陳 宇，余 樂

（四川大學，四川 成都 610207）

1 三種調解方式的優(yōu)劣

1.1 人民調解

人民調解是指人民調解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協(xié)商基礎上自愿達成調解協(xié)議，解決民間糾紛的活動。人民調解堅持“自愿”原則，能最大程度地照顧當事人的情緒，已形成較成熟的制度，有專門立法對其原則、范圍、形式、程序進行規(guī)制。而人民調解委員會作為調解民間糾紛的群眾性組織，更易為群眾接受。當然，人民調解適用的糾紛類型眾多，專門性程度不高，常存在模糊解決、無特殊性、“業(yè)余”等弊端，同時這類一般道德層面的、非基于專業(yè)理論和規(guī)范的處理結果難以讓人完全信服與遵守，往往治標不治本。

1.2 司法調解

司法調解是法院在審理案件過程中主持調解，使一部分案件的當事人達成和解協(xié)議的活動。[1]司法調解的最大優(yōu)勢在于接近訴訟，樣態(tài)上最具權威性。然而，一方面，司法調解附屬于司法程序，但司法途徑刻板、保守，并非所有的環(huán)境糾紛都愿意且都能夠進入司法程序，進路阻斷導致調解不能；另一方面，法院調解本質上是法院行使審判權的一種方式，即便啟動司法調解，由于其主持者和審查者均為法院，使得當事人的自愿性受到實質上的影響。形式走過場、目的不明確、方式方法單一，是司法調解工作中最大的障礙。[2]

1.3 環(huán)境行政調解

行政調解是由國家行政機關出面主持的，以國家法律和政策為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育等方法，促使雙方當事人平等協(xié)商、互讓互諒、達成協(xié)議、消除糾紛的訴訟外活動。[3]環(huán)境糾紛錯綜復雜，關系個人利益、公共利益，并通常涉及自然科學、環(huán)境科學、病理學、社會學等領域。在復雜性、專業(yè)性問題上，行政調解彌補了司法途徑的不足。首先，環(huán)境行政機關積累了豐富經(jīng)驗，擁有大批具備環(huán)境科學等專業(yè)知識的人才和設備，能準確、迅速收集資料，查明事實，分清是非；其次，環(huán)境行政機關熟悉區(qū)域環(huán)境工作實際情況，掌握相關的法規(guī)、政策；再次，司法程序過于繁雜，而人民調解又似乎“業(yè)余”，因而群眾信任政府。但實踐中環(huán)境行政調解制度設計上的空白使其施行阻力重重。

2 對以行政調解為主的質疑

2.1 環(huán)境行政調解存在的問題

2.1.1 無明確規(guī)定，無清晰概念

設定行政調解的法律文件種類眾多，層次參差不齊，無專門的環(huán)境糾紛行政調解法律法規(guī)，僅散見于《環(huán)境保護法》與各單行法中，為框架性、指導性規(guī)定；對行政調解的概念說法不一，在名稱上有“調解”、“調處”、“處理”之說。[4]

2.1.2 無完備程序，無常設人員

因缺乏完備的規(guī)范性程序，有關行政部門在處理環(huán)境糾紛的過程中過分追求效率而忽視公平公正，或變相將自愿調解變?yōu)閺娭普{解，調解方式不規(guī)范；環(huán)境行政調解多作為相關部門的附屬工作，沒有常設機構，調解人員未經(jīng)過調解培訓，調解的中立性、獨立性及結果公正性、權威性受到質疑。

2.1.3 環(huán)境行政調解性質尚存爭議

全國人大常委會法制工作委員會曾對有關環(huán)境行政調解性質的問題答復為：“賠償責任和賠償金額的糾紛，屬于民事糾紛，當事人對環(huán)保部門所作的處理不服的，可以向人民法院提起民事訴訟，不能以作出處理決定的環(huán)保部門為被告提起行政訴訟”。這一答復表明行政機關對賠償糾紛的處理屬于行政調解，這一類行政調解其結論不具強制性，但是環(huán)境糾紛遠不止賠償糾紛，對于其他糾紛調解結論的性質尚存在爭議。

