王家永

(大連市財政科學研究所，遼寧 大連 116001)

一、引 言

計劃經濟體制時期，我國出租車數量極少，服務對象主要是外國旅客和高收入者。改革開放后，出租車數量雖有所增加，但主要集中在北京、上海和廣州三個城市。隨著市場經濟的確立和發(fā)展，人民生活水平的提高，加之許多城市公共交通服務嚴重不足，市場對出租車需求日益增加，政府隨之放開出租車市場，允許、鼓勵個人和企業(yè)營運出租車。豐厚的利潤導致出租車數量急劇膨脹，由此引發(fā)出租車擠占道路，交通惡化;行業(yè)競爭激烈，營運者利潤微薄。為解決交通擁堵和防止過度競爭，1998年建設部和公安部聯合頒布了《城市出租汽車管理辦法》，確立了延伸至今的政府對出租車實行數量管制和價格管制的運行格局。這與20世紀20年代美國政府對出租車行業(yè)實施管制境況相似［1］。所謂數量管制是指政府根據出租車行業(yè)市場預測，按照經營權許可審批制度，強制制定區(qū)域內一定時期出租車總體數量。所謂價格管制是指政府根據區(qū)域經濟社會相關指標及車輛狀況，強制確定出租車營運價格。

探究《城市出租汽車管理辦法》的制定與實施，其實質是憑借數量管制以防交通擁堵、確保行業(yè)穩(wěn)定運營;依賴價格管制避免過度競爭、維護行業(yè)營運秩序。至于市場經濟條件下出租車產品是何種屬性和政府職責的可行性邊界多大在辦法中并未予以明確。換言之，辦法的出臺更趨向“政府控制論”下解決現實問題的針對性舉措，至于政策實施的長期效果則未予充分考慮。2004年我國實施的《行政許可法》和《國務院第412號令》將出租車法定為有限公共資源，政府實行特許經營，但對出租車據何成為有限公共資源，許可法卻未提及，這也是當前政府對出租車行業(yè)實施管制的正當性和合理性備受質疑的原因所在。

二、出租車市場化運作與政府管制運營

從理論上看，出租車行業(yè)運營存在這樣一個悖論:依照公共產品理論和管制俘虜理論，政府應放開出租車行業(yè)管制，實行市場化運作。但根據市場失靈理論和公共利益管制理論，政府對出租車行業(yè)實行管制有其合理性和必要性。

1.出租車產品屬性為私人產品，應實行市場化運作

我國政府已頒布的有關出租車行業(yè)政策法規(guī)中，直接或間接把出租車列為公共交通或有限公共資源。按照公共產品理論，公共交通和有限公共資源類屬于公共產品或準公共產品，政府對其管制無可厚非，即使政府管理不到位，只能說明政府行政能力的欠缺而并非有違市場運行規(guī)律。然而事實證明，處于經濟轉軌時期的政府對某種產品屬性的認定常常帶有武斷性，無法得到公眾的理解和認同。如果政府對私人產品加以管制，必將累積各種矛盾和問題，招致政府職能“越位”質疑。

按照經濟學理論，公共產品是私人產品的對稱，其特征有四方面:(1)消費的非競爭性;(2)受益的非排他性;(3)效用的不可分割性;(4)提供的非盈利性［2］。據此分析出租車產品，其具有明顯的私人產品特征。首先，部分人對出租車的消費影響了他人對該產品的消費，一些人從出租車受益但影響了他人受益，受益對象之間存在利益沖突，因此出租車消費具有競爭性。其次，出租車乘客相當于買斷了整車的消費，按照法理的次序優(yōu)先原則，排斥了他人消費，受益人僅限于初始乘客，因此出租車具有受益的排他性。再次，出租車服務只對付款人提供，是不同消費者享受的效用之和，可以被分割為能夠買賣的份額，因此出租車效用具有可分割性。最后，出租車經營主體提供服務均以追求經濟利益最大化為目標，具有盈利性。據此推斷，出租車產品是典型的私人產品。在市場經濟條件下，既然出租車產品是私人產品，理論上政府就應該放開出租車數量管制甚至價格管制，讓出租車遵循市場規(guī)律自主運行，自由競爭，自我發(fā)展。

