胡晶珠，鄭曉堅

（福建農(nóng)林大學(xué) 作物科學(xué)學(xué)院，福建 福州350002）

繼上世紀(jì)80年代以來，“三農(nóng)”問題再度成為中央一號文件的核心議題，自2003以來，“三農(nóng)”問題更是政府工作的重中之重，相繼出臺了9個關(guān)于“三農(nóng)”問題的中央一號文件。本文認(rèn)為“三農(nóng)”問題最主要的還是農(nóng)民問題，因為無論是農(nóng)村還是農(nóng)業(yè)發(fā)展，都需要農(nóng)民，都在一定程度上表現(xiàn)為農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，農(nóng)民才是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展的主體。為此中央也出臺了一系列旨在減輕農(nóng)民負擔(dān)，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民素質(zhì)的惠農(nóng)政策，以保障農(nóng)民共享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。然而，與中央政府高度重視相反的是，近幾年來，來自于農(nóng)民的群體性事件卻不斷的增多，很多的矛盾有進一步激化的趨勢，嚴(yán)重影響了政策的有效執(zhí)行，不僅損害了廣大農(nóng)民的利益，還損害了政府形象，對干群關(guān)系造成了不少負面的影響。為此，本文就基層政府惠農(nóng)政策的執(zhí)行力問題進行研究。在這里，我們暫且不討論中央所出臺的一系列惠農(nóng)政策的合理性，把研究的重點落在基層政府對政策的執(zhí)行力上。

政府執(zhí)行力是黨的執(zhí)政能力的重要內(nèi)容和具體體現(xiàn)，也是政府工作的生命力?；鶎诱恼邎?zhí)行力指的是基層組織包括村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等機構(gòu)在準(zhǔn)確理解政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過對各種政策資源的集中調(diào)控和使用，有效地執(zhí)行公共政策的能力和效力，即執(zhí)行政策以達到預(yù)期目標(biāo)的實際能力。［1］

一、基層政府政策執(zhí)行力弱化的幾種表現(xiàn)

（一）替換式執(zhí)行

所謂的替換式執(zhí)行就是指基層政府在執(zhí)行“三農(nóng)”政策的過程中“偷梁換柱”。政策執(zhí)行者出于某種動機，主觀地歪曲了政策的精神，使得政策的執(zhí)行表面上看與原政策相差無幾，而實際上卻同原政策的要求和目標(biāo)相差甚遠，甚至是背道而馳。替換式執(zhí)行的影響極其惡劣，這樣的“表面工程”實際上是欺上瞞下的行為，對上不利于上級政府機關(guān)對下屬機關(guān)的監(jiān)督和正確引導(dǎo)，對下造成與民爭利，侵犯農(nóng)民的利益，造成干群關(guān)系緊張的局面，這樣不僅破壞了政府的形象，也不利于中央“三農(nóng)”政策的具體落實。

（二）敷衍式執(zhí)行

敷衍式執(zhí)行也叫象征性執(zhí)行，表現(xiàn)為政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中敷衍塞責(zé)，只做表面文章和形象包裝，而不采取積極的可操作性的措施，忽視了深層次問題的解決，對政策的監(jiān)督機制也是“上有政策下有對策”。敷衍式執(zhí)行主要表現(xiàn)在一些工作難度大，政策收益小或者見效慢的“三農(nóng)”政策上，比如農(nóng)民技能培訓(xùn)政策，設(shè)立培訓(xùn)機構(gòu)的成本高，組織農(nóng)民工進行培訓(xùn)的難度大，而農(nóng)民的技能培訓(xùn)也不是短時間可以解決的問題，收效慢，諸如此類政策執(zhí)行者就容易采取對上敷衍對下搪塞的做法，從而使得“三農(nóng)”政策未能真正的落到實處。

（三）附加式執(zhí)行

所謂的附加式執(zhí)行實際上就是指政策執(zhí)行者在執(zhí)行中央“三農(nóng)”政策時，伴隨出臺的“土政策”，另立一套，自行其是，在原有政策的基礎(chǔ)上加入執(zhí)行者的個人意識，以謀取私利，使政策的調(diào)控對象、范圍、目標(biāo)和力度超出了政策原來的要求，進而導(dǎo)致政策執(zhí)行失真。以筆者2011年在Y 鎮(zhèn)Y 村的調(diào)研為例，該村在2011年初出臺了一項政策：“凡在2010年度未完成交款任務(wù)的農(nóng)民，取消2011年糧食直補和一切政策性的補貼，將扣除的資金重獎已交款的農(nóng)戶；凡未完成交款任務(wù)的新老低保戶的優(yōu)撫待遇和原村老干部的退休費一律取消；在稅費改革后一直未完成交款任務(wù)的農(nóng)戶，在2011年的面積調(diào)整中，取消分田資格；凡在村財務(wù)賬面有欠款的農(nóng)戶，不能參與本村的企業(yè)、池塘、農(nóng)田、林權(quán)、建房和招標(biāo)承包?！彪m然國家財政對糧食直補以及大部分政策性補貼是采用一（折）卡通直補形式，但仍然允許部分由于條件限制的地區(qū)采取現(xiàn)金發(fā)放補貼的形式，這就使得像Y 鎮(zhèn)Y 村這樣的附加式執(zhí)行有機可乘，導(dǎo)致政策執(zhí)行過程中農(nóng)民的利益受到侵犯，公平性也大大降低，原來給民于利的政策在具體落實中“變了味道”。

