陳祖武

（福建師范大學(xué)協(xié)和學(xué)院，福建福州，350108）

新農(nóng)保在推行過程中面臨的問題及對策

陳祖武

（福建師范大學(xué)協(xié)和學(xué)院，福建福州，350108）

2009年4月國務(wù)院辦公廳公布了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，指出2009年新型農(nóng)村養(yǎng)老保險（以下簡稱“新農(nóng)保”）試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。在這種大背景下，分析了在新農(nóng)保推行過程中將面臨的若干問題，并提出了相應(yīng)的對策建議，希望研究的結(jié)果能對新農(nóng)保的順利推行有所作為。

新農(nóng)保；舊農(nóng)保；保值增值；制度銜接

2009年4月國務(wù)院辦公廳公布了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟分赋?，2009年新農(nóng)保試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，至2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡農(nóng)民的全覆蓋，較之舊農(nóng)保有相當?shù)膬?yōu)越性，顯示了中央全面建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的決心。但是，任何新事物的發(fā)展都不是一帆風順的，新農(nóng)保在推行的過程中也將遭遇種種的不順，面臨諸多的問題。那么新農(nóng)保在推行過程中將面臨哪些問題？又應(yīng)該怎么做才能使這種關(guān)注民生、利國利民的好政策順利實施呢？這引起了學(xué)界的廣泛討論。

一、新舊農(nóng)保的區(qū)別與比較

中國在農(nóng)村開展社會養(yǎng)老保險制度的探索已有20多年的歷史，早在1986年，全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會召開后，一些經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)開始了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點。1992年，民政部下發(fā)《縣級社會養(yǎng)老保險基本方案》，在全國范圍內(nèi)開始推廣，并曾覆蓋8000余萬農(nóng)民。但是因為當時農(nóng)村地區(qū)還尚未達到實行養(yǎng)老保險的條件，加上政策本身的缺陷，導(dǎo)致舊農(nóng)保被迫停滯不前。如今中國再一次開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，政府稱之為“新型農(nóng)村養(yǎng)老保險”。那么新、舊農(nóng)保區(qū)別在哪？新農(nóng)保新在何處？筆者將兩者作比較，如表1所示。

由表1可以得出結(jié)論，無論是在指導(dǎo)原則、籌資結(jié)構(gòu)、支付結(jié)構(gòu)，還是基金的管理方式、受物價波動影響等各方面，新農(nóng)保對于舊農(nóng)保來說，都更能維護農(nóng)民的利益，給農(nóng)民帶來更多的實惠，將對他們更具吸引力。

二、新農(nóng)保在推行過程中面臨的問題

（一）新農(nóng)保難以取得農(nóng)民的信任

1.農(nóng)民不熟悉新農(nóng)保的內(nèi)容

龐哲（2009）在河北省邯鄲市調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分村民特別是上了年紀的村民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險為何物知之甚少，在隨機抽取的3 0個樣本中，只有3人對農(nóng)村養(yǎng)老保險比較了解（其中兩人曾在城里的企業(yè)做過工，一人在城市工作），占總比例的10%，不太了解的占到了47%，一點都不了解的比例為43%。通過以上的樣本數(shù)據(jù)統(tǒng)計的結(jié)果，我們不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對新農(nóng)保還是很陌生的，農(nóng)民對養(yǎng)老保險概念的認知水平不夠無疑會影響農(nóng)民對新農(nóng)保的信任和參保積極性。

表1 新舊農(nóng)保的區(qū)別比較

2.舊農(nóng)保遺留下來的不良影響

舊農(nóng)保規(guī)定，農(nóng)保基金實行住戶儲存，?？顚Ｓ?，任何部門，單位和個人都不得平調(diào)、挪用、截留保險基金。但由于農(nóng)保初始階段需要大量的投入，國家財政拿不出專項補貼，為此，民政部發(fā)出民政函【1994】22號文件《關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理費用有關(guān)問題的通知》，指示基層管理機構(gòu)在起步階段可以采取多種形式解決這個問題。對少數(shù)沒有解決經(jīng)費、經(jīng)費不足的單位和地區(qū)，經(jīng)上級部門批準，可以從基金中借支。因此，挪用農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的事情時有發(fā)生。和舊農(nóng)保要交費一樣，新農(nóng)?；I集基金也要求農(nóng)民交保費，鑒于舊農(nóng)?；鸸芾泶嬖趩栴}，他們擔心，錢交出去了到時候不能安全返回到自己手中。

