◎ 北京天則經濟研究所研究員 趙旭

一、住房保障國際主要經驗

1、政府在住房保障中的角色

根據(jù)政府角色的不同，房屋政策的先驅尼遜（Donnison）提出了政府在住房保障政策中的三種角色，即雛生型、社會型及全面責任型，可從總體上概括當今各國的住房保障的類別。

雛生型。意為政府對低收入住戶的住房問題較為被動，缺乏系統(tǒng)和有力的政策，或即使有相關的政策又缺乏執(zhí)行力度。大多數(shù)發(fā)展中國家及不發(fā)達國家都是如此，如巴西、墨西哥、泰國、印度等國家，在未有巨大問題爆發(fā)前，大多是項目式的臨時措施，容易無疾而終。

社會型?；谏鐣l(fā)展及社會公義的目的，英國、美國、以及大多西歐國家，也包括香港特區(qū)等，將有關資源與政策重點集中于低收入人群，實施有針對性的住房保障政策。而中高收入人群的住房則由市場提供，政府并不介入。美國的住房政策，可概括為一個由多元化的政策目標和多樣化的政策手段組成的政策體系，包括建立中介結構、提供援助性住房金融、減稅以及為低收入者提供住房補貼等。

第三類是荷蘭、德國、瑞典以及新加坡等對住房市場的全方位介入和控制的國家，他們是全面責任型住房政策的代表。以荷蘭為例，政府有意識地全面介入住房市場，其住房政策的出發(fā)點是要建立一個既可保障低收入戶的居住權利，又令他們不致因過于集中而被社會排斥。具體來說就是通過較全面的津貼面，令不同收入的住戶可以居住于同一社區(qū)。新加坡是世界上公認的住房問題解決得最好的國家之一，其住房保障是政府主導型，政府將“居者有其屋”定為國策。目前，新加坡住宅市場主要有建屋發(fā)展局提供的政府組屋和商品房兩部分。截止到2009年3月，居住在組屋的人口占全國總人口的82%，其中大部分人擁有房屋產權，只有大約7%的低收入家庭廉價租住組屋。其余高收入者，政府不為其承擔住房保障責任。

總體來說，美國有著比較強的市場經濟傳統(tǒng)和環(huán)境，政府為低收入者提供住房協(xié)助更多通過市場和輔助的手段；亞洲則有較強的政府干預傳統(tǒng)和“居者有其屋”觀念，政府對住房市場的干預就相對直接，也更傾向于提供產權性質的住房保障；歐洲大多處于二者之間，并且除了政府對住房市場有一定干預以外，非政府的社會組織提供包括住房保障在內的各種社會保障也有著比較悠久的傳統(tǒng)。

表3-1 政府在住房保障中的角色

2、保障水平：普通受益

對于荷蘭等住房全面責任型政府，住房保障的對象的選取并不是個問題，這些國家的目標是不論貧富都可以享受到廣泛的社會福利，包括住房。如瑞典的公共住房政策從一開始就針對全體居民，堅持普遍受益的原則，具有相當?shù)钠毡樾浴?/p>

對于采取社會型房政策的國家，住房保障的對象為低收入群體，這就涉及到對低收入群體的認定的問題了。比如美國住房和城市發(fā)展部，將經調整的家庭收入中值作為界定家庭收入等級的依據(jù)。家庭收入中值，是指將各都市或非都市區(qū)縣的家庭收入中位數(shù)，由按照不同的家庭規(guī)模加以適當調整的結果。家庭收入中值的不同百分比被作為住房保障計劃的收入分界線：收入水平低于中值80%的家庭被界定為“低收入”，收入低于中值50%的家庭，被界定為“收入很低”，而那些收入低于30%的家庭，則被界定為“收入非常低”。

此外，對住房需求方的篩選即準入機制在許多國家有著許多寶貴經驗值得我們借鑒。香港、新加坡等地針對住房保障的準入非常嚴格，這得益于對制度的嚴格執(zhí)行及嚴厲的懲罰力度。以香港為例，房委會每年核查公屋輪候冊收入及資產限額。若住戶虛報資料，房屋委員會可終止其租約，并可根據(jù)法律規(guī)定予以檢控。香港房屋條例規(guī)定，任何人士如故意向房屋委員會虛報資料，即屬違法，一經定罪，可判罰款20000港元及監(jiān)禁6個月。1987年4月起，房委會開始實施公屋租戶資助政策，目的是減低對經濟能力較佳的住戶的資助，確保房屋資助能給予真正有需要的人。根據(jù)該政策，在公屋居住滿十年的租戶，須兩年一次申報家庭收入。不申報收入或家庭收入超逾所定限額的租戶須繳付額外租金。1996年6月進一步實施維護公屋資源合理分配政策，收入和凈資產值超逾所定上限或不申報收入和凈資產的租戶，須繳交市值租金并于一年內遷出所住的公屋單位。

