梁淑軒，高 寧，王大陸

（1.河北大學(xué) 化學(xué)與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，河北保定071002；2.中海油能源發(fā)展監(jiān)督監(jiān)理技術(shù)公司，天津300452）

1 小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃的內(nèi)涵及其現(xiàn)實(shí)意義

小城鎮(zhèn)一般是指建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府所在地，具備一定的人口、工業(yè)和商業(yè)的聚集規(guī)模，具有一定市政設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，并具有較強(qiáng)的輻射能力[1]。

近年來(lái)我國(guó)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展迅速，但是在發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生了一系列的環(huán)境問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃工作滯后于城鎮(zhèn)發(fā)展，一些小城鎮(zhèn)發(fā)展仍在沿襲粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局散、規(guī)模小、能耗高、污染重，對(duì)當(dāng)?shù)厮w和大氣造成嚴(yán)重污染；污水集中處理、垃圾無(wú)害化處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重匱乏；綠化覆蓋率低；“臟、亂、差”現(xiàn)象突出。這些問(wèn)題既影響了小城鎮(zhèn)人民群眾的生產(chǎn)生活，又制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，因此，很有必要加強(qiáng)小城鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃工作。

小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃的主要內(nèi)容是協(xié)調(diào)人類生產(chǎn)生活與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，其中既包括對(duì)人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)提出符合環(huán)境保護(hù)需要的約束要求，還包括對(duì)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)作出安排和部署。以“社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—環(huán)境”這一復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)作為研究對(duì)象，依據(jù)生態(tài)學(xué)理論、人地系統(tǒng)理論和可持續(xù)發(fā)展理論，使該系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展，良性循環(huán)，以謀求系統(tǒng)最佳發(fā)展[2]。

小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃工作作為現(xiàn)階段基層環(huán)保工作的重要推手和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的重要載體，其科學(xué)的編制和積極的落實(shí)可明顯改善區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提高人民的生活質(zhì)量水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)起到重要的推動(dòng)作用[3]。

2 小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃的關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)探討

筆者針對(duì)近幾年小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃編制工作的體會(huì)，并結(jié)合現(xiàn)階段此項(xiàng)工作的整體發(fā)展水平，對(duì)以下四個(gè)方面提出了思考意見(jiàn)，以饗同仁共同探討，推動(dòng)小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃工作的進(jìn)一步發(fā)展。

2.1 把握特點(diǎn)，突出特色

中國(guó)現(xiàn)階段的小城鎮(zhèn)作為最低層級(jí)的政府管理機(jī)構(gòu)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的駐在地，雖然規(guī)模較小，現(xiàn)代城市基礎(chǔ)設(shè)施十分匱乏，處于城市化的初始階段，但相當(dāng)一部分小城鎮(zhèn)具有悠久的歷史，形成了其獨(dú)特的文化氛圍，兼之小城鎮(zhèn)作為改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)農(nóng)民的兩大創(chuàng)舉之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的主要載體，經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的一大特點(diǎn)即在于其團(tuán)組性，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上的企業(yè)往往從事同一行業(yè)甚至同一產(chǎn)品的生產(chǎn)，具有高度的相似性，由此便形成了其獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和形態(tài)。無(wú)論是文化特色、經(jīng)濟(jì)特色，還是景觀特色、資源特色等，均應(yīng)作為小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃報(bào)告的立足點(diǎn)和重點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行環(huán)境分析和環(huán)境規(guī)劃。

