到市場(chǎng)機(jī)制并非萬(wàn)無(wú)一失的，政府職能被殘忍地縮小到僅能維持最低限度的秩序，而私人卻最大限度地、自由地、不擇手段地攫取社會(huì)資源，聚斂個(gè)人財(cái)富，最終“市場(chǎng)失靈”下壟斷、外部性直接導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)大蕭條的爆發(fā)。在不斷地反思以及民主政治的發(fā)展和科技進(jìn)步中，國(guó)家計(jì)劃和自由市場(chǎng)兼而有之的混合經(jīng)濟(jì)模式嶄露頭角，政府職能也在很大程度上得到了擴(kuò)張。政府職能的過(guò)分?jǐn)U張，如“行政國(guó)家”、“全能型”政府的出現(xiàn)，在20世紀(jì)后20年里，給人以這樣的啟示，即政府也可能如同市場(chǎng)一樣出現(xiàn)失靈狀態(tài)。基于此，一些發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始探索新的政府治理理念，特別是提出以“公共服務(wù)”為核心價(jià)值理念，主張政府服務(wù)顧客，注重對(duì)公眾的回應(yīng)性，并通過(guò)理順政府間關(guān)系，合理劃分政府權(quán)限等措施來(lái)約束政府行為，形成以提升政府能力為目的的“有限政府”模式。而且政府角色及其行政模式演進(jìn)的歷史邏輯的實(shí)質(zhì)在于“如果經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變化在整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生了反響，那就需要一種政治的解決方法來(lái)減輕其影響?！保?］164

在政治學(xué)的話語(yǔ)體系中，國(guó)家是作為一種社會(huì)權(quán)力體系而存在的，新國(guó)家主義學(xué)者斯考切波是這樣定義國(guó)家的，他認(rèn)為“國(guó)家是一組由行政、軍隊(duì)及警察所組成的集合，它是由一個(gè)行政權(quán)威來(lái)領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)，并通過(guò)它來(lái)制定和執(zhí)行特定的政策或策略，而這些政策或策略的原則是為了維持國(guó)家生存與統(tǒng)治正當(dāng)性的基本邏輯，而并非偏愛(ài)特定的社會(huì)組織和階級(jí)。”［3］政府作為國(guó)家體系的核心組成部分，國(guó)家政治權(quán)力的現(xiàn)代化發(fā)展趨勢(shì)要求政府管理依照服務(wù)行政、依法行政、民主行政、陽(yáng)光行政的路線走向民主、法治和現(xiàn)代化。

遵循民主行政理論的有關(guān)論點(diǎn)，政府的權(quán)力來(lái)源于公民的委托。從理論上講，政府與公民之間的關(guān)系不是統(tǒng)治關(guān)系，也不是一種單向管理關(guān)系，而是一種雙向合作的服務(wù)關(guān)系。隨著大政府時(shí)代的來(lái)臨，行政機(jī)關(guān)的服務(wù)對(duì)象越來(lái)越多，服務(wù)需求也越來(lái)越高，單純地控制立法機(jī)關(guān)已經(jīng)不能保證民主問(wèn)題了，官僚制與民主制之間的關(guān)系也日益緊張起來(lái)。正如歐文·休斯所說(shuō)，官僚制的“理性形式、不透明性、組織僵化以及等級(jí)制的特征，使得它不可避免地會(huì)與民主制發(fā)生沖突?！保?］新公共行政理論認(rèn)為，政府的行政活動(dòng)必須考慮政府提供的服務(wù)能否促進(jìn)社會(huì)公平，效率必須以公平的社會(huì)服務(wù)為前提。在對(duì)新公共管理理論的反思與批判的基礎(chǔ)上，新公共服務(wù)理論提出了以公民為中心的新公共服務(wù)模式。而這些角色變遷和模式演進(jìn)可以讓政府在紛繁復(fù)雜的社會(huì)治理實(shí)踐中正確定位自己的角色，探索出合理的施政模式，并為下一步的政府改革和社會(huì)治理模式探索提供可靠的理論依據(jù)。

