齊眉，謝力軍

（1.江西省教育廳勤工儉學(xué)辦公室 江西 南昌 330038；2.江西廣播電視大學(xué) 江西 南昌 330046）

農(nóng)村反貧困信息的困惑

齊眉1，謝力軍2

（1.江西省教育廳勤工儉學(xué)辦公室 江西 南昌 330038；2.江西廣播電視大學(xué) 江西 南昌 330046）

在任何重大的行動(dòng)中，信息都是十分重要的。我國(guó)反貧困取得了世界矚目的成就，但嚴(yán)重的信息不對(duì)稱現(xiàn)狀，降低了扶貧效率，使得農(nóng)村反貧困行動(dòng)出現(xiàn)了一些不應(yīng)該出現(xiàn)的問(wèn)題。要取得農(nóng)村反貧困行動(dòng)更大的成就，必須打破部門利益，進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)，讓信息更加透明，這是重要的前提條件。

農(nóng)村反貧困；信息透明；頂層設(shè)計(jì)

我國(guó)反貧困取得了偉大成就，引起了世界廣泛矚目。在2011年11月29日召開(kāi)的中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議上，溫家寶總理在列舉了成績(jī)之后，更強(qiáng)調(diào)：要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和扶貧開(kāi)發(fā)的階段性變化，不斷完善扶貧開(kāi)發(fā)政策。要達(dá)到這一目標(biāo)，反貧困信息應(yīng)該先行。然而，在我們對(duì)反貧困信息的江西專項(xiàng)調(diào)查中，并沒(méi)有得到十分滿意的答案。

一、江西反貧困信息的匱乏

1、缺乏權(quán)威的農(nóng)村貧困信息

江西農(nóng)村貧困信息缺乏一個(gè)統(tǒng)一發(fā)布權(quán)威部門，也就沒(méi)有權(quán)威的反貧困信息。就是在2011年七、八月，江西省人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)與江西省政協(xié)社會(huì)與法制委員會(huì)分別組織的兩次調(diào)查報(bào)告中，相同的項(xiàng)目數(shù)據(jù)也存在一定的差距：（見(jiàn)表）

表 1 兩省級(jí)單位調(diào)查相同項(xiàng)目數(shù)據(jù)比較表

注：省人大數(shù)據(jù)取自《關(guān)于我省扶貧開(kāi)發(fā)工作情況的調(diào)研報(bào)告》省政協(xié)數(shù)據(jù)取自《關(guān)于江西新階段農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)情況的調(diào)研》

通過(guò)上表比較發(fā)現(xiàn)，我省農(nóng)村貧困信息發(fā)布是不準(zhǔn)確的，雖然這兩個(gè)單位具有很高的權(quán)威性，但信息公布的情況尚且如此，更不用說(shuō)個(gè)人（民眾與學(xué)者）或者大眾傳媒，他們更加難得到準(zhǔn)確的農(nóng)村反貧困信息了。

2、農(nóng)村反貧困信息不對(duì)稱

我們查閱了許多文獻(xiàn)和網(wǎng)站，其中包括江西省扶貧和移民辦公室網(wǎng)站，無(wú)法直接得到江西省農(nóng)村貧困人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，就是想通過(guò)其他途徑得到相關(guān)數(shù)據(jù)也沒(méi)有獲得成功。只能得到諸如“貧困群體自我發(fā)展能力差。貧困群眾受教育程度普遍偏低，綜合素質(zhì)不高，思想觀念落后，存在‘等、靠、要’的思想，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)單一，‘家底薄、財(cái)源少’，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力較低，在激烈的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)體制下，抵御風(fēng)險(xiǎn)和自我發(fā)展能力脆弱的問(wèn)題依然比較突出?！保ㄊ∪舜?，2011）“大部分貧困人口文化水平偏低、自我發(fā)展能力較差、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱”（省政協(xié)，2011）等等，這類定性成分的評(píng)價(jià)，實(shí)際上是在糊弄社會(huì)。而在我們的專項(xiàng)調(diào)查中，85%的受調(diào)查人反映，不論是收入確定，還是貧困戶的確定，都不是按照貧困信息公開(kāi)要求進(jìn)行的，江西省在一次清查中就發(fā)現(xiàn)7000余人不符合貧困戶標(biāo)準(zhǔn)，這7000余名干部親屬最終因條件不符而被取消低保。正是由于反貧困信息不對(duì)稱，基層政府組織中的某些人才敢于造假，扶貧的效率才達(dá)不到設(shè)計(jì)要求。