以保定市容城縣晾馬臺(tái)鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃為例。宋代楊延昭抵抗遼兵，在此修臺(tái)馬（即望馬），亦稱此臺(tái)為馬臺(tái)，后不斷有居民聚居于此，因“望”與“晾”同音，得名晾馬臺(tái)。明月禪寺（晾馬臺(tái)遺址即位于其中）坐落于鎮(zhèn)域內(nèi)晾馬臺(tái)村，始建于明萬(wàn)歷年間，文革期間被破壞，現(xiàn)存建筑為近年復(fù)建。晾馬臺(tái)遺址是河北省重點(diǎn)文物保護(hù)單位。晾馬臺(tái)鎮(zhèn)內(nèi)南陽(yáng)遺址位于南陽(yáng)村東南，為戰(zhàn)國(guó)時(shí)期遺址，被列入國(guó)家級(jí)文物保護(hù)單位。晾馬臺(tái)遺址和南陽(yáng)遺址及其所代表的內(nèi)涵文化歷來(lái)為此鎮(zhèn)人民所自豪，構(gòu)成了當(dāng)?shù)貥O具特色的文化韻感。進(jìn)行晾馬臺(tái)鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃編制時(shí)，充分考慮了這一情況，提出在嚴(yán)格執(zhí)行文物保護(hù)相關(guān)規(guī)定的前提下，把“深入挖掘、有效利用其旅游潛力”作為一個(gè)重要組成部分，大力推進(jìn)晾馬臺(tái)生態(tài)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。在鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃的部分，亦提出“晾馬臺(tái)遺址、南陽(yáng)遺址均是體現(xiàn)晾馬臺(tái)鎮(zhèn)深厚文化底蘊(yùn)的良好載體，可以考慮在鎮(zhèn)區(qū)設(shè)置主題雕塑、建設(shè)主題公園等人文景觀”等措施。晾馬臺(tái)鎮(zhèn)隸屬于“北方服裝名城”容城，且毗鄰全國(guó)“箱包之鄉(xiāng)”白溝，僅一橋之隔，故其鎮(zhèn)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)絕大部分為服裝、毛絨玩具及拉鏈制造企業(yè)，具有高度的集中性和同質(zhì)性，獨(dú)具特色。在規(guī)劃報(bào)告的生態(tài)經(jīng)濟(jì)功能分區(qū)中，便對(duì)其特色經(jīng)濟(jì)集中區(qū)進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)劃，在各環(huán)境要素規(guī)劃章節(jié)中，也依據(jù)這些產(chǎn)業(yè)的環(huán)境特點(diǎn)進(jìn)行了分析，提出相應(yīng)的污染防治措施。極具針對(duì)性的建議措施貫穿于規(guī)劃報(bào)告，形成了有別于其他小城鎮(zhèn)規(guī)劃的鮮明特色。

2.2 因地制宜，合理分區(qū)

關(guān)于小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃中的環(huán)境分區(qū)，是規(guī)劃編制的一個(gè)重點(diǎn)，也是一個(gè)難點(diǎn)，目前并沒(méi)有形成一個(gè)明確而合理的劃分依據(jù)，這也恰恰反映了各小城鎮(zhèn)各具特色，不可概而論之。