不管我們對(duì)全球化作何理解，它對(duì)世界各國(guó)諸多領(lǐng)域的影響尤其是對(duì)政府的社會(huì)治理方式及其制度安排的影響已是不爭(zhēng)的事實(shí)。盡管世界各國(guó)在政府改革的內(nèi)容與方式上存有差異，但在這樣一點(diǎn)上世界各國(guó)的政府已然達(dá)成了基本一致，即將增強(qiáng)政府服務(wù)意識(shí)、提升政府服務(wù)能力、降低政府服務(wù)成本、創(chuàng)新政府服務(wù)方式、改善政府服務(wù)機(jī)制、強(qiáng)化政府服務(wù)效能作為政府改革的目標(biāo)。從發(fā)展的角度看，政府是一個(gè)有機(jī)體，在一定的歷史時(shí)期，政府會(huì)根據(jù)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的需要在特定的領(lǐng)域承擔(dān)職責(zé)并發(fā)揮作用，反映政府活動(dòng)的基本方向和基本任務(wù)，而政府職能的轉(zhuǎn)變就是基本方向和基本任務(wù)的重大調(diào)整。政府承擔(dān)社會(huì)公共職能，是現(xiàn)代國(guó)家的內(nèi)在規(guī)定性所要求的。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，生產(chǎn)力發(fā)展水平和文明進(jìn)步程度較低，國(guó)家的階級(jí)統(tǒng)治性質(zhì)突出，政府的公共職能并未得到充分發(fā)揮。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，人的生活水平日益提高，社會(huì)需求日益旺盛，政府所承擔(dān)的這些職責(zé)日益增加，甚至逐漸成為政府活動(dòng)的核心。

在西方國(guó)家既有的憲政體系結(jié)構(gòu)和政治話語(yǔ)中，雖然未曾明確地使用“公共服務(wù)”的概念，但他們卻非常重視，不論是新公共管理理論所主張的“掌舵而非劃槳”，還是新公共服務(wù)所主張的“服務(wù)而非掌舵”。在這一系列的話語(yǔ)體系中，他們重點(diǎn)突出并創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制，力求為公眾提供更加優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。公共服務(wù)與政府能力（Government Capacity）密切相關(guān)，按照世界銀行1997年的世界發(fā)展報(bào)告，“為了使人類的福利增加，政府能力必須增加，政府能力是指政府有效采取并促進(jìn)集體行動(dòng)的能力?！保?］它一方面包括了政府官員的行政管理及相應(yīng)的技術(shù)能力，另一方面還包括了更深層面的制度與機(jī)制。政府能力水平的不同，導(dǎo)致政府職能呈現(xiàn)出一定的差距。例如，能力較弱的政府，其政府的職能主要體現(xiàn)在法律方面，發(fā)展中國(guó)家因其市場(chǎng)不成熟，而需要政府提供公共產(chǎn)品，政府能力提高以后，其職能重心就開(kāi)始轉(zhuǎn)向解決壟斷、外部性、信息不對(duì)稱以及規(guī)制等，以促進(jìn)社會(huì)的公平正義；而政府能力強(qiáng)的國(guó)家，則體現(xiàn)在處理和協(xié)調(diào)各類私人活動(dòng)、促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展等問(wèn)題。在中國(guó)，政府不僅要努力維護(hù)市場(chǎng)健康有序地發(fā)展，還要積極參與到培育市場(chǎng)的職能活動(dòng)中。中國(guó)政府能力的提高，依據(jù)中國(guó)特定的發(fā)展路徑和基本國(guó)情?；诖?，行政改革并非無(wú)條件的，它必然會(huì)受制于現(xiàn)代化發(fā)展的平臺(tái)，取決于市場(chǎng)成熟度、社會(huì)力量以及法治傳統(tǒng)等諸多因素。因此，中國(guó)能否卓有成效地建設(shè)服務(wù)型政府，就在于我們能否有效地解決中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期所特有的體制性、結(jié)構(gòu)性、運(yùn)行性、制度性和政策性的具體問(wèn)題。

總體而言，20世紀(jì)后期以來(lái)，西方國(guó)家的政府改革不斷地提出超越官僚制的渴求，然而，管理行政的模式已經(jīng)滲透到了西方國(guó)家政府管理系統(tǒng)的骨髓，因而它在根本上也就不可能超越官僚制為其設(shè)定的框架。原因在于，基于馬克斯·韋伯理想官僚制理論的管理行政是不可能脫離官僚制而獨(dú)立存活的。如果不在根本上改變管理行政所奉行的基本理念和思維方式，那么，它將永遠(yuǎn)無(wú)法告別官僚制及其禁錮。從上述西方政府改革的現(xiàn)狀來(lái)看，這些政府改革在超越官僚制的方案上是沒(méi)有什么可行性的，精簡(jiǎn)一些機(jī)構(gòu)，改變一些行政技術(shù)，提高一些行政效率，是不可能在根本上撼動(dòng)官僚制存在與發(fā)展的根基的。新公共管理理論中所指出的所謂的“企業(yè)家精神”、“政府民營(yíng)化”等，這些都不是能夠超越官僚制的根本出路，因?yàn)?，企業(yè)家精神在政府中的作用，無(wú)非是把一些競(jìng)爭(zhēng)的因素加到官僚制的基礎(chǔ)上而已，發(fā)展中所蘊(yùn)含的放松規(guī)制的傾向，也不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)官僚制的根本超越，實(shí)質(zhì)上，政府依然是凌駕于社會(huì)之上的管理主體和社會(huì)力量。