3、農(nóng)民對(duì)農(nóng)村扶貧政策信息了解不多

在我們的調(diào)查中，100%的受調(diào)查者都不知道“貧困人口信息主管系統(tǒng)”。也就是說(shuō)，對(duì)于貧困信息的甄別無(wú)法了解。而江西省扶貧和移民辦公室也反映：2011年1月至2011年12月我處共接待上訪45件88人次，其中來(lái)人訪21件64人次，來(lái)電17次，來(lái)信7件。從上訪內(nèi)容看，咨詢直補(bǔ)資金發(fā)放情況的2件2人次；舉報(bào)虛假移民的3件3人次；要求納入后期扶持范圍的 19件41人次；要求項(xiàng)目扶持的5件5人次；咨詢后扶政策的6件6人次；要求前期補(bǔ)償?shù)?件2人次；反映其它問(wèn)題的8件28人次。上述這些數(shù)據(jù)中還不包括到各級(jí)政府信訪部門以及其他政府與黨委部門的上訪統(tǒng)計(jì)，如果累加起來(lái)，上訪次數(shù)將擴(kuò)大許多倍。通過(guò)這些案例分析，說(shuō)明大家對(duì)貧困信息了解不多，就是扶貧行動(dòng)研究專家，也都無(wú)法準(zhǔn)確地知曉全部信息。作為對(duì)政策信息了解有限的貧困農(nóng)民，他們要反映情況，提出要求，只有其中極少部分來(lái)上訪了，老實(shí)巴交的大多數(shù)貧困農(nóng)民的選擇是沉默。

4、農(nóng)民不了解反貧困

在我們的調(diào)查中，我們?cè)O(shè)計(jì)了幾個(gè)問(wèn)題，主要了解在反貧困信息收集過(guò)程中，如何確定貧困農(nóng)戶的收入、如何確定貧困農(nóng)戶、貧困農(nóng)戶的信息系統(tǒng)的作用與利用、貧困戶確定過(guò)程中主要影響因素等問(wèn)題。調(diào)查的結(jié)果使得我們十分吃驚。我國(guó)反貧困行動(dòng)已經(jīng)30多年，在國(guó)內(nèi)外頗有影響，但是，作為具體的行為對(duì)象，卻不知道反貧困是怎么回事，甚至連反貧困的最基本信息也不知道。

5、沒(méi)有準(zhǔn)確掌握返貧困信息

對(duì)于農(nóng)民致貧返貧，江西省內(nèi)還沒(méi)有查找到任何有價(jià)值的權(quán)威統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。談到農(nóng)民致貧返貧，一般僅僅進(jìn)行原因分析：“扶貧開(kāi)發(fā)使一部分人解決了溫飽問(wèn)題，但鞏固溫飽問(wèn)題的任務(wù)還相當(dāng)艱巨。自然災(zāi)害、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、因病或就學(xué)等致貧、返貧因素交織在一起，成為貧困農(nóng)戶的經(jīng)常性威脅。社會(huì)性、政策性致貧因素仍在不斷增加，如實(shí)施工程移民、建設(shè)用地、生態(tài)保護(hù)和資源開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目，以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降都可能產(chǎn)生新的貧困群體，增加扶貧工作的不確定性。僅2010年特大洪澇災(zāi)害就造成全省248.72萬(wàn)人返貧?！保ń魅舜螅?011）江西省政協(xié)的調(diào)查中，也得到同樣的結(jié)論。

6、沒(méi)有準(zhǔn)確掌握貧困人口的分散度

江西的羅宵山脈等地區(qū)，集中地存在連片農(nóng)村貧困人口區(qū)域，這引起了中央政府的高度關(guān)注，列為中央政府連片扶貧開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域。2011年5月11日，省統(tǒng)計(jì)局召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，公布人口數(shù)據(jù)顯示：2010年11月1日零時(shí)，全省常住人口總數(shù)為44567475人，按我省城市化率約為44%計(jì)，農(nóng)村人口約為2500萬(wàn)人。就2011年新確定的扶貧線來(lái)看，江西貧困人口還有386萬(wàn)，假定這些人全部是農(nóng)民，也就占江西農(nóng)村人口的15.4%左右。在國(guó)際反貧困行動(dòng)中，如果貧困人口在10%以下，反貧困的行動(dòng)重點(diǎn)就應(yīng)該以面源性貧困人口為主要對(duì)象，其實(shí)在執(zhí)行2010年貧困線標(biāo)準(zhǔn)情況下，江西省當(dāng)時(shí)的貧困人口比例只有農(nóng)村人口的2%左右，早就應(yīng)該關(guān)注面源性貧困人口了。事實(shí)上，江西省扶貧與移民辦公室的公開(kāi)政策信息中可以發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)面源性貧困仍然不夠重視。江西省扶貧與移民辦公室的重點(diǎn)工作仍然是在國(guó)家有關(guān)部門的指導(dǎo)下，積極推進(jìn)整村開(kāi)發(fā)。

