何文婷，薛晴

（1.河北工程大學(xué) 科信學(xué)院，河北 邯鄲 056038；2.河北工程大學(xué) 社會(huì)科學(xué)部，河北 邯鄲 056038）

如何處理好城鄉(xiāng)關(guān)系，是河北省現(xiàn)代化進(jìn)程中必須面對(duì)和解決的一個(gè)重要戰(zhàn)略問題。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近些年來(lái)河北省出現(xiàn)了越來(lái)越大的城鄉(xiāng)差距，而且出現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展持續(xù)失衡的狀態(tài)。這不僅強(qiáng)化了河北省農(nóng)民弱勢(shì)、農(nóng)業(yè)弱質(zhì)、農(nóng)村落后的格局，而且是以犧牲社會(huì)公平為代價(jià)，影響到整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率，進(jìn)而阻礙了我省全面建設(shè)小康社會(huì)和現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程。

一、河北省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的現(xiàn)狀

（一）河北省城鄉(xiāng)關(guān)系融合度分析

經(jīng)濟(jì)融合度。河北省縣域面積為181 348.2平方公里，占全省總面積的96.6%，承載著全省84.4%的人口。2009年，河北省縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值12794.6億元，占全省生產(chǎn)總值的比重達(dá)74.2%，表明縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷壯大，實(shí)力不斷提升。2010年，河北省所轄173個(gè)縣（區(qū)）中有4個(gè)縣進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣。2009年，該省縣域單位中生產(chǎn)總值超百億元的縣級(jí)單位達(dá)40個(gè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率不斷提高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化率正在逐步形成。此外，河北省是一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)人口占全省人口總數(shù)的 80%，高于全國(guó)農(nóng)業(yè)人口的比重。在GDP結(jié)構(gòu)中，農(nóng)業(yè)約占16.3%，而在就業(yè)總勞動(dòng)力中農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力約占 32%，而國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不會(huì)超過就業(yè)總勞動(dòng)力的10%。由此可見，河北省的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率還是比較低的。

社會(huì)融合度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年，河北省城鎮(zhèn)“五險(xiǎn)”基本實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。到2010年11月底，新型農(nóng)村合作醫(yī)療已覆蓋全省農(nóng)業(yè)人口，參合農(nóng)民達(dá)4998萬(wàn)余人，參合率達(dá)到94%，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)也于 2009年啟動(dòng)。但城鄉(xiāng)社會(huì)保障在覆蓋范圍、保障水平等方面還存在較大差距。另外，河北省城鄉(xiāng)在教育資源優(yōu)化配置、整體師資水平、職業(yè)教育發(fā)展方面兩極分化嚴(yán)重。以邯鄲市為例（2008年），市區(qū)校均教職工為35.38人，而農(nóng)村（含縣城）校均教職工只有15.89人。按照我國(guó)衛(wèi)生保健最低標(biāo)準(zhǔn)，衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)占各級(jí)財(cái)政支出比例不應(yīng)當(dāng)?shù)陀?%，而河北省各地市政府衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)預(yù)算支出占財(cái)政一般預(yù)算支出的比例一直處于2%左右。

生活融合度。2009年，河北省城鎮(zhèn)居民家庭年人均可支配收入近15000萬(wàn)元，農(nóng)村居民家庭年人均純收入為5150元，兩者之比為3.34:1，雖然2000年有所縮小，為 2.3:1，但城鄉(xiāng)居民收入差距逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)并沒有根本改變。據(jù)農(nóng)調(diào)部門測(cè)算，全省農(nóng)村基尼系數(shù)2000年為0.38，2004年為0.40，2006年達(dá)到0.43，超過警戒線。2005年，河北省城鎮(zhèn)居民的人均消費(fèi)水平為6699.67元，而農(nóng)民人均消費(fèi)水平只有2165.72元。城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)水平是農(nóng)民人均消費(fèi)水平的3.09倍。2005年，河北省城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)為 34.56%，而農(nóng)村為41.02%，農(nóng)村比城市要高出近7個(gè)百分點(diǎn)，從中可以反映出城鄉(xiāng)之間的生活水平差距較大。

人口融合度。河北省城鎮(zhèn)人口的平均教育年限高于農(nóng)村 2.54年，城市人口受高等教育的比重為18.34%，高于縣城平均水平2倍多，高于鄉(xiāng)村平均水平20多倍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年河北省文盲人口為448萬(wàn)人，文盲率達(dá) 6.65%，略低于全國(guó)平均水平6.72%，其中80%以上在農(nóng)村地區(qū)，占農(nóng)村勞動(dòng)力總量的8.3%。2003年我省農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口平均受教育年限約為7.6年，僅相當(dāng)于初中二年級(jí)水平。同時(shí)電腦盲、科技盲等功能性文盲的比重仍然較高。