應(yīng)該說(shuō)，西方國(guó)家在現(xiàn)代化的進(jìn)程中走了官僚制的道路，并對(duì)這樣的一種政府理論和實(shí)踐模式產(chǎn)生了路徑依賴。在全球化、后工業(yè)化的背景下，西方的有識(shí)之士已經(jīng)意識(shí)到他們的國(guó)家正肩負(fù)沉重的現(xiàn)代化包袱，步履蹣跚地艱難行走在這條越走越窄的道路上，但這些國(guó)家的政府改革已經(jīng)無(wú)法放棄已有的道路，去開(kāi)辟一條新路。恰恰就在這一點(diǎn)上，西方國(guó)家的政府改革對(duì)于中國(guó)的行政改革而言是不具有適應(yīng)性的。官僚制不是行政發(fā)展的必然命運(yùn)，它的各種缺陷在社會(huì)治理實(shí)踐中已經(jīng)暴露無(wú)遺，在人類社會(huì)邁入后工業(yè)化的進(jìn)程中，在社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性不斷增長(zhǎng)對(duì)社會(huì)治理提出新的要求下，中國(guó)將走出一條新的道路，確立起全新的目標(biāo)，而不是簡(jiǎn)單地學(xué)習(xí)和借鑒西方國(guó)家政府改革的經(jīng)驗(yàn)，更不是對(duì)西方道路的模仿和復(fù)制。西方國(guó)家所建立起來(lái)的是一種管理行政模式，其政府形態(tài)是管理型政府，其政府改革并沒(méi)有走出這樣的一條道路，而中國(guó)行政改革所要走出來(lái)的新道路，就應(yīng)當(dāng)是自覺(jué)地構(gòu)建服務(wù)行政模式，其政府形態(tài)是服務(wù)型政府，因而，服務(wù)型政府理論的提出以及服務(wù)型政府的構(gòu)建，其理論基礎(chǔ)就不應(yīng)當(dāng)來(lái)自西方，而是中國(guó)。一些人認(rèn)為“服務(wù)型政府”這一概念的提出，其理論基礎(chǔ)源自于西方國(guó)家的理論，這是一種很不負(fù)責(zé)任的態(tài)度。

二、在行政改革中發(fā)現(xiàn)的政府模式變革之課題

中國(guó)的行政改革起始于20世紀(jì)80年代初期，與西方國(guó)家的改革進(jìn)程大致同期開(kāi)始，但是在行政改革的起點(diǎn)上卻大為不同。中國(guó)的行政改革是建立在官僚制發(fā)育不足的基礎(chǔ)上的，為此，有人提出中國(guó)不應(yīng)當(dāng)模仿西方的行政改革，而應(yīng)當(dāng)首先發(fā)展官僚制。官僚制是西方文化和歷史的產(chǎn)物，它的形式合理性和工具理性所決定的根本性缺陷在當(dāng)今社會(huì)治理實(shí)踐中已原形畢露，這在整個(gè)學(xué)術(shù)界已基本達(dá)成共識(shí)，要求中國(guó)的行政改革學(xué)習(xí)和借鑒官僚制理論及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是可取的，“對(duì)于中國(guó)的行政改革和行政體制建設(shè)而言，官僚制中的一些做法是值得我們借鑒的，……最為主要的就是確立法律制度的權(quán)威，使公共行政處于制度化、規(guī)范化的調(diào)節(jié)之中?！保?］但是要根據(jù)官僚制既有的原則去構(gòu)建中國(guó)的行政管理體系，是不可行的，因?yàn)槿绻谥袊?guó)的行政改革實(shí)現(xiàn)了官僚制構(gòu)建，那么，在未來(lái)的中國(guó)，官僚制所具有的根本性缺陷，將成為中國(guó)未來(lái)行政改革的難題。因此，在全球化的背景下，中國(guó)的行政改革應(yīng)當(dāng)具有世界性的眼光，選擇一條有可能直接超越官僚制的道路。

由于中國(guó)特殊的國(guó)情，中國(guó)共產(chǎn)黨是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的性質(zhì)決定了其對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)有著深厚的政治基礎(chǔ)，中國(guó)的一個(gè)既存的現(xiàn)實(shí)便是政府是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展一切社會(huì)治理活動(dòng)的。行政人員不僅僅作為技術(shù)專家而存在，其行政行為也包含著政治的內(nèi)容。在這一點(diǎn)上，中國(guó)的行政改革就必須超越官僚制的“政治—行政二分原則”和“價(jià)值中立”等。在中國(guó)，最廣大人民的根本利益是中國(guó)既定政治條件下的公共利益。判斷中國(guó)政府及其行政行為是否保持著公共性不發(fā)生異變的根據(jù)在于行政人員的行為、目的等是否在于實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益。基于此，中國(guó)的公共行政必然包含著政治的相關(guān)內(nèi)容，而且這種政治屬于道德范疇。對(duì)于中國(guó)的公共行政而言，以德行政就是其最大的政治。所以，中國(guó)行政改革的方向就是要建立起以德行政的行政管理體制。沿著這樣的一個(gè)方向前進(jìn)，中國(guó)的行政改革才能實(shí)現(xiàn)對(duì)官僚制的根本性超越，才能把道德價(jià)值引入到政府及其行政活動(dòng)之中。