二、對(duì)策建議

根據(jù)中央政府頒發(fā)2011-2020年農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā) 《綱要》的部署，我省的興國(guó)、寧都、于都、安遠(yuǎn)、會(huì)昌、上猶、尋烏、贛縣、瑞金、石城、南康、萬(wàn)安、永新、遂川、井岡山、樂(lè)安、蓮花等17個(gè)縣市，劃為中央重點(diǎn)支持扶貧攻堅(jiān)的連片特困地區(qū)。加上未劃入國(guó)家特困片區(qū)，但是我省扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣中的吉安、上饒、橫峰、鄱陽(yáng)、余干、廣昌、修水及都昌等8個(gè)縣，使得我省連片特困地區(qū)總共為25個(gè)，成為我省劃定的扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)。

然而，在進(jìn)行連片開(kāi)發(fā)的同時(shí)，我省廣大的農(nóng)村地區(qū)仍然存在著分散型的農(nóng)村貧困戶，將來(lái)這種面源式的貧困戶將逐漸成為農(nóng)村扶貧的工作重點(diǎn)。如何針對(duì)他們體現(xiàn)國(guó)家反貧困的政策，正是我們研究的重點(diǎn)。因此，我們提出如下幾點(diǎn)建議：

1、科學(xué)確定農(nóng)民收入標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目

當(dāng)前，國(guó)家主推扶貧攻堅(jiān)的連片特困地區(qū)政策，以改造環(huán)境條件，為區(qū)域發(fā)展增加可持續(xù)發(fā)展資源，從根本上扶貧。這是國(guó)策，也是中國(guó)貧困農(nóng)戶多，環(huán)境條件影響大，促進(jìn)大家一起富裕起來(lái)的國(guó)策。實(shí)踐證明，這一國(guó)策是可行的。

但是，我們不應(yīng)該在連片開(kāi)發(fā)的同時(shí)，忽視了面源性的農(nóng)村貧困戶。要準(zhǔn)確甄別這些分散型的農(nóng)村貧困戶，就應(yīng)該堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真確定農(nóng)民收入的標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目。目前，在甄別農(nóng)村貧困戶的時(shí)候，幾乎都使用自報(bào)公議的辦法，事實(shí)上，由于中國(guó)誠(chéng)信不足、人情社會(huì)泛濫等深層次原因，這種做法嚴(yán)重地影響了農(nóng)村貧困戶甄別的信息質(zhì)量。不論是嚴(yán)謹(jǐn)性，還是科學(xué)性，都大受質(zhì)疑。實(shí)際上，中央的貧困線是量化的。要與中央保持一致，農(nóng)村貧困戶的收入標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目也應(yīng)該是量化的。在貧困戶申報(bào)時(shí)，為了體現(xiàn)社會(huì)的公平性，不能以扶貧系統(tǒng)單獨(dú)提出的項(xiàng)目為標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目，而是要與國(guó)家統(tǒng)計(jì)部門合作，開(kāi)發(fā)出全社會(huì)唯一的一套農(nóng)民收入標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目（包括致貧返貧項(xiàng)目），統(tǒng)一對(duì)農(nóng)村貧困戶收入項(xiàng)目的劃分與評(píng)價(jià)要求。

2、將農(nóng)村貧困戶的甄別工作統(tǒng)一交給統(tǒng)計(jì)部門

現(xiàn)在，對(duì)農(nóng)村貧困戶的甄別工作多個(gè)政府部門分別在進(jìn)行，統(tǒng)計(jì)、民政、扶貧、農(nóng)業(yè)等政府部門都在各自收集著資料，形成具有本系統(tǒng)的特色信息庫(kù)。多頭收集無(wú)非是要體現(xiàn)自己工作的重要，也為便于“操作”留下“后窗”。這種做法十分不透明，增加了人為因素的干預(yù)可能性。由于存在諸多的人為干擾，出現(xiàn)了投入效率低下問(wèn)題就十分不奇怪了。