2.1.4 政府面臨信譽危機

政府相關部門即便是有強大的專業(yè)技術支持，但是若在利益面前無法對技術進行正當運用，本該公正的技術結論將可能成為矛盾激化的推手。例如，在個人與企業(yè)的環(huán)境糾紛之中，基于取證、因果論證等困難，個人顯然處于弱勢，一旦求助行政調解，則完全依賴行政機構，而政府行政機關難在利益驅使、地方保護等壓力中確保調查數(shù)據(jù)的完全透明、調解方案及結果的公正。

2.2 現(xiàn)有環(huán)境行政調解完善途徑有待商榷

針對上述問題，學者們提出眾多建議，對于改進環(huán)境行政調解機制本身是有意義的，但對于環(huán)境解紛系統(tǒng)工程而言意義不大。

商榷點一：建議完善立法與相關概念，認為僅把《環(huán)境保護法》第四十一條第二款作為法律依據(jù)是不夠的，應制定專門法律法規(guī)來豐富法律淵源，確立法律地位，同時應該厘清其他單行法中類似于行政調解的相關用語。然而，實踐中，“處理”、“調解”、“調處”等詞語的理解并無問題；且在不苛求精確的情況下，環(huán)境行政調解法律依據(jù)可能適度擴展。現(xiàn)階段應重在為完善立法積累經(jīng)驗，而不應因受到限制而裹足不前或匆忙修法立法。

商榷點二：建議應該在相關部門內設立專門調解機構和調解人員，專門負責環(huán)境糾紛調解。[5]然而，如果調解機構過于獨立，將調解人員與日常環(huán)境科研或行政管理工作分離則無異于紙上談兵。因此，環(huán)境行政調解機構應“常設”但非“專門”，隊伍建設應注意成員結構合理配置。

商榷點三：建議復制人民調解模式。程序與方法的完善是完善環(huán)境行政調解制度的一個重要方面，應當注意更多與環(huán)境密切相關的細節(jié)，復制人民調解模式無法突出環(huán)境調解的特點。

商榷點四：賦予“調解”強制力。[6]有學者建議對《環(huán)境保護法》第四十一條第二款進行限制，認為自愿原則應僅賦予最初階段對調解的選擇，一旦進入了調解程序，當事人不能隨意改變主意，退出調解；或賦予調解協(xié)議一定的強制性，與確定判決效力相當，一方當事人不履行義務的，另一方當事人有權申請強制執(zhí)行。[7]然而，該建議顯然不合理：首先，最高人民法院《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》中已明確行政調解協(xié)議的民事合同性質；其次，混淆了環(huán)境行政調解與環(huán)境仲裁的區(qū)別、終局性等是環(huán)境仲裁的特點；[8]再次，調解行政行為性質尚不確定，一旦強制化，環(huán)境行政調解將具有“潛在”強制性缺陷；最后，有人認為調解淪為了環(huán)境行政處罰的“前置程序”，筆者認為如是并無不可，但應分清“當罰”與“當調”的界限，而非簡單賦予強制力。

3 實踐中因應確定調解方式

3.1 “二一分流”的概念及其必要性

環(huán)境糾紛種類繁多，無論哪一類調解制度的完善都作用有限，“二一分流”的方式則能夠因應地確定調解方式，綜合運用各種方式。所謂“二一分流”是以“金字塔”型對環(huán)境糾紛作“二一”式劃分：第一次分流稱為“大二一”，大部分的一般環(huán)境糾紛劃入人民調解與環(huán)境行政調解中進行解決，需要進入訴訟程序解決的環(huán)境糾紛劃入司法調解中解決；第二次分流稱為“小二一”，進入人民調解與環(huán)境行政調解的再分別劃入人民調解與環(huán)境行政調解中解決，同時設立“雙調解”對需要兩種調解共同解決的問題進行處理。（見圖1）

圖1 “二一分流”模型

3.2 大致流向的確定

“大二一”較簡單：進入了訴訟程序的需要進行調解的環(huán)境糾紛都劃入司法調解處理。關鍵在于“小二一”分流，需要確定哪些問題應當由人民調解解決，哪些問題由環(huán)境行政調解來處理，哪些問題需要“雙調解”同時處理。