中國(guó)改革開(kāi)放30余年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展，各種社會(huì)問(wèn)題，如就業(yè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等日益凸顯出來(lái)。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，中國(guó)啟動(dòng)了與經(jīng)濟(jì)體制改革相配套的行政體制改革，分別在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年進(jìn)行了六次規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革。若就中國(guó)行政改革的目標(biāo)而言，黨的十六大以前，中國(guó)的行政改革是在機(jī)構(gòu)改革的名義下進(jìn)行的，更多地屬于技術(shù)層面的改革；黨的十六大以后，機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)向行政管理體制改革，其政治議題的特征顯現(xiàn)了出來(lái)。剛剛進(jìn)入改革開(kāi)放新時(shí)代的中國(guó)，各方面的改革才剛剛起步，政治與行政并沒(méi)有出現(xiàn)什么分化，所以說(shuō)，中國(guó)的行政改革是在政治與行政尚未分化的情況下進(jìn)行的。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的行政改革是狹義的，這是不對(duì)的。實(shí)際上，中國(guó)的行政改革就是政治改革的范疇。政治體制改革是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程，既包括黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，又包括政府機(jī)構(gòu)改革；既包括行政體制改革，又包括權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約改革。只不過(guò)，在不同的歷史時(shí)期，政治改革有不同的側(cè)重點(diǎn)?，F(xiàn)在，把政治改革的重點(diǎn)放在了行政改革上。隨著改革的深入，以及改革所引發(fā)的新問(wèn)題，中國(guó)進(jìn)入了全面行政改革的更深水域。此時(shí)，“建設(shè)什么樣的政府，怎樣建設(shè)政府”的議題就被提了出來(lái)，超越官僚制并實(shí)現(xiàn)以道德行政就成了必然選擇，服務(wù)型政府建設(shè)的構(gòu)想就是基于這一邏輯提出來(lái)的。

從公共行政演進(jìn)的歷史維度來(lái)看，官僚制是公共行政理性化的產(chǎn)物，或者說(shuō)，它是西方公共行政發(fā)展史中極其了不起的成就，所以每當(dāng)行政改革遇到它時(shí)，就變得猶豫不決。如果行政改革不愿意拋棄這一成果，而試圖通過(guò)修補(bǔ)和完善來(lái)解決官僚制的內(nèi)在缺陷，那么任何行政改革都不可能做出真正超越官僚制的行動(dòng)。如果說(shuō)西方國(guó)家的改革面臨的僅是如何對(duì)待官僚制的問(wèn)題，那么中國(guó)則面臨著兩個(gè)選擇：一是選擇復(fù)制西方國(guó)家行政改革的道路，即接受官僚制；二是站在全球發(fā)展的新起點(diǎn)上去開(kāi)辟一條新的道路。對(duì)于前一種選擇而言，中國(guó)的行政改革將走上學(xué)習(xí)和借鑒西方國(guó)家行政發(fā)展的最新成果，并最終走上建立和完善官僚制的道路。而對(duì)于后一種選擇而言，中國(guó)的行政改革將站在超越官僚制的歷史新起點(diǎn)上，直面后工業(yè)化的歷史進(jìn)程，構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)高度復(fù)雜性和高度不確定性社會(huì)的新型社會(huì)治理模式，即服務(wù)行政模式或服務(wù)型社會(huì)治理模式。

站在服務(wù)行政的歷史起點(diǎn)上，建設(shè)服務(wù)型政府，并不意味著中國(guó)的行政改革完全拋棄了西方國(guó)家政府改革的有益成果。因?yàn)檫@些成果依然是富有借鑒價(jià)值的。在行政改革的道路上，中國(guó)政府就如同剛走出校門(mén)沒(méi)多久的學(xué)生，我們需要學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又要防止誤入歧途。所以，中國(guó)應(yīng)該看到官僚制在科學(xué)化、技術(shù)化追求方面的積極意義，同時(shí)要看到官僚制的形式化和片面性缺陷。官僚制的問(wèn)題在于它將完整的理性分割成工具理性和價(jià)值理性之后，又排斥了價(jià)值理性，從而在反科學(xué)的道路上生發(fā)出了一種殘缺的技術(shù)，造成了社會(huì)治理過(guò)程的瑕瑜互見(jiàn)、良莠并存的狀況。因此，中國(guó)的行政改革要學(xué)習(xí)和借鑒官僚制中的科學(xué)精神，同時(shí)也要避免基于工具理性的片面性。中國(guó)的服務(wù)型政府建設(shè)要使工具理性從屬于價(jià)值理性，在服務(wù)型政府的議題中實(shí)現(xiàn)理性的完整性。在服務(wù)型社會(huì)治理的制度安排中，更加關(guān)注實(shí)質(zhì)合理性的同時(shí)，不排除形式合理性的積極意義，要讓形式合理性服務(wù)于實(shí)質(zhì)合理性，并使實(shí)質(zhì)合理性得到鞏固和增強(qiáng)，拋棄那些不具有鞏固和增強(qiáng)功能的形式合理性。