2.出租車外部負效應導致市場失靈，政府應實行管制

西方發(fā)達國家市場經濟實踐和政府職能演進表明，市場不是萬能的，許多經濟領域存在市場失靈現象，這也為政府對私人產品領域進行管制提供了理論依據和客觀理由。市場失靈是指市場無法有效率地分配商品和勞務的情況。恰如經濟學家薩繆爾森和諾德豪斯所說: “市場既無心臟，也無頭腦，它沒有良心，也不會思考，沒有什么顧忌。所以，要通過政府制定政策，糾正某些由市場帶來的經濟缺陷”［3］。

作為私人產品的出租車原本應由具備條件的經營主體遵照市場運行規(guī)律自主經營、自由競爭。政府為維護市場運行秩序和確保公共利益，負責制定“游戲”規(guī)則和實施行業(yè)監(jiān)管，做好“守夜人”角色即可。但是，由于出租車主要在城市運營，占用城市公共道路資源，在我國大多城市交通承載壓力很大的情況下，出租車輛增多，定會產生并加重交通擁堵。出租車為實現利潤最大化，常?？焖倩驌尩肋\行，導致事故頻發(fā)，危及公共安全。在1998年以前我國未實行出租車政府管制時期，各城市出租車數量短期內驟增，招致過度競爭，行業(yè)秩序混亂，使政府疲于監(jiān)管。這種由于出租車自由競爭引發(fā)的負面效果，屬于典型的外部負效應，是市場機制無法自動減弱或消除的，需要借助政府力量予以校正和彌補。實踐證明，政府若要徹底解決因出租車市場化運營引致的擠占公共交通資源、危及公眾安全和過度競爭等問題，需要付出高昂的成本和代價，甚至超出政府的能力，由此政府對出租車有必要加以管制。政府管制是指政府對經營者活動所做的限制和規(guī)定，它可使外部負效應內在化，最大限度地減輕管制者帶來的負面影響。然而，政府管制未必會取得理想化效果，現實中常常發(fā)生不同程度的政府管制失靈現象［4］。盡管如此，理論和實踐都不能否定政府管制存在的合理性和實效性。

3.政府管制有效與失靈并存

經典經濟學理論對市場失靈和政府管制兩者的關系進行了具體闡述:政府管制根植于市場，市場失靈是政府管制存在的理由，市場失靈的范圍也是政府管制的范圍。政府管制理論與實踐發(fā)展過程中產生了兩種近乎對立的理論:公共利益管制理論和管制俘虜理論。公共利益管制理論將政府看作公共利益的代表，應公眾矯正市場活動帶來的無效率和不公平的要求來實施管制，以保護公眾利益，其隱含三個基本假設:一是市場自動運轉易發(fā)生無效率和不公平，導致市場失靈。二是政府管制是無成本的、有效的反應。三是政府是慈善的、無所不能和無所不知的，能實現社會福利最大化［5］。在公共利益管理理論的擁護者看來，哪里有市場失靈，哪里就有政府管制以矯正市場缺陷?，F實中該理論的三個基本假設很難實現，其原因:一是完全競爭市場的條件很難達到，市場失靈幾乎不可避免，造成政府管制無邊界。二是在非完全競爭市場條件下，政府對市場失靈加以管制沒有依據，管制往往成為政府的主觀判斷和防止一些領域競爭的壁壘，導致管制失靈和整體公共利益受損。三是受限于政府管理能力，政府常常為管制付出較高的成本。管制俘虜理論則認為，受管制對象影響和利己動機，政府實施管制與其說是為了社會公共利益，不如說是為了利益集團或管制者自身牟利，政府管制給公眾帶來的某些益處只不過是意外結果［6］。這種將政府管制者作為純粹經濟人的假設過于絕對，由于受公眾和社會輿論的監(jiān)督，政府管制仍會發(fā)揮一定作用。部分實證研究表明:時段上看，政府管制可能產生積極的效果;但整體上看，政府管制失靈比市場失靈更為普遍，破壞力更強，更難自動調整。

