曹建清 彭齊林

【摘要】新形勢(shì)對(duì)我國(guó)進(jìn)一步完善對(duì)外援助機(jī)制、優(yōu)化對(duì)外援助結(jié)構(gòu)、保證對(duì)外援助質(zhì)量、增強(qiáng)受援國(guó)自主發(fā)展能力提出了更高的要求。文章通過對(duì)我國(guó)援外技術(shù)合作項(xiàng)目的現(xiàn)狀及問題進(jìn)行分析,總結(jié)我國(guó)對(duì)外援助的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、優(yōu)點(diǎn)和不足,探索出一條適合中國(guó)國(guó)情的對(duì)外援助道路。

【關(guān)鍵詞】援外技術(shù) 合作項(xiàng)目 歷史 現(xiàn)狀

技術(shù)合作項(xiàng)目是中國(guó)幫助受援國(guó)增強(qiáng)自主發(fā)展能力的重要方式。但是,技術(shù)合作項(xiàng)目管理制度建設(shè)欠賬較多,實(shí)施工作出現(xiàn)一些不容忽視的問題,質(zhì)量和效果滑坡現(xiàn)象越來越明顯,監(jiān)管缺少抓手。大力加強(qiáng)和改進(jìn)援外技術(shù)合作項(xiàng)目的實(shí)施管理顯得日益重要和緊迫。

我國(guó)援外技術(shù)合作項(xiàng)目的歷史

1950年,中國(guó)開始向朝鮮和越南兩國(guó)提供物資援助,從此開啟了中國(guó)對(duì)外援助的序幕。

建國(guó)初期到改革開放前期我國(guó)的對(duì)外援助。20世紀(jì)五六十年代,是中國(guó)對(duì)外援助的起步階段?；谝庾R(shí)形態(tài)和國(guó)家安全的考慮,越南和朝鮮成為我國(guó)最早的受援國(guó)。這一時(shí)期體現(xiàn)的是無(wú)產(chǎn)階級(jí)國(guó)際主義的無(wú)私援助,比如援越抗法、抗美援朝、援助蒙古,此外,還大規(guī)模援助阿爾巴尼亞、匈牙利、古巴、印度、埃及、柬埔寨、尼泊爾、也門、緬甸、阿爾及利亞等第三世界國(guó)家。1971年10月25日,中國(guó)恢復(fù)在聯(lián)合國(guó)的合法地位后,對(duì)外援助量呈現(xiàn)明顯增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),其中不可避免地出現(xiàn)了一些問題。一份“關(guān)于援外工作的幾點(diǎn)意見”文件就曾直截了當(dāng)?shù)嘏u(píng):“援外沒有堅(jiān)持量力而行的方針,特別是對(duì)一些重點(diǎn)國(guó)家的任務(wù)過重,不注意經(jīng)濟(jì)規(guī)律,浪費(fèi)比較嚴(yán)重。”①事實(shí)上,自從1950年開展對(duì)外援助工作以來,個(gè)別問題就已經(jīng)出現(xiàn),其中的典型案例當(dāng)屬對(duì)阿爾巴尼亞的援助教訓(xùn):由于雙方缺乏對(duì)援助物資的有效監(jiān)督,導(dǎo)致浪費(fèi)現(xiàn)象頻發(fā)。

改革開放到現(xiàn)今我國(guó)的對(duì)外援助。改革開放后,我國(guó)的援外技術(shù)合作項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)質(zhì)意義上的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期,具體表現(xiàn)在:一,援外方針的改變。我國(guó)仍然將援助第三世界國(guó)家放在戰(zhàn)略高度考慮,對(duì)過去的援外工作基本上是肯定的,但對(duì)工作中的弊端進(jìn)行了深刻反思總結(jié)。1983年初,中共中央又提出了“平等互利、講求實(shí)效、形式多樣、共同發(fā)展”四項(xiàng)原則,以此作為工作中的指導(dǎo)方針。二,援外方式的轉(zhuǎn)變。對(duì)外援助的方式從以往基本上為無(wú)償贈(zèng)送變?yōu)橐詿o(wú)息貸款或政府貼息貸款為主、贈(zèng)送為輔。這種方式更適合目前全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境,更容易得到各方的重視,使受援國(guó)能切實(shí)重視起來,不再無(wú)度浪費(fèi),對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展起到應(yīng)有作用。另外對(duì)資金的使用也有了專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理,使其更為科學(xué)。三,援外項(xiàng)目在管理上的改善。在對(duì)外援建項(xiàng)目的管理上,中國(guó)政府鼓勵(lì)和支持本國(guó)企業(yè)通過正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng),積極介入,通過自己的辛勤勞動(dòng)、科學(xué)管理以及與當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)的溝通,增加中國(guó)在當(dāng)?shù)氐挠绊?提升國(guó)家形象。值得注意的是,中國(guó)目前參與的不少援外項(xiàng)目是資源類項(xiàng)目,這些項(xiàng)目完工并投入生產(chǎn)后,其產(chǎn)出品正是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的。受援國(guó)如果在償還能力上出現(xiàn)問題,沒有足夠的資金,那可以用這些產(chǎn)出品還債。