現(xiàn)代政治環(huán)境中的行政是一定時(shí)期社會(huì)現(xiàn)實(shí)的指南針，正如我們分析西方國(guó)家20世紀(jì)后期以來(lái)行政改革的開(kāi)展及其失敗的原因所得出的結(jié)論所顯示的，當(dāng)時(shí)的行政無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的要求，新的行政沒(méi)有使其適應(yīng)性獲得改善，因而西方國(guó)家的改革是不成功的。對(duì)于中國(guó)而言，必須清楚地認(rèn)識(shí)到，在西方，人類社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)走到了工業(yè)社會(huì)的頂峰。雖然這只存在于西方國(guó)家，卻代表了整個(gè)人類社會(huì)的既定現(xiàn)實(shí)。對(duì)于尚未實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的發(fā)展中國(guó)家而言，并不是簡(jiǎn)單地向西方學(xué)習(xí)和借鑒，而是要站在時(shí)代的前沿，展望更加美好的未來(lái)。所以，當(dāng)前全球性的現(xiàn)實(shí)是一個(gè)超越工業(yè)時(shí)代，邁入后工業(yè)化進(jìn)程的問(wèn)題。如果中國(guó)的行政改革簡(jiǎn)單地定位在學(xué)習(xí)和借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)上的話，那就背離了“實(shí)事求是”和“一切從實(shí)際出發(fā)”的原則。

“服務(wù)型政府”作為中國(guó)學(xué)術(shù)界的理論創(chuàng)新，就是要從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，走出屬于中國(guó)自己的、站在歷史發(fā)展的新起點(diǎn)上的道路。有人把西方國(guó)家政府改革中所提倡的公共服務(wù)與服務(wù)型政府混在一起，這一點(diǎn)我們是堅(jiān)決反對(duì)的。服務(wù)型政府是政府的性質(zhì)，而公共服務(wù)只是服務(wù)型政府的一個(gè)重要職能。政府職能不決定政府的性質(zhì)，政府性質(zhì)決定政府的職能，可以使政府的職能更加優(yōu)化。中國(guó)提出建設(shè)服務(wù)型政府的改革目標(biāo)，并在思想上和行動(dòng)上爭(zhēng)取社會(huì)的一致性行動(dòng)，就是強(qiáng)調(diào)公民為本位、公民意志在社會(huì)治理活動(dòng)中的決定性地位，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該是服務(wù)者，而不是管理者。在中央的推動(dòng)下，各級(jí)政府都將服務(wù)型政府建設(shè)作為重要目標(biāo)。當(dāng)然，“建設(shè)服務(wù)型政府，不是一個(gè)空洞的政治口號(hào)，也不是政府改革的局部層面的調(diào)整，而是在新的歷史機(jī)遇期，中國(guó)政府對(duì)自身發(fā)展方向的重新定位?！保?］毫無(wú)疑問(wèn)，中國(guó)提出服務(wù)型政府，意味著對(duì)西方的超越。在服務(wù)型政府建設(shè)的過(guò)程中，我們將建立起一個(gè)以政府與社會(huì)多元治理主體合作治理的新型社會(huì)治理模式。

三、在后工業(yè)化進(jìn)程中確立的政治議題

人類結(jié)成了社會(huì)并生活在一起，卻沒(méi)有能夠自覺(jué)生發(fā)出和諧的生活秩序，原子化的個(gè)體基于各自在私人領(lǐng)域的需要，進(jìn)入到公共領(lǐng)域，并實(shí)現(xiàn)個(gè)體的政治化或社會(huì)化。在自然分工的作用下，國(guó)家從家庭與村落的生活中脫離出來(lái)，成為人類社會(huì)生活的特定單元。正是因?yàn)槿绱?，?guó)家在本質(zhì)上蘊(yùn)含著家元倫理，并在這種倫理關(guān)系中獲得合法性和正當(dāng)性。同樣，國(guó)家在原始社會(huì)末期逐漸走向了集權(quán)化的事實(shí)，把政府脫胎了出來(lái)?！昂苋菀紫胂螅菫榱藵M足社會(huì)的某種需要，或者協(xié)調(diào)打獵和收集食物的活動(dòng)而從原始無(wú)政府的狀態(tài)中產(chǎn)生出來(lái)，但同樣很容易想象的是，在國(guó)家起源的背后，掩藏著一種分配上的動(dòng)機(jī)?！保?］那么，農(nóng)業(yè)社會(huì)基于分配的動(dòng)機(jī)和權(quán)力的支撐，依靠嚴(yán)格的等級(jí)制度所進(jìn)行的統(tǒng)治型社會(huì)治理，必然是赤裸裸的。正如韋伯所指出的那樣，國(guó)家存在著固定的行政官員，能合法地壟斷暴力工具，還能在既定的地域內(nèi)維持這種壟斷。［9］