三、結 論

通過前述分析可知，出租車是一種存在外部負效應的私人產品，無論實行市場化運作還是政府管制運營都有其合理性，但皆可能出現這樣或那樣的矛盾和問題。之所以發(fā)達國家在實施政府管制后推行出租車市場化改革，基于兩個前提:較成熟的市場經濟體制和較強的政府監(jiān)管能力。目前我國市場經濟尚不完善，政府監(jiān)管能力相對較弱，市場社會尚未形成，在此條件下推行出租車市場化改革不可能達到理想效果，或許會陷入比目前狀況更糟的困境。盡管如此，發(fā)達國家改革經驗為我國出租車行業(yè)改革提供了借鑒，待條件成熟時，推行市場化改革。

在政府對出租車數量和價格雙重管制體制下，目前我國出租車行業(yè)總體形成兩種運營模式:主體管制模式和車輛管制模式［7］。

1.主體管制模式運作方式及利弊分析

主體管制模式是政府對符合規(guī)定條件的出租車經營主體，通過審批申請經營許可方式，無償或有償授予其出租車經營權 (即出租車營運牌照)的管制模式。其具體運作方式是政府審批確定的經營主體以承包經營等形式將出租車轉由司機運行，司機根據與公司訂立的協(xié)議向公司上交“車份”(經營權使用費)。對于新增車輛，政府以無償或有償配額形式發(fā)放給經營主體。主體管制模式以北京為代表 (如圖1所示)，目前我國絕大多數城市的出租車管制模式與北京相同。

圖1 北京出租車管制模式

盡管主體管制模式具有提高出租車運營效率的優(yōu)點，但其弊端重重:

第一，扭曲了公司與司機的利益分配關系，有違公平。在政府數量管制下，出租車經營許可實際上是一種有數量限制的特許權。特許權在其行為主體依照市場法則運營的情況下，自然產生特定收益。政府將特許權交付出租車公司，公司名義上是統(tǒng)一經營，統(tǒng)一管理，實際上卻以承包經營方式將特許權轉賣給了司機。無論公司采取何種轉賣方式，司機都是事實上的出資人。出資人對出租車未有所有權，公司卻成為貨真價實的所有者和受益人 (即“食利階層”)。這種顛倒和扭曲的非正常經濟關系最終導致特許權的收益更多地落入公司手中，而承擔了最終經營成本和風險的司機，其資本收益和勞動報酬卻得不到任何保障，這種制度安排無論從法理層面還是道德層面都有失公平。結果出現了公司坐收漁利，司機收入微薄，常常拼客、拒載甚至“罷工”，政府在“維穩(wěn)”壓力下或者通過調高運價減損公眾利益抑或最后妥協(xié)買單的奇怪景象。

第二，扭曲了市場供給與需求的關系，造成管制失敗。由于存在數量管制和主體經營權無期限限制，一方面造成頒發(fā)許可與社會需求脫節(jié)，導致出租車市場供需嚴重失衡，公眾打車困難;另一方面主體經營者形成近乎完全性排他壟斷，某種程度阻礙了出租車行業(yè)管理水平和服務質量的提升。此外，政府原本想借助公司來管理出租車行業(yè)，公司尤其是民營、個體公司卻“以包代管，以罰代管”，競相逐利。政府嚴令公司禁止高價轉賣出租車輛，但公司普遍暗地溢價承包便是很好的佐證。加之行政監(jiān)管體制不健全，許多公司“重利輕管”，造成司機素質不高，行業(yè)秩序混亂。同時，供需嚴重失衡和行政監(jiān)管不到位，導致黑車泛濫，非法營運猖獗。正如專家所說，北京模式是“虧了國家、富了公司、坑了乘客、苦了司機”。