我國(guó)援外技術(shù)合作項(xiàng)目的現(xiàn)狀

60多年來,我國(guó)援外工作成效顯著,在維護(hù)世界和平穩(wěn)定、促進(jìn)共同繁榮發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。一是促進(jìn)廣大發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。二是增進(jìn)與廣大發(fā)展中國(guó)家的友好關(guān)系。三是深化與廣大發(fā)展中國(guó)家的互利合作。四是提升我國(guó)的國(guó)際地位和樹立了良好的國(guó)際形象。

通過技術(shù)合作項(xiàng)目,鞏固與受援國(guó)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系,確保所建項(xiàng)目的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及當(dāng)?shù)厝藛T的持續(xù)技術(shù)培訓(xùn)。為援外企業(yè)在當(dāng)?shù)爻掷m(xù)性承接項(xiàng)目搭建良好的平臺(tái),同時(shí)為閑置設(shè)備、機(jī)械提供駐地,便于在當(dāng)?shù)卦l(fā)展。通過技術(shù)項(xiàng)目合作,培養(yǎng)了一批具有多種技能的專業(yè)勞務(wù)隊(duì)伍,以及具有豐富技術(shù)合作管理經(jīng)驗(yàn)的管理人員隊(duì)伍。

60多年來的援外技術(shù)合作雖然取得顯著成績(jī),但面臨新形勢(shì),尋求可持續(xù)發(fā)展之路,通過調(diào)查研究,我們發(fā)現(xiàn)還存在一些問題。

援外技術(shù)合作項(xiàng)目存在的問題及原因分析

援外人員相關(guān)待遇偏低。目前,援外人員的工資待遇執(zhí)行的還是2007年財(cái)政部頒布的標(biāo)準(zhǔn),由于物價(jià)、稅收、匯率的變動(dòng),實(shí)際購(gòu)買能力下降。通過調(diào)研,正高職稱專家的工資標(biāo)準(zhǔn)為1960美元/月,而因待遇低,援外企業(yè)招不到或留不住專家,不得不將專家工資待遇提高到3000~4000美元/月;其次,援外人員缺醫(yī)療保險(xiǎn)、艱苦地區(qū)補(bǔ)貼、高原地區(qū)補(bǔ)貼、探親規(guī)定不夠人性化(不能每年回國(guó)探親一次),也都影響到援外工作人員的工作積極性。

企業(yè)利潤(rùn)空間偏小?，F(xiàn)在承擔(dān)援外技術(shù)合作項(xiàng)目的企業(yè)不可預(yù)期的費(fèi)用預(yù)算只有2%,利潤(rùn)空間只有10%左右,企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)的能力很差。通過調(diào)研,我們發(fā)現(xiàn),由于對(duì)外技術(shù)受援國(guó)大多為非洲等自然條件相對(duì)惡劣的國(guó)度,疾病、戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大。針對(duì)上述情況,可以考慮將不可預(yù)期的費(fèi)用比例上調(diào)到15%,適當(dāng)增加企業(yè)的利潤(rùn)空間。

資源耗費(fèi)過大,企業(yè)負(fù)擔(dān)加重。援外技術(shù)合作項(xiàng)目對(duì)專業(yè)技術(shù)人員有很高的要求,如考察階段明確要求為“高級(jí)工程師”,以及專業(yè)的完整配套。這導(dǎo)致人力資源的浪費(fèi),援外技術(shù)合作項(xiàng)目大多為小項(xiàng)目,由于其技術(shù)的通用性,不必需要求高職稱的專業(yè)人員和細(xì)的專業(yè)分工,有經(jīng)驗(yàn)的工程師能夠承擔(dān)起相關(guān)的工作。

援外技術(shù)合作項(xiàng)目管理人員登記備案嚴(yán)重不足。根據(jù)“商援發(fā)[2007]201號(hào)文”要求,援外技術(shù)合作項(xiàng)目企業(yè)須將本企業(yè)符合規(guī)定資質(zhì)條件的工程管理人員向商務(wù)部申請(qǐng)備案登記,通過資審后,參加培訓(xùn)且考試合格人員獲得相應(yīng)的崗位證書后,才能承擔(dān)相應(yīng)的援外任務(wù)②。但是,由于援外企業(yè)生產(chǎn)任務(wù)的繁重,大量人員脫產(chǎn)培訓(xùn)難以實(shí)現(xiàn),導(dǎo)致援外企業(yè)人員備案嚴(yán)重不足,有些人員雖通過資審,但未參加培訓(xùn)和考試,更未獲得相應(yīng)的崗位證書,這些將直接影響援外企業(yè)參與援外技術(shù)合作項(xiàng)目的投標(biāo)資格和項(xiàng)目順利實(shí)施。