正是這種家元倫理的自然延展，農(nóng)業(yè)社會(huì)的統(tǒng)治型社會(huì)治理模式才能在權(quán)力行使上將其統(tǒng)治性表現(xiàn)得如此赤裸裸，而令生活其中的人感到窒息。它的這種統(tǒng)治性在外在形式上表現(xiàn)為一種“中心-邊緣結(jié)構(gòu)”，處于權(quán)力核心的人（君主、帝王）手握權(quán)柄，并由中心向邊緣逐漸將統(tǒng)治權(quán)力的長(zhǎng)鞭向外延伸，這也是我們時(shí)常看到農(nóng)業(yè)社會(huì)具有豐富的、嚴(yán)格的權(quán)治等級(jí)的原因了。在農(nóng)業(yè)社會(huì)并不復(fù)雜且相對(duì)確定的社會(huì)生活中，相對(duì)層次分明、結(jié)構(gòu)封閉的組織形態(tài)并不容易產(chǎn)生外在于他的不穩(wěn)定性。然而，一旦其內(nèi)部的生產(chǎn)方式發(fā)生劇烈變化，人的智慧就會(huì)隨之迸發(fā)出來(lái)，原有的活動(dòng)范圍和居住形態(tài)被打破，個(gè)體的流動(dòng)性迅速增加，由熟人關(guān)系構(gòu)成的社會(huì)共同體，不能滿足更廣泛的社會(huì)交往需要，最終維護(hù)統(tǒng)治利益的等級(jí)體系被徹底瓦解。農(nóng)業(yè)社會(huì)的善治標(biāo)準(zhǔn)在工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理中并沒(méi)有得到繼承，而是遭受了徹底的拋棄。

工業(yè)社會(huì)的契約機(jī)制將農(nóng)業(yè)社會(huì)處于單純依靠權(quán)力來(lái)維系的等級(jí)序列中的人釋放了出來(lái)，并以形式上的獨(dú)立、平等將他們統(tǒng)合起來(lái)，形成工業(yè)社會(huì)特定的陌生人關(guān)系。在這樣的一種人際關(guān)系中，個(gè)人不再是強(qiáng)權(quán)驅(qū)使下的受奴役者，而是合理-合法權(quán)威制約下，存在一定私人空間的社會(huì)運(yùn)作機(jī)器的零部件。同時(shí)，工業(yè)社會(huì)基于法的精神所構(gòu)成的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)沒(méi)有弱化原本屬于農(nóng)業(yè)社會(huì)的權(quán)力支配下的等級(jí)控制，而是轉(zhuǎn)化了這種控制方式，屬于不同階層的人，他們之間的關(guān)系已經(jīng)從統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系轉(zhuǎn)化為控制與被控制的關(guān)系。工業(yè)社會(huì)的平等觀念，并沒(méi)有造就工業(yè)社會(huì)良善的社會(huì)治理，而是將原本單一權(quán)力驅(qū)使的不一致社會(huì)行動(dòng)，轉(zhuǎn)化為依托“法治”解決社會(huì)矛盾和沖突的緩和機(jī)制。如果說(shuō)在農(nóng)業(yè)社會(huì)里，社會(huì)沖突和矛盾的解決是依靠高度集中權(quán)力及其虛假的道德外衣，那么，工業(yè)社會(huì)則顯得更加明智，它將一切人與人之間的沖突和矛盾，轉(zhuǎn)化為人與制度之間的沖突和矛盾，并通過(guò)制度的改革和演進(jìn)來(lái)化解社會(huì)生活和社會(huì)治理的難題。