第三，許可自我增殖，加大了改革難度。許可自我增殖是指如果一項許可制度在其建立之時，沒有采取措施防止可能產生的弊端，那么舊的許可規(guī)制隨著時間的推移會使負面問題越積越多，繼而引發(fā)新的、更多且更復雜的許可規(guī)制。北京模式下，政府既要管制經營主體又要管制車輛指標，既要管制運價又要管制“車份”，既要管制拼客拒載又要管制“黑車”。即便政府傾力整治，短期內也恐難奏效。加之經營特許權利潤豐厚，引致各類市場主體甚至政府機關事業(yè)單位及人員進入，形成了勢力較大的“既得利益”階層?；仡櫸覈鴼v次改革，當觸及“既得利益”階層時，都面臨不可預測的難度和阻力。

2.車輛管制模式運作方式及利弊分析

車輛管制模式是政府對附有期限的出租車經營權進行直接拍賣，經營者有償取得經營權并在辦理工商登記后進行自主經營的管制模式。新增出租車經營權則實行單個拍賣。車輛管制模式與主體管制模式的根本區(qū)別在于:一是經營許可直接指向出租車輛而不是符合一定條件的經營者，進而實現了經營主體的經營權、車輛的所有權與經營權的統(tǒng)一。獲得經營權的主體可自主經營。二是取締了公司環(huán)節(jié)，消除了“食利階層”，實現了特許權收益最大化。車輛管制模式以溫州為代表 (如圖2所示)。

圖2 溫州出租車管制模式

車輛管制模式實現了從經營主體許可到車輛經營許可的轉變，使其運營更趨市場化。這一模式的優(yōu)點在于:

第一，有利于提高資源配置效率。

第二，有利于實現特許權收益最大化。

第三，減少了政府行政管制環(huán)節(jié)。盡管如此，實踐中該模式也暴露出許多問題:一是加大了政府監(jiān)管難度。政府原由借助公司管理轉而直接面對眾多出租車個體，對于擁有超過萬輛出租車的大城市來說，很難實現監(jiān)管到位。溫州改革之初，出租車服務質量呈下降態(tài)勢。利益受損的公眾將矛頭直指“獲利”的政府，政府執(zhí)政能力和公信力飽受質疑。二是車輛最終運營者經營壓力仍然很大。由于出租車行業(yè)獲利豐厚且近年呈上漲態(tài)勢，特許權往往被層層轉賣或轉包他人，出租車最終運營者的壓力并未減輕，拼客、拒載現象依然存在。三是某種程度固化和加劇了出租車供需失衡。溫州在出租車私有化改革前，單個營運號牌價格約20萬元，目前已超百萬。隨著市場需求的增加，政府力圖新增出租車輛，卻遭到經營權主體和出租車司機的強烈反對，使政府動議屢屢受挫，出租車市場的供需失衡狀況尚未得以解決。

3.我國出租車行業(yè)改革實踐構想

(1)合理配置出租車經營權，理順行業(yè)利益分配關系

經營權配置是出租車行業(yè)營運管理的核心，其直接決定或影響出租車市場供求、利益分配、營運模式、管理效率和服務質量。在政府管制體制下，政府只有實際擁有經營權收益、依法收回經營權且不允許轉讓，才能建立相對合理的經營權配置機制。

第一，經營權出讓和使用收益應歸政府所有。政府是出租車行業(yè)管理的承載者和責任人，擁有宏觀調控和行業(yè)監(jiān)管職責，代表公眾擁有經營權收益的支配權。政府將經營權出讓給公司，希望借助公司治理手段提升行業(yè)管理水平，但市場化運作的公司并未承擔起相應的管理責任，而是通過“控制”經營權成為“食利階層”，結果造成公共資源收益流失、司機合法收入受侵、營運秩序混亂。毫不夸張地說，公司現已成為出租車行業(yè)健康發(fā)展的最大障礙。當政府采取措施試圖調節(jié)市場供求和利益分配不公時，公司為保證自身利益往往成為政府施政的強大阻力;當政府為提升行業(yè)管理水平購置必要設備時，公司因成本增加不愿承擔相應的費用;當政府努力平息出租車行業(yè)不穩(wěn)定因素時，公司卻將責任完全推向政府甚至推波助瀾。政府責權利與公司責權利高度不對稱，必然導致利益分配嚴重失衡和政府管制失敗。建立合理的經營權配置機制，必須將經營權出讓和使用收益實際歸于政府。