可由環(huán)境行政調解解決的環(huán)境糾紛包括：（1）關于賠償責任和賠償金額的；（2）以調解作為行政處罰或行政強制的“前置”程序的；（3）較重大但尚不需進入司法程序的，這類糾紛一般發(fā)生于群體與大型企業(yè)之間，當事人自身或人民調解都無法解決，需要環(huán)境行政調解發(fā)揮其專業(yè)性、權威性優(yōu)勢，即便不涉及具體行政行為也可劃入；（4）涉及非國有自然資源權屬問題的；（5）跨行政區(qū)的環(huán)境污染、環(huán)境破壞以及涉及多個部門的，因為這一類問題需要由政府部門間協(xié)商解決，或者由上級人民政府進行調解。

可由人民調解解決的環(huán)境糾紛包括：（1）凡是涉及與環(huán)境有關的民事權益的各種糾紛都應當采用人民調解的方式，例如，鄰里間、居民與小型私營業(yè)主間的與環(huán)境相關的小微糾紛可由人民調解委員會解決；（2）解決過程中不涉及環(huán)境行政行為的，或者問題解決過程中不可能受到環(huán)境行政處罰或環(huán)境行政強制的；（3）雙方地位懸殊，行政調解可能顯失公平的，在當事人雙方愿意的情況下可以交由人民調解委員會處理；（4）“次行政處罰”或“次行政強制”糾紛，這類問題指存在違反相關法律法規(guī)規(guī)定的行為但尚未達到行政處罰或行政強制程度，或業(yè)已進行行政處罰、行政強制但法定期內尚未執(zhí)行、未執(zhí)行完畢仍引起當事人不滿的糾紛，此類問題極為常見，原因不在于行政不作為而是群眾缺乏耐心。

3.3 以“雙調解”方式因應處理環(huán)境糾紛

環(huán)境糾紛存在人民調解和行政調解無法分別處理的情況，故需設立“雙調解”模式?！半p調解”可理解為先后或同時運用兩種調解對復雜問題進行處理的調解模式。調解基于自愿，且并未規(guī)定不能二次調解或同時調解，當事人可協(xié)商選擇其中一種或合并兩種達成調解協(xié)議，這種調解協(xié)議更利于執(zhí)行。

對于需要通過“移交”處理的糾紛，離不開多種調解機制的配合。與上述“雙調解”不同，只有一個居間人而并非調解方式的疊加運用。故“雙調解”模式或可擴大為：以一種調解為主，在調解過程中因應運用其他調解的原則、方法等。例如上文可由人民調解解決的第三類，之所以交由人民調解委員會處理，是為了盡可能保障各方心理平衡，然而調解過程中的確需要專業(yè)技術、知識支持，這就需要環(huán)境行政調解中的調查方法或相關部門提供專業(yè)數(shù)據(jù)。因此，在人民調解中引入環(huán)境行政調解中的專家參與、NGO參與、部分調解公開等，以人民調解為主，環(huán)境行政調解機構輔助參與，能保證過程公允又不失科學。

問題與解決途徑在不斷變化，無法創(chuàng)造出單一完美的制度來解決所有問題，但可因應地運用各種方式。“大調解”糾紛解決機制只有實現(xiàn)從司法到全社會的貫通，才能真正實現(xiàn)人民調解、行政調解、司法調解的并用、聯(lián)動和平衡。

[1] 馬建華.論我國司法調解制度的完善[J].當代法學，2010（5）：146-154.

[2] 劉超.疏漏與補足：環(huán)境侵權解紛中進退失據(jù)的環(huán)境行政調解制度[J].河南省政法管理干部學院學報，2011（3）：105-112.

[3] 許玉鎮(zhèn)，李洪明.在調解中尋求平衡——試論當代中國的行政調解[J]. 行政與法，2003（1）：28-31.

[4] 夏云嬌，張吉軍.環(huán)境行政調解的現(xiàn)實意蘊及其制度完善[J].武漢理工大學學報：社會科學版，2010（6）：864-868，874.

[5] 盧燕.對建立和完善環(huán)境糾紛行政調解制度的思考[J].滄桑，2006（2）：46，49.

[6] 劉錚.完善環(huán)境糾紛行政處理制度的模式設計與立法建議[J].嶺南學刊，2008（4）：67-70.

[7] 付興艷.淺析環(huán)境糾紛中的行政調解[C]//環(huán)境法制與建設和諧社會——2007年全國環(huán)境資源法學研討會（年會）論文集（第三冊）.2007：987-990.

[8] 杜群.我國環(huán)境行政司法初探[J].環(huán)境保護，1993（7）：23-25.