工業(yè)社會(huì)并不將社會(huì)結(jié)構(gòu)的等級(jí)序列和個(gè)體人格上的依附性作為旨趣，它在乎的是人如何擺脫自然的束縛，不論這種束縛是來(lái)自于自然因素本身，還是人為強(qiáng)加給自然的，也只有擺脫了這種束縛的人在社會(huì)生活和社會(huì)治理中才能以自由平等的身軀追求個(gè)體最大化的利益。通常情況下，就是拼命地將自己所擁有的才能耗盡，以換取來(lái)自社會(huì)實(shí)質(zhì)上是居于優(yōu)勢(shì)地位的他人的回報(bào)。正是基于這樣的契約認(rèn)同，人的行為方式由以往的被動(dòng)性和緊張性逐漸走向自愿性，從一種人身關(guān)系體系中走出來(lái)進(jìn)入到另一種人身依附關(guān)系之中。政府在工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理中依然是實(shí)際的權(quán)力掌控者，依然居于天然的壟斷地位。那么，工業(yè)社會(huì)的控制性的管理關(guān)系，是無(wú)法生發(fā)出具有長(zhǎng)久性和自愿性的社會(huì)治理的良善標(biāo)準(zhǔn)的，它所擁有的也只能是幾乎快要破碎了的規(guī)則體制，并且“規(guī)則本身體現(xiàn)著諸種權(quán)力關(guān)系，沒(méi)有了權(quán)力關(guān)系，規(guī)則將變得沒(méi)有生命，并且缺乏剛性的品質(zhì)?！保?0］基于契約規(guī)則之上的“法治”關(guān)系，帶來(lái)了工業(yè)社會(huì)的發(fā)展和繁榮，卻沒(méi)有把這種微弱的優(yōu)勢(shì)傳承下來(lái)，正如工業(yè)社會(huì)否認(rèn)了農(nóng)業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理良善標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)社會(huì)的良善標(biāo)準(zhǔn)也必然在后工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理中被揚(yáng)棄。也正如密爾所說(shuō)，“政府的形式和達(dá)到人類目的的其他手段一樣，它被完全看做是一種發(fā)明創(chuàng)造的事情。既然是人制作成的，當(dāng)然人就有權(quán)選擇是否制作，以及怎樣制作或按照什么模式去制作。”［11］

當(dāng)前，人類社會(huì)正在向后工業(yè)社會(huì)邁進(jìn)。后工業(yè)社會(huì)異于農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)，是一種新型的社會(huì)形態(tài)。后工業(yè)社會(huì)體現(xiàn)了一系列特征，如科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展、國(guó)際市場(chǎng)一體化程度越來(lái)越高、全球信息網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)展，國(guó)際貿(mào)易直線上升，文化交流水平不斷增強(qiáng)，國(guó)家間相互依存度持續(xù)加深。與此同時(shí)，世界各國(guó)在政府改革過(guò)程中也出現(xiàn)了許多亟需解決的問(wèn)題，比如，如何應(yīng)對(duì)頻繁發(fā)生的危機(jī)事件，如何滿足公眾對(duì)公共服務(wù)均等化的要求，如何適應(yīng)社會(huì)自治力量成長(zhǎng)的新情況，等等。概而言之，在復(fù)雜性和不確定性迅速增長(zhǎng)的條件下，工業(yè)社會(huì)的社會(huì)治理模式及其善治標(biāo)準(zhǔn)已不適應(yīng)新的社會(huì)治理需要。這就決定了工業(yè)社會(huì)建立起來(lái)的社會(huì)治理模式需要進(jìn)行全面的創(chuàng)新，既包括政治層面的創(chuàng)新，也包括技術(shù)層面的創(chuàng)新，其中，服務(wù)型政府建設(shè)就是一個(gè)正確的切入點(diǎn)。服務(wù)型政府建設(shè)意味著對(duì)工業(yè)社會(huì)的治理模式的超越。鑒于這樣的時(shí)代特征以及中國(guó)行政改革與社會(huì)治理實(shí)踐的需要，張康之教授從歷史發(fā)展的高度提出了作為理論形態(tài)的服務(wù)行政模式，作為實(shí)踐形態(tài)的服務(wù)型政府。在其題為《限制政府規(guī)模的理念》一文中［12］，他將“服務(wù)型政府”一詞列為關(guān)鍵詞。此后特別是在反思非典疫情之后，學(xué)術(shù)界使用“服務(wù)型政府”的概念越來(lái)越多。從政府類型的歷史演進(jìn)角度來(lái)看，政府從統(tǒng)治型向管理型再向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變是一種必然的歷史趨勢(shì)，具有明顯的規(guī)律性和前瞻性。在理論探討上，服務(wù)型政府建設(shè)的理論暢想，使我們不斷地積極思考服務(wù)型政府建設(shè)的制度設(shè)計(jì)，最終尋找到服務(wù)型政府建設(shè)的有益理論成果。

四、服務(wù)型政府建設(shè)的行動(dòng)目標(biāo)