第二，經營權到期回收且不允許轉讓。實踐中，為保護經營權主體權益，地方法規(guī)政策規(guī)定允許經營權轉讓。由于信息不對稱和出租車預期收益豐厚等原因，市場上出現了層層轉讓、“倒賣”、“炒賣”經營權行為，不僅擾亂了行業(yè)秩序，也加大了經營權回收難度。根據現行法律規(guī)定，出租車特許經營權屬于公共產權，所有權歸政府，任何單位和個人不得永久占用。當經營權使用期限屆滿，表明政府與經營主體簽訂的經營權使用契約已經終結，政府可無條件收回。由于經營權經政府審批取得并與許可條件相關聯，故不允許自由轉讓，但可在同業(yè)間并購。

(2)實行“國有公營”營運方式，提高行業(yè)管理水平

在政府管制體制下，建立以國有出租車公司為基礎的新的營運模式，是順應管制體制和經營權配置機制的合理選擇。新營運模式實踐構想:政府成立國有出租車公司，并將新增和回收的營運號牌全部出讓該公司，公司承擔城市出租車營運，并采取聘用司機方式經營。公司可下設分公司。新營運模式的優(yōu)勢在于:

一是有利于防止公共資源收益流失。政府現行規(guī)范性文件傾向于無償出讓經營權，將經營權無償出讓給國有公司能夠防止公共資源收益流失。

二是有利于增強政府宏觀調控能力。公有制性質決定了國有出租車公司與政府的責權利趨向一致，有利于政府順利實施數量管制和價格管制政策，平衡出租車行業(yè)利益分配，保護利益相關方合法權益，根本上保證行業(yè)穩(wěn)定運行。

三是有利于提升行業(yè)管理服務水平。通過國有公司統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一培訓，真正實現公司規(guī)模化、專業(yè)化經營，全面提升出租車行業(yè)管理服務水平。

(3)完善行政監(jiān)管體系，確保行業(yè)穩(wěn)定規(guī)范運行

第一，健全法律法規(guī)政策體系。人大和政府及相關部門應盡快制訂和修訂出租車行業(yè)管理相關的法律法規(guī)政策，明確出租車經營權配置機制和營運模式?？茖W劃分行政管理部門、公司和司機的職責、權利和義務。細化法律法規(guī)政策，使其更具可操作性。實現行政執(zhí)法、公司經營、司機營運有法可依、有章可循。

第二，加強國有出租車公司監(jiān)管。規(guī)范法人治理結構，建立行之有效的約束機制和激勵機制，促進經營者強化公司管理，保證和提高公司運營管理效率。

第三，加強出租車行業(yè)監(jiān)管。出租車行政管理部門應科學制定出租車行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、營運價格、承包費和“車份”，實現出租車行業(yè)發(fā)展與城市經濟社會發(fā)展相協(xié)調，各種價格與利益相關方權益相匹配。

第四，建立政府多部門參與、條塊聯動的打擊非法營運長效機制，優(yōu)化出租車市場營運秩序。

第五，健全出租車行業(yè)準入制度，適當提高行業(yè)準入標準，切實提高司機綜合素質。同時，還應加強行政管理部門內部管理。

［1］ Gilbert，G.，Samuels，R.E.The Taxicab:An Urban Transportation Survivor［R］.The University of North Carolina Press，1982.

［2］ ［美］保羅·A.薩繆爾森，威廉·D.諾德豪斯.經濟學［M］.高鴻業(yè)等譯，北京:中國發(fā)展出版社，1992.

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