（二）河北省城鄉(xiāng)關(guān)系總體評(píng)估

當(dāng)前國(guó)內(nèi)一般通過城市化率、二元?jiǎng)趧?dòng)生產(chǎn)率差異系數(shù)、城鄉(xiāng)居民收入差異系數(shù)、城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)差異程度等代表性指標(biāo)，把城鄉(xiāng)一體化發(fā)展劃分為城鄉(xiāng)二元發(fā)展、城鄉(xiāng)互動(dòng)起步、初步一體化、中度一體化和高度一體化等五個(gè)階段。據(jù)次，對(duì)我省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平進(jìn)行評(píng)估，如表1所示：

表1 河北省城鄉(xiāng)一體化評(píng)估

經(jīng)過計(jì)算，河北省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的速度較慢，有多項(xiàng)指標(biāo)都處于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化過渡的前期水平，基本上還處在起步階段?；诎l(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)一個(gè)城市人均GDP超過3000美元，城市化率達(dá)到一半左右時(shí)，是最適合全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的。現(xiàn)在，河北省人均GDP和城市化率分別為3741美元和45.3%，被認(rèn)為是加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最好時(shí)期。

二、河北省城鄉(xiāng)一體化進(jìn)展緩慢的原因

（一）政策不均衡是其歷史原因

河北省現(xiàn)在實(shí)行城市和農(nóng)村不同的管理體制，即城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展與工業(yè)化城市化發(fā)展相互隔離，相對(duì)獨(dú)立和分割，這樣就影響了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在這種體制下，一方面河北省決定重點(diǎn)推進(jìn)城市作為重要的戰(zhàn)略區(qū)域，把對(duì)各級(jí)政府的考核重點(diǎn)引向招商引資，所以地方領(lǐng)導(dǎo)干部就會(huì)抓城市經(jīng)濟(jì)、建設(shè)這些容易見成效出政績(jī)的事。因?yàn)橛羞@種功利性思想的持續(xù)影響，城市既得到了優(yōu)先發(fā)展又享受著更多的社會(huì)資源配置；而另一方面農(nóng)業(yè)發(fā)展一直都有市場(chǎng)和自然的雙重風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展還耗時(shí)長(zhǎng)、需要投入大、但顯效慢，無(wú)論是農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)方式還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織形式，都與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的集約化大規(guī)模組織生產(chǎn)差距大，這樣就會(huì)在產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位。由于政策功利性的原因，政府官員一般只注重形象工程、招商引資、企業(yè)改革等能直接產(chǎn)生效益或迅速創(chuàng)造政績(jī)的工作，而忽視了對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)建設(shè)等一般性工作。在改革開放以后，河北省曾經(jīng)廢除了一些影響城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度，然而這些并沒有從根本上破除城鄉(xiāng)的二元體制，城鄉(xiāng)沒能形成合理規(guī)范發(fā)展的一體化融通促進(jìn)機(jī)制，城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)發(fā)展的狀態(tài)、不統(tǒng)一的要素市場(chǎng)等社會(huì)保障及公共服務(wù)權(quán)利、不合理的物質(zhì)利益關(guān)系、不完善的生產(chǎn)和生活運(yùn)行機(jī)制及服務(wù)體系等，這些都將長(zhǎng)期存在。

（二）政府職能不到位是其主觀原因

提供讓人民滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是政府最根本的職能，但一些政府職能部門在實(shí)際工作中卻只注重城區(qū)的工作體系、城市業(yè)務(wù)發(fā)展和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，而在服務(wù)“三農(nóng)”上卻嚴(yán)重職能不到位，大部分農(nóng)村地區(qū)一直沒有更多的政府公共服務(wù)。這集中體現(xiàn)在社會(huì)保障制度、城鄉(xiāng)戶籍制度、不靈活的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、金融財(cái)政體制，特別是基層政府的不作為在解決城鄉(xiāng)一體化問題上和增加農(nóng)民收入上，還有歧視性的就業(yè)制度和戶籍制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的貸款困難，農(nóng)村困難家庭特別是因病返貧群眾沒有有力的社會(huì)保障，農(nóng)村多存少貸的資金存貸差問題，這些都嚴(yán)重影響著河北省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）城鎮(zhèn)綜合承載能力缺乏是其客觀原因

河北省城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少必要的規(guī)劃調(diào)控手段，彼此自成體系、各自為政，沒有總體規(guī)劃城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也沒有在實(shí)踐中形成一套有效的工作機(jī)制；有一些地方小城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏管理，配套功能不健全，產(chǎn)業(yè)布局不科學(xué)，在子女上學(xué)、提供就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)上綜合承載能力不高；有的村農(nóng)田生態(tài)環(huán)境被人為破壞，民房建設(shè)布局雜亂無(wú)章，不僅生產(chǎn)生活條件沒有得到較好改善，而且農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本上處于低端產(chǎn)品供應(yīng)和低附加值上，還不能有效地使農(nóng)民增收。還有一些人小農(nóng)意識(shí)嚴(yán)重，脫貧致富的辦法少，沒有資金去投資創(chuàng)業(yè)，也不愿意離開家鄉(xiāng)到外面打工，這些都在一定程度上使貧窮加劇，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