二、基層政府政策執(zhí)行力弱化的原因分析

（一）政績考核思維下的利益博弈

按照經(jīng)濟人假定理論，政府人員同樣是經(jīng)濟人，都存在著一種作為經(jīng)濟人的自利傾向，都會遵循經(jīng)濟人規(guī)則，從自身條件和利益出發(fā)，決定對政府政策的執(zhí)行方式。［2］我國地方政府的干部考核制度主要考察以下兩方面，一是干部考核的GDP導(dǎo)向，二是干部考核群眾的參與度?；鶎诱腉DP偏好作用下，往往以經(jīng)濟發(fā)展速度作為政府績效考核的主要指標(biāo)，對于基層政府來說，只要一項政策有利于本地區(qū)的GDP增長，即使付出某些代價也有足夠的動力積極貫徹執(zhí)行；而當(dāng)一項政策不利于本地區(qū)的GDP增長，哪怕該項政策對于經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的意義重大，該政府也可能缺乏貫徹實施的足夠動力。下面我們就上文提到的農(nóng)民技能培訓(xùn)政策為例分析基層政府采取消極執(zhí)行態(tài)度的原因。

首先，博弈過程中的有關(guān)函數(shù)可用下列符號表示（見表1）：

那么，某縣級政府積極執(zhí)行農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)政策和消極執(zhí)行農(nóng)民技能培訓(xùn)政策的博弈樹如圖1所示：

根據(jù)博弈樹而得出基層盈余收益有三種結(jié)果，即對基層政府而言，積極執(zhí)行農(nóng)民技能培訓(xùn)政策的期望收益為E1。而縣政府如果不執(zhí)行農(nóng)民技能培訓(xùn)政策，其期望收益則可分為兩種情況：一是沒有被上級政府制裁，為E3；二是被上級政府制裁，則為E2。因而，對基層政府而言，如果消極執(zhí)行農(nóng)民技能培訓(xùn)政策時的期望收益大于積極執(zhí)行農(nóng)民技能培訓(xùn)政策時的期望收益的情況下，即：E2＞E1或E3＞E1。這種情況下，基層政府執(zhí)行主體認(rèn)為消極執(zhí)行農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)政策所獲得的收益要大于積極執(zhí)行時所獲得的效益時，就會采取消極執(zhí)行農(nóng)民技能培訓(xùn)政策；反之，就會采取積極的態(tài)度執(zhí)行農(nóng)民技能培訓(xùn)政策。

表1 博弈過程中相關(guān)函數(shù)的符號

圖1 某基層政府積極和消極執(zhí)行農(nóng)民技能培訓(xùn)政策博弈樹

問題在于當(dāng)前的政績評價體系中，上級政府和基層政府本身就構(gòu)成了一個政績聯(lián)合體，也面臨著以經(jīng)濟發(fā)展為中心的政績考核的壓力，假如本轄區(qū)GDP上不去，財稅收入增長緩慢，就會對各級政府領(lǐng)導(dǎo)人的政績考核產(chǎn)生十分不利的影響，因而，只要該地區(qū)的失業(yè)率不至于太高，不至于引起轄區(qū)內(nèi)民眾的強力反彈，上級政府往往對自己下級采取“睜一只眼閉一只眼”的做法，從而大大降低了上級政府對基層政府消極執(zhí)行農(nóng)民技能培訓(xùn)政策時查辦的概率和制裁的力度，也對基層政府執(zhí)行農(nóng)民技能培訓(xùn)政策的執(zhí)行力產(chǎn)生非常不利的影響。