（二）資金籌集難

新農(nóng)保籌集資金的來源中包括中央和地方政府、集體、農(nóng)民個人，三方資金來源中，都存在大大小小各種問題，本文主要論述地方財政和農(nóng)民兩個資金來源方面的問題。

1.地方財政不足

地方財政方面，近年來出臺的與民生相關(guān)的惠民政策，都要求地方政府給予“資金配套”，諸如城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，城市居民最低生活保障，農(nóng)村最低生活保障，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城市居民基本醫(yī)療保險等等。每項制度要求提供的資金看起來不大，但是將這些配套資金加總起來，可能就是一筆大數(shù)目。尤其是我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，東西部差距大，中西部地方財政將面臨巨大壓力。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2008年度全國省級地方財政收入共計33847.7896億元，其中，東部18085.7914億元，西部只有9706.5141億元。而東部地區(qū)的農(nóng)業(yè)人口占該地區(qū)總?cè)丝诒戎氐?43.77%，西部卻占62.63%，如果新農(nóng)保將要惠及所有的農(nóng)民，東部可能沒問題，而西部地區(qū)的地方財政將有很大困難。

2.保障水平不足，農(nóng)民投保意愿低

首先是保障水平低。根據(jù)《意見》，中西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為55元，東部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為30元，這對部分富裕農(nóng)民不具有多大的吸引力，影響了他們參保的積極性；其次是吸引年輕農(nóng)民參保難。對于年輕的農(nóng)民來說，從16周歲就開始繳費要等到60周歲才能享受養(yǎng)老保險金，這個過程太漫長，而且也不及參加商業(yè)養(yǎng)老保險或城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險劃算，所以新農(nóng)保導(dǎo)致一部分農(nóng)民不愿意參保；再次，有部分農(nóng)民無力繳費。有些家庭由于條件一直較差，家庭人口眾多，適于參保的家庭成員也多等問題，一下子無法繳納那么多保費。

（三）基金保值增值難

1.基金管理運營存在的問題

《意見》指出，“試點階段，新農(nóng)?；饡簳r實行縣級管理。隨著試點擴大和推開，逐步提高管理層次，有條件的地方可直接實行省級管理”。也就是說，當前新農(nóng)?；鸬墓芾硌赜玫娜匀皇桥f農(nóng)保以縣級為單位的屬地管理模式。這種管理模式的特點是“分割管理，各自為政”，這就直接導(dǎo)致基金分散，管理效率水平低下，也會因為監(jiān)督的缺位而滋生腐敗問題。而且，同時扮演了管理者和投資者雙重角色的絕大多數(shù)區(qū)縣一般也不具備相應(yīng)的基金管理人才、技術(shù)和投資主體資格，存在著管理手段缺乏，規(guī)模不經(jīng)濟等問題。

2.增值渠道單一

目前的基金只能用于銀行存款和購買國家財政發(fā)行的高利率債券，投資渠道過于單一。《意見》規(guī)定：“個人賬戶儲蓄存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構(gòu)人民幣一年期存款利率計息?！彪S著社會的發(fā)展，10年或者15年以后領(lǐng)取的養(yǎng)老金可能根本起不到養(yǎng)老的作用，只有使養(yǎng)老金不斷增值，才能真正對農(nóng)民起到養(yǎng)老作用。

（四）新農(nóng)保業(yè)務(wù)管理問題

1.橫向問題

橫向方面，農(nóng)保經(jīng)辦業(yè)務(wù)主要由縣（市、區(qū)、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和行政村三級經(jīng)辦，而恰恰這三級經(jīng)辦機構(gòu)歷來薄弱，經(jīng)辦手段也比較落后，不少地方經(jīng)辦工作還以手工操作為主，經(jīng)辦成本高，效率也低。目前全國沒有統(tǒng)一的系統(tǒng)軟件和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)規(guī)劃，也沒有形成全國聯(lián)網(wǎng)。一些地區(qū)為解決燃眉之急，開發(fā)了過渡性的應(yīng)用軟件，但在業(yè)務(wù)模塊、數(shù)據(jù)接口、指標體系等方面均存在不同方面的差異。另外，各地新農(nóng)保經(jīng)辦管理模式不統(tǒng)一，操作流程差別較大，增加了管理的成本和難度。