在小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃編制的指導(dǎo)性文件《小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》 （國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布，下稱《導(dǎo)則》）中，關(guān)于環(huán)境功能區(qū)劃分的表述為：“根據(jù)土地、水域、生態(tài)環(huán)境的基本狀況與目前使用功能、可能具有的功能，考慮未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)不同區(qū)域的功能要求，結(jié)合小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和其他專項(xiàng)規(guī)劃，劃分不同類型的功能區(qū)（如工業(yè)區(qū)、商貿(mào)區(qū)、文教區(qū)、居民生活區(qū)、混合區(qū)等），并提出相應(yīng)的保護(hù)要求，要特別注重對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)飲用水源地功能區(qū)和自然保護(hù)小區(qū)、自然保護(hù)點(diǎn)的保護(hù)。”依據(jù)《導(dǎo)則》，主要的劃分依據(jù)應(yīng)為各環(huán)境要素（即土地、水域、生態(tài)環(huán)境）的基本狀況與目前使用功能、可能具有的功能，并給出了劃分模板，即劃分為工業(yè)區(qū)、商貿(mào)區(qū)、文教區(qū)、居民生活區(qū)、混合區(qū)等。在進(jìn)行保定市南市區(qū)南大園鄉(xiāng)環(huán)境規(guī)劃的環(huán)境分區(qū)時(shí)，便采用了此類劃分方式，將南大園鄉(xiāng)劃分為現(xiàn)代生態(tài)宜居社區(qū)（鄉(xiāng)內(nèi)各大中型社區(qū)及村民居住區(qū)）、現(xiàn)代商貿(mào)物流集聚區(qū)（各大型專業(yè)市場(chǎng)及倉(cāng)儲(chǔ)物流集中區(qū)）、現(xiàn)代高端制造業(yè)集聚區(qū)（信誠(chéng)汽車、太行集團(tuán)、興冀紙業(yè)等工業(yè)區(qū)）、現(xiàn)代綠色蔬菜花卉基地（窯上村花卉種植基地）和現(xiàn)代城市生態(tài)防護(hù)區(qū)（南防洪堤及主干路綠化帶）。但此種劃分方法具有一定的前提性，即南大園鄉(xiāng)位于保定市城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，全鄉(xiāng)土地開(kāi)發(fā)程度很高，城市建設(shè)基礎(chǔ)較好，上述分區(qū)可以覆蓋到全區(qū)土地。開(kāi)封市金明區(qū)杏花鎮(zhèn)情況與南大園鄉(xiāng)相似，母學(xué)征等在其環(huán)境規(guī)劃的環(huán)境功能分區(qū)中亦采用了上述分類方法[4]。

晾馬臺(tái)鎮(zhèn)或其他類似鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境功能區(qū)劃分則較復(fù)雜，上述劃分方法不能很好地適用。此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)為傳統(tǒng)意義上的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，鎮(zhèn)區(qū)位于鄉(xiāng)內(nèi)較大村莊，工商業(yè)具有一定發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄各村分布于鎮(zhèn)區(qū)四周，村民聚居區(qū)為村莊，村莊四周為農(nóng)田。鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)人民居住、工業(yè)企業(yè)均較分散，農(nóng)田占總面積的比重很大，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還涉及到水源保護(hù)區(qū)及自然保護(hù)小區(qū)等。針對(duì)此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境分區(qū)目前有兩種處理方式：一是整體混合法，即將生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等要素混合，不再以單要素詳細(xì)予以劃分，根據(jù)小區(qū)域的主要土地生態(tài)形式并結(jié)合該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行劃分命名。如王敬華等將鹿泉市大河鎮(zhèn)的“生態(tài)功能分區(qū)”劃定為行政文化商業(yè)綜合區(qū)（鎮(zhèn)區(qū)）、飲用水源保護(hù)區(qū)（鹿泉市水廠水源地，位于該鄉(xiāng)）、自然生態(tài)保護(hù)區(qū)（古運(yùn)河流域）、生態(tài)工業(yè)區(qū)（鄉(xiāng)內(nèi)兩個(gè)工業(yè)園區(qū)）、農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)（包括蔬菜種植區(qū)、糧食作物種植區(qū)和養(yǎng)殖業(yè)基地三塊區(qū)域）[5]。該例的劃分主線為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，同時(shí)兼顧了《導(dǎo)則》中“要特別注重對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)飲用水源地功能區(qū)和自然保護(hù)小區(qū)、自然保護(hù)點(diǎn)的保護(hù)”的要求。二是要素單分法，即分別從土地產(chǎn)業(yè)利用結(jié)構(gòu)和環(huán)境要素角度進(jìn)行多層次劃分。如周英在重慶市大渡口區(qū)建勝鎮(zhèn)的環(huán)境功能劃分時(shí)，首先根據(jù)土地現(xiàn)有的生態(tài)服務(wù)功能類型及其靳輝的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了生態(tài)功能劃分：生態(tài)服務(wù)功能區(qū)（自然植被、湖泊、沼澤等）、生產(chǎn)服務(wù)功能區(qū)（耕地、果園等農(nóng)業(yè)耕作區(qū)域）、生活服務(wù)功能區(qū)（城市、鄉(xiāng)村居住地和交通道路用地等），然后又分別以水、大氣、聲等環(huán)境要素的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了劃分。筆者對(duì)晾馬臺(tái)鎮(zhèn)等的環(huán)境分區(qū)亦同此例。