三、推進(jìn)河北省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對(duì)策建議

（一）加快實(shí)施省域分區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略

速度與效益不同步是我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中普遍存在的難題。河北省地處東部沿海地區(qū)，環(huán)繞京津，雖然具有天然的地理優(yōu)勢(shì)，但由于省域面積分散，速度與效益不同步問題在我省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中更為突出，且已經(jīng)成為阻礙我省城鄉(xiāng)一體化又好又快發(fā)展的根本障礙，其余障礙只是這一根本障礙的衍生。

戰(zhàn)略不僅決定著發(fā)展的方向，而且也關(guān)乎著發(fā)展的速度與效益。當(dāng)前，河北省應(yīng)按照“發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、突出區(qū)域特色”的原則，將全省劃分為四大區(qū)域，即冀中南區(qū)域、環(huán)渤海區(qū)域、環(huán)首都區(qū)域和張承地區(qū)，實(shí)施突出特色、因勢(shì)利導(dǎo)的城鄉(xiāng)一體化分區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略。其中，冀中南區(qū)域應(yīng)充分發(fā)揮該區(qū)域農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較好，鋼鐵工業(yè)發(fā)達(dá)的比較優(yōu)勢(shì)，走發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和高端裝備制造業(yè)并重的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之路；環(huán)渤海區(qū)域應(yīng)加大縣域港口、路橋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，充分發(fā)揮臨海、臨港的比較優(yōu)勢(shì)，著力構(gòu)建以臨港工業(yè)園區(qū)為節(jié)點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局；環(huán)首都區(qū)域應(yīng)積極借鑒日韓經(jīng)驗(yàn)，走以新農(nóng)村建設(shè)為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體化之路。張承地區(qū)則應(yīng)走保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境、涵養(yǎng)水源地、構(gòu)建自然保護(hù)和生態(tài)保護(hù)網(wǎng)為目的的、以小城鎮(zhèn)為連接點(diǎn)的網(wǎng)格狀城鄉(xiāng)一體化之路，最低限度減少人類活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的破壞。

（二）制定推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的實(shí)施綱要

明確城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的指導(dǎo)原則、城鄉(xiāng)生產(chǎn)力布局和空間結(jié)構(gòu)、布局特征，突出河北省與京津及周邊省市的關(guān)系，完善城鎮(zhèn)的布局體系。要具體明確每個(gè)鎮(zhèn)、每個(gè)村、每塊地的功能定位和空間布局，并根據(jù)規(guī)劃對(duì)省域內(nèi)的鎮(zhèn)、行政村做必要的區(qū)劃調(diào)整，為城鄉(xiāng)一體化打好基礎(chǔ)，避免短期盲目投資而造成有限資金的浪費(fèi)。對(duì)于將被撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊要減少甚至停止建設(shè)投資，分期分批地引導(dǎo)農(nóng)民向重點(diǎn)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)民社區(qū)點(diǎn)集中。

（三）構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化的立法體系

成都市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化五年間出臺(tái)了100多項(xiàng)配套政策。例如，為建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源的市場(chǎng)化配置機(jī)制，成都市于2007年6月成立“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司”，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展搭建投融資平臺(tái)；又如出臺(tái)相關(guān)文件，明確“全域成都”發(fā)展理念?！吨泄渤啥际形啥际腥嗣裾P(guān)于推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》明確指出，“運(yùn)用‘全域成都’理念，整體推進(jìn)城市和農(nóng)村的現(xiàn)代化，構(gòu)建現(xiàn)代城市和現(xiàn)代農(nóng)村和諧相融、歷史文化與現(xiàn)代文明交相輝映的新型城市形態(tài)?！痹偃玑槍?duì)失業(yè)返鄉(xiāng)農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的事實(shí)，出臺(tái)《四川省人民政府關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)切實(shí)解決失業(yè)返鄉(xiāng)農(nóng)民工有關(guān)問題的意見》，政府比照城鎮(zhèn)失業(yè)人員再創(chuàng)業(yè)政策開展對(duì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工失業(yè)救助、就業(yè)援助和創(chuàng)業(yè)扶持。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)省內(nèi)企業(yè)就業(yè)崗位實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，并積極實(shí)施創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)等援助計(jì)劃等；河北省相關(guān)部門也應(yīng)盡早著手，邊啟動(dòng)工作、邊研究制定政策法規(guī)。

[1]編委會(huì).河北經(jīng)濟(jì)年鑒(2004-2010)[Z].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2010.