2.縱向問題

縱向方面，層次較多，現(xiàn)有的城鎮(zhèn)職工社保信息系統(tǒng)有“省-市-縣”三級網(wǎng)絡(luò)組成，而新農(nóng)保則由“省-市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”四級網(wǎng)絡(luò)組成，與現(xiàn)有的城鎮(zhèn)職工社保相比，新農(nóng)保多出一個層次。層次增加了，信息傳遞的速度就要慢下來，其真實性也要下降，管理的難度就增加了。

三、順利推行新農(nóng)保的對策建議

（一）做足各方面工作，使農(nóng)民信任新農(nóng)保

1.做好宣傳工作，加大宣傳力度

要結(jié)合農(nóng)村養(yǎng)老面臨的實際情況，加強宣傳解釋工作，做示范使農(nóng)民充分理解參加新農(nóng)保的好處，讓他們見到實實在在的利益，切實體會到國家的新農(nóng)保政策不是在“紙上談兵”，而是真正的為民所想、及民所需的“真金白銀”。要在廣大農(nóng)民心目中樹立起社會養(yǎng)老保險的觀念，而不要搞“大躍進”，不要片面追求參保率，在制度推進過程中，要通過各種方式向農(nóng)民展示新農(nóng)保制度的優(yōu)越性，讓他們自覺加入到新農(nóng)保的隊伍中去。

2.做好立法工作，加快立法進度

要通過立法，確立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的法律地位，通過立法的形式來約束和強制性地執(zhí)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策，并把相關(guān)的事項通過法律予以規(guī)定，諸如農(nóng)村養(yǎng)老保險制度應(yīng)遵循的原則、主要內(nèi)容、管理體制、資金來源、支付標準、資金運營情況、監(jiān)督及相關(guān)部門的責任等。

3.做好監(jiān)督工作，加強政策執(zhí)行力

各級政府要按上級要求和辦法規(guī)定，加強規(guī)范管理，嚴格執(zhí)行政策，要建立健全資格確認、資金管理、養(yǎng)老金發(fā)放等監(jiān)督管理機制，嚴把年齡關(guān)、身份關(guān)、程序關(guān)、資金收繳關(guān)和紀律關(guān)，杜絕借支基金，將基金挪作他用的現(xiàn)象，使政府成為農(nóng)民信得過的政府，他們能夠放心參保。

（二）想方設(shè)法籌集資金

《意見》指出，資金的籌集靠三方，即政府、農(nóng)民、集體。為了籌集到足夠的基金，就要從以下這幾個方面下功夫。

1.地方政府方面，關(guān)鍵問題在于中西部地區(qū)

關(guān)于經(jīng)濟發(fā)展水平較低的中西部地區(qū)，應(yīng)由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付的辦法給予資金的支持，但這治標不治本，最根本的還是要使中西部不發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展起來，通過發(fā)展特色經(jīng)濟，第三產(chǎn)業(yè)和抓住沿海向內(nèi)地轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的機遇，發(fā)展這些地區(qū)的經(jīng)濟，增加他們的財政收入，使他們有足夠的資金用于新農(nóng)保中地方政府補貼這一塊。

2.集體方面，關(guān)鍵是要發(fā)展經(jīng)濟

各地方可以通過建立農(nóng)村合作社，發(fā)展“一村一品”等特色農(nóng)業(yè)，通過“龍頭企業(yè)+農(nóng)戶+農(nóng)村合作社”等模式發(fā)展村集體經(jīng)濟，辦村集體企業(yè)，提高經(jīng)濟效益，并從鄉(xiāng)村所辦的企業(yè)的利潤、公益金和管理費用中提取，用于農(nóng)民養(yǎng)老保險基金的補助。

3.農(nóng)民方面，關(guān)鍵是讓他們自覺參保

對于經(jīng)濟困難、無繳費能力的農(nóng)民（事實上這部分人是更需要享受新農(nóng)保政策的），需要政府、社會各界，想方設(shè)法引導(dǎo)他們走上致富之路，使他們擺脫貧困;而對于養(yǎng)老金偏低不足以吸引農(nóng)民參保的問題，中央政府則要根據(jù)物價水平、經(jīng)濟發(fā)展水平來確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金的金額，在國家能夠負擔的前提下，適當提高。