環(huán)境分區(qū)的目的在于更有針對(duì)性地提出相應(yīng)的防治措施，以保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，且大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積相對(duì)較小，生態(tài)環(huán)境異質(zhì)度不大，因此盡管劃分依據(jù)和方法各異，只要?jiǎng)澐趾侠?，有利于針?duì)性地改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量措施的實(shí)行即可。

2.3 以鎮(zhèn)為主，鎮(zhèn)村互輔

現(xiàn)階段我國(guó)絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)為“鎮(zhèn)區(qū)—村莊”型，鎮(zhèn)區(qū)人口集中，工商業(yè)得到一定程度發(fā)展，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施完善度較低，環(huán)境質(zhì)量受到不同程度破壞，從保護(hù)和改善環(huán)境及提高人民生活水平的角度均具有建設(shè)相關(guān)工程的必要性和可行性。村莊一般又可分為中心村和基層村：一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心村多為3～6個(gè)，中心村一般人口較多，可達(dá)數(shù)千人；基層村人數(shù)較少，幾百人到上千人不等。絕大部分村莊基本沒(méi)有現(xiàn)代城市生活所需的公共基礎(chǔ)設(shè)施（如供排水系統(tǒng)、集中供熱系統(tǒng)等），村民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)亦較淡薄，環(huán)境質(zhì)量較好但得不到保障。

在編制小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃過(guò)程中，往往將鎮(zhèn)區(qū)作為規(guī)劃重點(diǎn)，對(duì)其生態(tài)質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量（大氣、地表水、地下水、聲及固體廢物）進(jìn)行詳細(xì)預(yù)測(cè)并提出相應(yīng)的改善或控制措施。村莊的環(huán)境規(guī)劃往往一筆帶過(guò)，語(yǔ)焉不詳。筆者認(rèn)為，農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃亦有值得注意和重視的地方。首先是農(nóng)村生活垃圾的處理，農(nóng)村生活垃圾以廚余垃圾為主，近年來(lái)包裝廢棄物、一次性用品廢棄物有所增加，還有少量的廢舊小型電器及廢電池等[6]?，F(xiàn)階段大多數(shù)農(nóng)村沒(méi)有指定的垃圾堆放場(chǎng)所和專門的垃圾收集、運(yùn)輸及處理系統(tǒng)，且村民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)較差，生活垃圾往往隨意丟棄、堆放于村莊周圍，嚴(yán)重影響了農(nóng)村的生活環(huán)境和衛(wèi)生狀況，成為農(nóng)村突出的環(huán)境問(wèn)題。筆者認(rèn)為此問(wèn)題的解決方式為“就地處理+集中轉(zhuǎn)運(yùn)”，即引導(dǎo)村民進(jìn)行垃圾分類，將絕大部分的可降解垃圾（如廚余垃圾等）在村莊選定地點(diǎn)進(jìn)行簡(jiǎn)易填埋，充分利用農(nóng)村環(huán)境的自凈能力進(jìn)行“消納”，剩余的小部分難降解垃圾（如電子垃圾、廢舊電池等）集中堆放，等待集中轉(zhuǎn)運(yùn)再處理。此模式可以達(dá)到環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)效益的最佳平衡，且可操作性很強(qiáng)。如果全部農(nóng)村生活垃圾均按照目前大力提倡的“戶分類、村收集、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）轉(zhuǎn)運(yùn)”的模式進(jìn)行處理，現(xiàn)階段對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的壓力太大[7]。其次為農(nóng)村生活廢水的處理問(wèn)題，農(nóng)村生活污水的污染因子主要為氮磷。農(nóng)村居民居住分散，人口密度小，污水難以收集且總量過(guò)小，建設(shè)工程性污水處理設(shè)施不現(xiàn)實(shí)。北方地區(qū)氣候較干燥，且地表水體較少，農(nóng)村生活廢水直接潑灑于庭院地面或用于庭院周邊綠化用水，并不會(huì)對(duì)環(huán)境造成影響。進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的村莊，或人口較多且有相應(yīng)經(jīng)濟(jì)條件的村莊，可以建設(shè)沼氣池或穩(wěn)定塘等簡(jiǎn)單污水處理設(shè)施[8]。