要打破部門利益，增加反貧困的透明度，放棄部門信息收集，統(tǒng)一全社會(huì)貧困戶信息收集是必須的，就政府系統(tǒng)需要做“頂層設(shè)計(jì)”。在新的制度中，作為全社會(huì)的信息權(quán)威部門，統(tǒng)計(jì)部門的權(quán)威性應(yīng)該得到充分尊重。貧困戶的甄別工作應(yīng)該歸口到統(tǒng)計(jì)部門，執(zhí)行部門（民政、扶貧、農(nóng)業(yè)）應(yīng)該退出，形成部門間的良性合作與相互監(jiān)督。

3、增加政府信息公開(kāi)

我們?cè)谡{(diào)查中，無(wú)法從地方政府網(wǎng)站上找到反貧困系統(tǒng)數(shù)字化信息，也沒(méi)有在扶貧和移民辦公室系統(tǒng)的網(wǎng)站上找到該類系統(tǒng)信息。由此可以判斷，江西省反貧困信息的不透明已經(jīng)違反了政府信息公開(kāi)的相關(guān)規(guī)定，理應(yīng)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。為了深入反貧困，陽(yáng)光是需要的，信息的甄別與公開(kāi)必須加強(qiáng)。建議江西省人大出臺(tái)地方法規(guī)，通過(guò)調(diào)研，制定《江西省反貧困信息條例》，明確規(guī)定江西反貧困行動(dòng)的機(jī)制，設(shè)定各責(zé)任人的法律責(zé)任，規(guī)范反貧困信息公開(kāi)透明，保護(hù)窮人的利益，也為江西的反貧困行動(dòng)提供法律保障。

4、培訓(xùn)反貧困信息收集隊(duì)伍

現(xiàn)在由鄉(xiāng)村政府收集的反貧困信息受到廣泛的質(zhì)疑。要解決這個(gè)問(wèn)題，在統(tǒng)計(jì)部門領(lǐng)導(dǎo)下，建立一支受農(nóng)村調(diào)查隊(duì)指導(dǎo)的反貧困專業(yè)隊(duì)伍是必要的。首先，專業(yè)化的要求水準(zhǔn)較高，收集到的相關(guān)信息質(zhì)量較可靠；其次，要求專業(yè)人員具有正直公道的品格；其三，專業(yè)人員必須講究職業(yè)道德，自我約束能力更強(qiáng)。與此同時(shí)，制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)將信息收集與扶貧執(zhí)行分離，增加了信息透明度，又形成了相互監(jiān)督。

5、加強(qiáng)反貧困行動(dòng)的宣傳

農(nóng)村反貧困行動(dòng)的任務(wù)十分艱巨，要使脫離2300貧困線的農(nóng)民達(dá)到正常收入，不是一件容易的事情。而在貧困線下的貧困農(nóng)戶，如果失去了政府幫扶，要過(guò)上一般人水準(zhǔn)的生活就難上加難了。因此，各級(jí)政府要高度重視這些農(nóng)村貧困戶，把黨與政府的溫暖送到農(nóng)村貧困戶中去，是當(dāng)前反貧困的重點(diǎn)工作之一。

而我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，一步就達(dá)到世界貧困線是不合適的。我國(guó)政府采取“小步快跑”的辦法，根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步提高貧困線劃分標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)表2）。農(nóng)村貧困戶應(yīng)該及時(shí)了解相關(guān)政策變化，才能真正享受幫扶政策紅利，早日脫離貧困。

表 2 我國(guó)貧困線變化表

因此，各級(jí)政府要加大宣傳力度，加強(qiáng)中國(guó)反貧困行動(dòng)宣傳，使之更加深入人心，要認(rèn)真甄別每一貧困戶，避免“目標(biāo)偏離、扶貧資源漏出，導(dǎo)致扶貧效益難以再大幅度提高”（世界銀行，2009年3月）的情況。

[1]江西省人大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì).關(guān)于我省扶貧開(kāi)發(fā)工作情況的調(diào)研報(bào)告.http://jxrd.jxnews.com.cn 2011/1/17

[2]江西省政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì).關(guān)于江西新階段農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)情況的調(diào)研[J].老區(qū)建設(shè),2011(19)

責(zé)任編輯：鐘曉紅

校 對(duì)：里 仁

C913.7

A

1008-3537（2012）02-0009-03

2012-03-10

齊 眉(1980-)，女，江西省教育廳勤工儉學(xué)辦公室工作人員，研究方向：教育行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理；

謝力軍（1954-），男，江西廣播電視大學(xué)教授。