繼我國(guó)學(xué)術(shù)界提出服務(wù)型政府概念之后，基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)和我國(guó)加入WTO 之后的新機(jī)遇新挑戰(zhàn)，以及積極響應(yīng)黨的十六大提出的建設(shè)“行政規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”優(yōu)質(zhì)政府的號(hào)召，大連、南京、深圳等地政府積極尋找行政改革的突破口，提出了轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的口號(hào)。2001年10月大連市政府出臺(tái)了《大連市人民政府關(guān)于建設(shè)服務(wù)型政府的意見(jiàn)》，這是地方政府首次提出建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。可見(jiàn)，地方服務(wù)型政府建設(shè)的社會(huì)治理實(shí)踐早于中央將服務(wù)型政府建設(shè)上升為國(guó)家意志。2008年2月27日，黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》，對(duì)如何深化行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府進(jìn)行了戰(zhàn)略部署。至此，建設(shè)服務(wù)型政府建設(shè)被確立為中國(guó)政府改革的目標(biāo)選擇，開(kāi)始從政治議題走向全國(guó)范圍的社會(huì)治理實(shí)踐。

服務(wù)型政府建設(shè)包含著政府存在、運(yùn)轉(zhuǎn)、行動(dòng)的方方面面，是適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)時(shí)代要求的社會(huì)治理的新模式，因此，它必然要表現(xiàn)出其作為社會(huì)治理宏大議題的風(fēng)范，不僅要求對(duì)各種行政體制、制度實(shí)行改革，同時(shí)也要求對(duì)擔(dān)當(dāng)改革的政府機(jī)關(guān)及其行政人員自身倫理進(jìn)行改革和建設(shè)。服務(wù)型政府首先要確立與之相適應(yīng)的價(jià)值觀念。價(jià)值觀念在服務(wù)型政府建設(shè)中居于核心和支配地位，它不僅關(guān)系到我們對(duì)服務(wù)型政府的理解，而且還直接關(guān)系到服務(wù)型政府建設(shè)的成敗。在服務(wù)型政府的硬件建設(shè)方面，我們已經(jīng)取得了很多成就，例如政府門(mén)戶網(wǎng)站建設(shè)、行政服務(wù)大廳建設(shè)、社區(qū)服務(wù)中心建設(shè)、大部制改革，等等。相對(duì)于服務(wù)型政府的硬件建設(shè)來(lái)說(shuō)，服務(wù)型政府的價(jià)值觀念建設(shè)屬于軟件。硬件是軟件的物質(zhì)基礎(chǔ)和有效載體，軟件則是硬件的精神和制度支柱，是硬件的無(wú)形延伸。如果說(shuō)在短時(shí)期內(nèi)，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府的硬件有可能得到快速的提高，那么，政府的軟件的提升過(guò)程則緩慢得多。作為服務(wù)型政府建設(shè)的核心和支撐，軟件集中釋放著政府基本制度的吸引力、文化價(jià)值的感召力和公眾形象的親和力。但是由于服務(wù)型政府建設(shè)是一項(xiàng)全新的課題，特別是與服務(wù)型政府相適應(yīng)的價(jià)值觀念沒(méi)有完全確立起來(lái)，服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐顯得比較零碎，系統(tǒng)性不夠強(qiáng)。

服務(wù)型政府建設(shè)實(shí)踐的積極進(jìn)展對(duì)理論探討提出了迫切要求。如前所述，服務(wù)型政府理論本身就是生成于中國(guó)學(xué)術(shù)探索中的。但是，由于服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)的提出和實(shí)踐探索時(shí)間還比較短，理論探討雖然取得了不少有價(jià)值的成果，但總體上顯得相對(duì)零碎，缺乏系統(tǒng)性的方案。我們知道，每一種政府改革理論，每一種社會(huì)治理模式都有其獨(dú)特的、完善的話語(yǔ)體系，服務(wù)型政府理論同樣要建立起自己的話語(yǔ)體系，成為一個(gè)獨(dú)特的理論范式，才能立于政府改革理論叢林之中，才能有效指導(dǎo)服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)踐。作為一種新型社會(huì)治理模式的服務(wù)型政府，其理論建構(gòu)將是公共行政學(xué)發(fā)展獨(dú)特的理論范式和實(shí)踐模式，它的發(fā)展將具有十分廣闊的前景，并將成為公共行政學(xué)說(shuō)史中獨(dú)特的一面旗幟，甚至可能成為具有里程碑意義的理論創(chuàng)舉。但是，如果我們?cè)诜?wù)型政府建設(shè)方面理論準(zhǔn)備不足的話，那么就會(huì)在實(shí)踐層面上面臨諸多困境。因此，服務(wù)型政府的理論研究需要奮起直追。當(dāng)前，我們迫切需要反思服務(wù)型政府的研究現(xiàn)狀，進(jìn)一步探討那些尚未進(jìn)行深入研究的重大問(wèn)題，并盡快形成系統(tǒng)化、理論化的具有實(shí)踐指導(dǎo)意義的服務(wù)型政府理論框架，促進(jìn)中國(guó)公共行政理論的發(fā)展和本土化建構(gòu)。

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