多頭管理和交叉管理。我國(guó)在技術(shù)援助系統(tǒng)方面存在著組織并列且分割、單純或者直接依靠政府部門的問題,涉及技術(shù)援外的政府機(jī)構(gòu)之間關(guān)系較松散,存在援助任務(wù)相互重疊的情況。我國(guó)一直缺少一個(gè)全權(quán)負(fù)責(zé)的技術(shù)援助機(jī)構(gòu)。2008年商務(wù)部會(huì)同外交部、財(cái)政部等有關(guān)部門和機(jī)構(gòu),正式成立對(duì)外援助部際聯(lián)系機(jī)制③。2011年2月,部際聯(lián)系機(jī)制升級(jí)為部際協(xié)調(diào)機(jī)制,但與獨(dú)立的技術(shù)援助專門機(jī)構(gòu)相比,在權(quán)威性、功能性和專業(yè)性方面都有相當(dāng)?shù)牟罹唷?/p>

兩期項(xiàng)目不能無(wú)縫銜接?，F(xiàn)在的技術(shù)合作項(xiàng)目一般為兩年一期,上一期項(xiàng)目結(jié)束與新一期項(xiàng)目開始,中間有很長(zhǎng)一段時(shí)間間隔,最長(zhǎng)的達(dá)一年之久,導(dǎo)致原有項(xiàng)目不能得到很好的延續(xù),設(shè)施閑置,甚至項(xiàng)目停滯,人力物力浪費(fèi)嚴(yán)重④。主要原因是從下期項(xiàng)目立項(xiàng)到實(shí)施單位與經(jīng)濟(jì)合作局簽訂內(nèi)包合同的審批手續(xù)比較繁雜,涉及的相關(guān)部門很多,基本上要耗時(shí)一年以上,即使實(shí)施單位提前做好物資采購(gòu)和人員派遣準(zhǔn)備,還是會(huì)因?yàn)轫?xiàng)目任務(wù)書不能到位而導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施,嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度。建議商務(wù)部主管部門與駐外經(jīng)商處溝通,了解項(xiàng)目的實(shí)際需要,明晰管理層次,簡(jiǎn)化手續(xù),縮短審批時(shí)間。

缺乏技術(shù)合作項(xiàng)目進(jìn)程和質(zhì)量實(shí)施管理的機(jī)制。目前,援外技術(shù)合作項(xiàng)目實(shí)施存在以下突出問題:地方商務(wù)主管部門的作用沒有得到有效發(fā)揮;企業(yè)實(shí)際消耗的物資無(wú)法準(zhǔn)確界定;企業(yè)產(chǎn)出無(wú)法確定;企業(yè)不重視項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展;企業(yè)專家隊(duì)伍不穩(wěn)定,導(dǎo)致浪費(fèi)太大;項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的實(shí)際使用管理難到位,易出現(xiàn)漏洞。針對(duì)上述情況,急需制定一套符合實(shí)施項(xiàng)目的實(shí)際情況、具體操作性的管理制度,并以此作為考核援外人員工作業(yè)績(jī)和表現(xiàn)的衡量標(biāo)準(zhǔn);與援外項(xiàng)目組保持密切的溝通,隨時(shí)了解和掌握項(xiàng)目的執(zhí)行情況,對(duì)有悖于管理制度的現(xiàn)象及時(shí)采取措施予以制止,并給出明確的整改要求;保持與駐外經(jīng)商處的聯(lián)絡(luò),通過經(jīng)商處不定期地對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行檢查,以獲得真實(shí)的信息反饋;認(rèn)真對(duì)待和分析援外技術(shù)緩上報(bào)的工作簡(jiǎn)報(bào)和季報(bào),及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題,并給出整改措施;項(xiàng)目執(zhí)行過半,派員到現(xiàn)場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中期檢查,全面掌握項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量和進(jìn)度;通過項(xiàng)目結(jié)束時(shí),要有駐外經(jīng)商處的驗(yàn)收紀(jì)要,掌握項(xiàng)目的最終實(shí)施狀況。

援外技術(shù)合作的立項(xiàng)沒有充分考慮到受援國(guó)的實(shí)際需要。援外技術(shù)合作項(xiàng)目的選定沒有很好地考慮受援國(guó)的實(shí)際需求,援助針對(duì)性不強(qiáng),往往會(huì)影響到援外技術(shù)合作項(xiàng)目的實(shí)施效果。

(作者分別為湖南外貿(mào)職業(yè)學(xué)院副院長(zhǎng),湖南外貿(mào)職業(yè)學(xué)院研究員)

注釋

①李榮民:“中國(guó)的對(duì)外援助促進(jìn)世界的和諧”,《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》,2006年第7期。

②刁莉:“中國(guó)的對(duì)外發(fā)展援助戰(zhàn)略反思”,《當(dāng)代亞太》2008年第6期。

③張魯平,李培:“抗美援朝與解放臺(tái)灣的擱淺”,《遼寧師范大學(xué)學(xué)報(bào)》,2010年第5期。

④張魯平:“改革開放以來我國(guó)對(duì)外援助理論與實(shí)踐研究”,《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)》,2011年第5期。