（二）基層政府的執(zhí)行資源不足

基層政府執(zhí)行惠農(nóng)政策過程中的資源，主要包括人力資源、物質(zhì)資源、信息資源和權(quán)威資源等。資源是否充足、適用在很大程度上決定著基層政府工作人員行為能力的強弱，也成為影響基層政府執(zhí)行力的重要因素。［3］對于基層政府這一特殊的政策執(zhí)行主體，因為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的長期滯后，農(nóng)村人口大量外流，而又無力吸引外來人口的流入，所以人力資源不足的問題尤其突出，主要體現(xiàn)為人才的缺乏，導(dǎo)致很多惠農(nóng)政策的解讀和宣傳不到位，執(zhí)行過程也是教條地、僵硬地生搬硬套，缺乏靈活性和創(chuàng)造性，而“三農(nóng)”問題又有其一定的歷史根源，有一定的復(fù)雜性和頑疾性，在問題解決的過程中就不能簡單地等同于求解一個“一元方程”或“二元方程”。而是“多元多次方程”的“聯(lián)冪求解”，這就體現(xiàn)了人才在基層政府執(zhí)行政策的過程中的重要作用，因此人才資源的短缺和人才資源的重要性的矛盾就尤其突出，影響了基層政府執(zhí)行力的提高。

（三）監(jiān)督不到位，制度約束乏力

其一，缺乏強有力的監(jiān)督主體。在現(xiàn)實中，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人大常委會的組成人員有許多是從各級黨政部門和司法部門退到或者安排到人大來的，他們對人大監(jiān)督的性質(zhì)和作用常常缺乏全面、正確的理解，所以在惠農(nóng)政策的執(zhí)行過程中，往往弱化了其監(jiān)督作用。［4］另一方面，當(dāng)前，能夠較有效對各級政府實施監(jiān)督的主體主要是上級黨委的紀(jì)檢部門，然而，這些上級部門往往又因為距離較遠等原因，形成了“看得見的管不著，管得著的看不出”的現(xiàn)象，對惠農(nóng)政策的執(zhí)行并沒有起到有效的監(jiān)督作用。其二，缺乏明確的執(zhí)行責(zé)任追究制度。一些基層政府領(lǐng)導(dǎo)對上級政策采取陽奉陰違做法，形式主義盛行，會海之災(zāi)蔓延。一事當(dāng)前，一些基層干部首先想到的便是開會。在他們看來，開了會，向下有個說法，向上也有個交代，就算是貫徹了上級精神了，而對于政策的具體落實情況卻不聞不問，導(dǎo)致惠農(nóng)政策在執(zhí)行中出現(xiàn)替換、敷衍、附加、機械等現(xiàn)象。

三、提升基層政府政策執(zhí)行力的路徑選擇

（一）建立客體與主體的利益整合機制

在現(xiàn)行的體制中，作為主體的基層政府與作為客體的農(nóng)民之間的利益是脫節(jié)的，這便是農(nóng)民利益難以得到保障的重要原因。所以在政策執(zhí)行中必須建立主體與客體的利益整合機制，特別是針對農(nóng)民這一弱勢群體的政策、弱勢群體的利益容易被忽視，只有將兩者的利益整合在一起，才能有效地提升基層政府的執(zhí)行力。第一，要深化政府機構(gòu)改革，根據(jù)實際需要盡量減少組織和機構(gòu)的層次，以減少信息失落和信息失真的可能性，尤其是加快惠農(nóng)政策執(zhí)行情況的信息輸入，避免有關(guān)問題被忽略或是被有意掩蓋，提供政府利益整合機制的載體保障；第二，要拓寬農(nóng)民利益表達渠道，建立更多制度性的農(nóng)民利益表達渠道，例如推行“陽光工程”、開通“縣長電話”、建立“電子政務(wù)”等提供政府利益整合機制的動力源泉；第三，要完善法律約束機制，提供政府利益整合機制的法律依據(jù)；第四，要強化政策客體對政策主體的約束，把平時考核與執(zhí)行結(jié)果考核結(jié)合起來，把群眾考核與領(lǐng)導(dǎo)考核結(jié)合起來，完善考核制度。

（二）著力于人力資源的開發(fā)和建設(shè)，整合政府執(zhí)行資源

首先，改革和創(chuàng)新村干部的選拔任用制度，進行科學(xué)的選拔方式，使優(yōu)秀的人才能夠被選拔任命。其次，加大培訓(xùn)和開發(fā)，向現(xiàn)有新職人員或現(xiàn)有職員傳授完成本職工作所需要的相關(guān)知識和技能；同時，要使人力資源得到最有效利用，還要注意人崗匹配，人盡其才，并且設(shè)置相應(yīng)的激勵機制，最大限度激發(fā)行政人員的工作積極性。最后，政府要加強“愛才、重才”的意識，擴大選人視野，拓寬選任渠道，不拘一格吸納人才，避免人才的流失。同時繼續(xù)堅持城市支持農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)方針，加大對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，為基層政府執(zhí)行惠農(nóng)政策提供必要的物質(zhì)保障。