（三）采取多項措施，使基金保值增值

1.采取商業(yè)保險參與模式

國家通過稅收優(yōu)惠等方式吸引商業(yè)保險機構(gòu)參與到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中來。為了與商業(yè)保險相區(qū)分，可以實行風險共擔模式，實行征、管、監(jiān)相分離的運行機制——區(qū)縣農(nóng)保辦負責基金的征繳；保險機構(gòu)負責運營和給付；社會保障基金監(jiān)管機構(gòu)負責監(jiān)督檢查。這種模式主要是在保險合同的基礎(chǔ)上，商業(yè)保險公司運作和管理保險基金。基金運營的盈利和風險由保險公司和政府共擔。具體而言，保險合同可以規(guī)定一個有限的盈虧區(qū)間，保險公司在該區(qū)間內(nèi)盈虧自負，超出該盈虧區(qū)間的風險由政府承擔，盈利則轉(zhuǎn)入下一年的養(yǎng)老保險基金。這種模式可以調(diào)動保險公司和政府兩方面的積極性，主動有效地監(jiān)督管理基金的運營。

2.采用保險證質(zhì)押貸款模式

這是新疆維吾爾自治區(qū)呼圖壁縣實行的一種模式，該縣不僅解決好了新農(nóng)?；鸬脑鲋当Ｖ祮栴}，而且七年間使基金規(guī)模翻了一番，該縣的具體做法具體是：縣農(nóng)保辦與國有商業(yè)銀行簽訂“委托貸款協(xié)議”，農(nóng)民只需把手中的保險證抵押給有關(guān)部門，就可以按其本金的一定比例從銀行貸到急需資金，而且貸款利率與銀行存款利率相等。這種貸款方式對農(nóng)民來說可以把幾十年后的“死錢”變成現(xiàn)在隨時可以貸出，用于生產(chǎn)、子女教育、基本醫(yī)療等方面的“活錢”，對于銀行來說，既可以支持農(nóng)村，又可以獲得利息，成本小無風險，實現(xiàn)了雙贏。

3.綜合使用保險基金模式

將各縣的保險基金留下以備支付的，其余的全匯集到省乃至中央財政部，將資金用于借貸、參股、控股或直接投放到國家安全穩(wěn)定的大型項目建設(shè)上，如西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)及西部大開發(fā)等工程，既支援了國家建設(shè)，又能使基金在低風險的條件下保值增值。

（四）加強新農(nóng)保業(yè)務(wù)的管理

1.加強橫向管理

橫向方面，一是要在全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立起計算機網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施，將手工操作轉(zhuǎn)變?yōu)橛嬎銠C操作，電腦辦公取代紙質(zhì)辦公，從而降低業(yè)務(wù)成本，提高農(nóng)保機構(gòu)辦事效率；二是要建立每一位農(nóng)民的養(yǎng)老保險信息檔案，包括農(nóng)民基本的個人信息，參保金額，參保年限，參保地點等，以便政府對農(nóng)民參保信息的獲取，數(shù)據(jù)的收集和減少因信息不全帶來的麻煩和糾紛；三是要在全國建立起統(tǒng)一的系統(tǒng)軟件并將全國的農(nóng)保信息聯(lián)網(wǎng)，以方便農(nóng)民隨時隨地辦理查詢、轉(zhuǎn)保，領(lǐng)取養(yǎng)老保險金等業(yè)務(wù)。

2.提升縱向管理水平

縱向方面，要加快“省-市-縣-鄉(xiāng)”四級網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，使各種數(shù)據(jù)和信息能夠上傳下達、暢通無阻，及時有效，以便能夠及時發(fā)現(xiàn)問題并做出決策，從而能夠減少管理上的障礙，提高政府的辦事效率；要加強各級經(jīng)辦機構(gòu)和人員的能力建設(shè)，對他們嚴格要求，提高他們的思想道德素質(zhì)，業(yè)務(wù)素質(zhì)，培養(yǎng)他們的服務(wù)意識，使他們能夠更好地為農(nóng)保服務(wù)。

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F842.6

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陳祖武（1979-），男，研究生，講師，研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟、三農(nóng)問題。