2.4 公眾參與，以人為本

公眾參與是環(huán)境保護(hù)重要內(nèi)容的思想形成于20世紀(jì)70年代，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）在1978年提出的環(huán)境影響評(píng)價(jià)基本程序中明確提出了公眾參與的要求。公眾參與環(huán)境規(guī)劃是公眾的權(quán)利，公眾參與是環(huán)境規(guī)劃制定和實(shí)施的基礎(chǔ)。環(huán)境規(guī)劃中的公眾參與在世界多國(guó)和國(guó)際社會(huì)得到普遍推行，有助于公眾了解規(guī)劃以及可能引起的重大潛在環(huán)境問(wèn)題，增加公眾對(duì)環(huán)境規(guī)劃的認(rèn)同感，增強(qiáng)規(guī)劃的合理性和社會(huì)可接受性，并使公眾的環(huán)境利益得以表達(dá)，從而有利于最大限度地發(fā)揮規(guī)劃的綜合和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。公眾參與有助于減少規(guī)劃失誤，增強(qiáng)規(guī)劃的合理性。充分的公眾參與也是構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。

我國(guó)環(huán)境規(guī)劃中的公眾參與起步稍晚，存在參與意識(shí)淡薄、深度不夠和參與效果欠佳等問(wèn)題，影響了公眾參與的有效性，導(dǎo)致環(huán)境規(guī)劃的有效性不足，不利于環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。我國(guó)公眾參與環(huán)境規(guī)劃之所以存在這些問(wèn)題，有著多方面的制約因素。首先，公眾參與環(huán)境規(guī)劃缺乏具體的法律制度保障；其次，公眾參與環(huán)境規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)成本較高；再次，公眾參與環(huán)境保護(hù)缺乏有效的渠道；最后，普通公眾的環(huán)境素養(yǎng)較低，參與意愿不足[9]。在小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃工作中，很多編制單位做了有益嘗試，如廈門大學(xué)環(huán)境科學(xué)研究中心在編制廈門市同安區(qū)汀溪鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃時(shí)，采取了三種公眾參與方式：提問(wèn)調(diào)查與問(wèn)卷調(diào)查、訪談、專家座談，此外，在規(guī)劃報(bào)告書(shū)審核后，還以公告方式進(jìn)行了公眾調(diào)查，取得了一定的效果。在該規(guī)劃的公眾參與過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題，如公眾的參與意識(shí)欠佳，參加調(diào)查的人數(shù)和比例不夠理想等[9]。

3 結(jié)語(yǔ)

小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃是城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的重要組成部分，是小城鎮(zhèn)科學(xué)建設(shè)和健康發(fā)展的重要依據(jù)，其編制過(guò)程是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，目前總體編制模式及一些共性環(huán)境問(wèn)題的防治措施的選用還有待進(jìn)一步研究完善，根據(jù)小城鎮(zhèn)的自身情況因地制宜、科學(xué)合理地制定規(guī)劃方案是今后深入研究的方向。

[1] 陳麗華，蘇新琴．小城鎮(zhèn)規(guī)劃原理[M]．北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2007．

[2] 劉英．小城鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃研究——以重慶市大渡口區(qū)建勝鎮(zhèn)為例[D]．重慶：重慶大學(xué)，2005．

[3] 郭懷成，尚金城，張?zhí)熘h(huán)境規(guī)劃學(xué)[M]．北京：高等教育出版社，2001．

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[9] 高山．鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境規(guī)劃研究——從案例分析道理論總結(jié)[D]．廈門：廈門大學(xué)，2006．