（三）強化政策執(zhí)行的監(jiān)督機制

第一，建立和完善執(zhí)行問責(zé)制，根據(jù)惠農(nóng)政策執(zhí)行的有關(guān)程序，制定主體明確、層級清晰、具體量化的執(zhí)行崗位責(zé)任制，明確規(guī)定“惠農(nóng)”政策執(zhí)行的責(zé)任單位、責(zé)任部門、責(zé)任人及其執(zhí)行失誤的責(zé)任追究，一旦出現(xiàn)諸如執(zhí)行失誤、執(zhí)行走樣或執(zhí)行中斷、抵制執(zhí)行等情況，必須追究相關(guān)政府機關(guān)及其執(zhí)行人員的責(zé)任。要加大懲罰力度，形成制度化措施，對政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題要層層追究，不管查到什么人，都要堅決處理，輕則輕罰，重則重罰，不搞遷就和下不為例，形成良性的責(zé)任導(dǎo)向。第二，要從根本上解決政府執(zhí)行活動的監(jiān)督問題，必須認(rèn)真地、不折不扣地實行政務(wù)公開制度。我們有必要制定政務(wù)公開的法律制度，規(guī)定政府要定期不定期地向社會公眾發(fā)布有關(guān)的政務(wù)信息，充分發(fā)揮社會力量對政府執(zhí)行惠農(nóng)政策的監(jiān)督作用，及時監(jiān)督糾正政府執(zhí)行過程中的偏差。要減少各級黨政機關(guān)對社會輿論的控制，充分尊重新聞自由，保證各種信息的順暢流動，發(fā)揮傳媒的監(jiān)督作用等。要完善舉報制度，鼓勵和保護社會公眾的舉報行為，使其成為監(jiān)督政府執(zhí)行活動的有力工具。［5］

（四）轉(zhuǎn)移重心，集中力量提升基層政府的政策執(zhí)行力

當(dāng)前應(yīng)該調(diào)整解決“三農(nóng)”問題的思路，把工作的重心從理論層面的設(shè)計轉(zhuǎn)移到實際的操作上來，從根源分析和政策制定轉(zhuǎn)移到提高政策落實的效度和監(jiān)督的力度上來。同時應(yīng)該注重培育基層政府良好的政策執(zhí)行文化，創(chuàng)新政府的觀念文化，大力倡導(dǎo)政府人員樹立法制精神、民本思想和服務(wù)意識，基層政府在具體落實惠農(nóng)政策的過程中，要嚴(yán)格按照惠農(nóng)的相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行，樹立為農(nóng)民辦實事，辦好事的服務(wù)意識，讓農(nóng)民真正感受到政策所帶來的優(yōu)惠；要創(chuàng)新政府的行為文化，樹立具有創(chuàng)新性、互動性、民主性的行政行為方式。對于一些“不好搞”、“過程復(fù)雜”、“風(fēng)險大”的惠農(nóng)工程，要勇于嘗試，善于創(chuàng)新，迎難而上；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要深入到群眾中去，聽民意、察民情，形成官民良性互動；政府領(lǐng)導(dǎo)要以身作則，政府領(lǐng)導(dǎo)人要帶領(lǐng)全體政府人員始終以飽滿的熱情、高度的責(zé)任感和堅定的信念投入到惠農(nóng)政策的貫徹落實當(dāng)中；領(lǐng)導(dǎo)干部要率先垂范，主動承擔(dān)各項惠農(nóng)政策執(zhí)行任務(wù)，帶領(lǐng)全體政府人員樹立良好的執(zhí)行觀念；最后，要強化制度創(chuàng)新。用制度統(tǒng)一工作標(biāo)準(zhǔn)，徹底根除惠農(nóng)政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的主觀隨意性，以制度管人代替人管人，以制度為準(zhǔn)繩來約束人，以制度為標(biāo)準(zhǔn)來權(quán)衡每一位公民。

［1］喬成邦.村級組織政策執(zhí)行力與新農(nóng)村建設(shè)［J］.南陽師范學(xué)院學(xué)報，2009（5）：8-9.

［2］陳曦.農(nóng)民工權(quán)益保護政策執(zhí)行阻滯的原因探究［J］.金卡工程：經(jīng)濟與法，2010（2）：77-78.

［3］刁玉婧.我國政府執(zhí)行力的現(xiàn)狀及提升途徑［J］.前沿，2007（9）：12-14.

［4］丁煌.監(jiān)督“虛脫”：妨礙政策有效執(zhí)行的重要因素［J］.武漢大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2002（2）：1-3.

［5］莫勇波.法治是實現(xiàn)社會和諧治理的根本途徑［J］.廣西師范學(xué)院學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2007（3）：23-25.