3、保障方式：為最低收入者提供保障

對于是社會型的政府，在制定公共住房政策時普遍重視使用權性質保障房即租賃房的發(fā)展，為最低收入者提供保障。在英國，租賃住房的比例為30%，其中20%是公共租賃住房，10%為私人租賃住房。英國政府把持續(xù)供應可負擔住宅列為重要的政績目標。倫敦2004年的新規(guī)劃要求中心區(qū)新增房屋的1/4為可負擔用房。法國政府規(guī)定，全國所有市鎮(zhèn)必須保證20%以上的住房是廉租房，否則將受處罰。政府每年撥出專項資金以長期推行廉租房和房租補貼計劃。

以美國為例，美國的住房保障方式的選擇是和住房供需的具體情況相關的。在整個住房市場的供給總量存在剛性不足的情況下，政府直接建房是初期住房保障的主要方式之一。隨著供需矛盾的緩解，租房補貼將逐漸發(fā)展成為住房保障的住房方式。這種方式更能保證政府的補貼真正落實到需要的人群，控制和減少政府的住房開支，盡量減少政府對住房市場自身運行規(guī)律和效率的干預，有利于提高存量住房的使用效率。

對于全面責任型的政府，住房保障往往會以產權性質的住房為主，這屬于政府對于國民的福利而非住房保障。以新加坡為例，截止到2009年3月，居住在組屋的人口占全國總人口的82%，組屋中大部分人擁有房屋產權。

在補貼方式方面，20世紀70年代中期，西方國家的住房保障逐漸由“補磚頭”（向住房供應方補貼）轉向“補人頭”（向住房需求者補貼）?，F(xiàn)在，幾乎所有發(fā)達國家和越來越多的發(fā)展中國家都不同程度地采取了發(fā)放住房補貼的辦法：給租房（包括公房和私房）者以房租補貼；給購買自住住房者以稅收減免形式的購房補貼。

二、國外住房保障經驗的啟示

1、清晰界定政府角色與責任

無論是全面保障還是保障中低收入者抑或是低收入者，政府在住房保障方面的定位一定要清晰，如新加坡政府依據(jù)自身的社會經濟和資源條件，制定了“居者有其屋”計劃，政府不遺余力地致力于這個目標，不僅制定相關法規(guī)，也設立了建屋發(fā)展局來執(zhí)行其目標。反之，我國政府在住房保障方面，在保障目標和執(zhí)行力方面，都需要加強。

2、逐步縮小住房保障的目標范圍，最終鎖定低收入階層

發(fā)達國家保障性住房政策的目標群體經歷了從大到小的轉變。在住房短缺時期，保障性住房的目標群體較廣，幾乎包括低、中、高收入階層，如瑞典等國。隨著住房供需壓力的改善，保障性住房的目標群體逐步縮小，逐漸轉向為中低收入群體。

3、住房保障需要法律保障

發(fā)達國家政府的公共住房政策基本都是以法律的形式存在，反映在不同時期的住房法規(guī)中。如美國早在1937年出臺了《公共住房法》，該法案開創(chuàng)了聯(lián)邦政府資助公共住房的先河。1950年日本制定并頒布的《住宅金融公庫法》成立，主要對難以從銀行等一般金融機構借款以購、建房的個人與單位提供貸款。此后又根據(jù)1955年頒布的《住宅融資保險法》，對金融機構發(fā)放的住房貸款提供保險服務。

4、多層次住房保障

任何一個國家都是從重點解決低收入家庭的住房問題入手，再逐步解決中等收入家庭的住房問題，具有層次性；很多國家將低收入群體劃分為不同的等級，并建立嚴格的監(jiān)督機制，從而形成良性循環(huán)。例如，新加坡政府嚴格按照家庭收入確定享受的住房保障水平，住房短缺時期只有月收入不超過800新元的家庭才有資格租住公有住宅。

5、加強執(zhí)行能力，完善實施機制

1973年新的香港房屋委員會的成立為公屋計劃的實施和發(fā)展、保障中低收入百姓的住房問題發(fā)揮著積極的作用。此外，也有其他機構甚至非營利機構的配合?？梢哉f，香港成功的公屋制度，有賴于專門機構長期有效的執(zhí)行政府房屋政策，和專業(yè)有效的運營和管理。

6、重視保障性住房的規(guī)劃與環(huán)境

新加坡和香港保障性住房的規(guī)格設計和環(huán)境設施值得借鑒。新加坡的組屋大部分是方便舒適的小戶型，這十分值得同樣人多地少的中國在保障房設計方面進行借鑒，此外，要學習新加坡的組屋的規(guī)劃設計，小區(qū)總體空間布局劃分清晰，功能分區(qū)明確合理。香港公屋采用標準化的設計原則，以便于大規(guī)模的工業(yè)化生產，從而提高生產效率，降低建造成本。公屋的房屋品質和環(huán)境已經與私人樓宇相差無幾。香港公屋在規(guī)劃設計過程中，尤其注重其環(huán)境設計，例如在房屋屋頂設置天臺花園，以提高居住區(qū)的綠化覆蓋率，公屋周邊的公共服務設施、交通設施，以及住區(qū)環(huán)境等多方面的也得到了保證。