楊剛

【摘要】作為國家公務(wù)員制度完善和發(fā)展過程中的補(bǔ)充性制度，政府雇員制最初在吉林、揚(yáng)州、深圳等地試行，并取得了一些成效，但其運(yùn)行中也存在一些有待解決的問題；其中，政府雇員的編制問題爭(zhēng)議較大且較為關(guān)鍵，這一問題的解決對(duì)深化公務(wù)員制度的改革、保持政府雇員制的健康持續(xù)發(fā)展有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】公務(wù)員制度 政府雇員制 編制 制度分析

政府雇員制發(fā)展?fàn)顩r

伴隨著我國政治體制改革走向深入，為了適應(yīng)政府公共行政專業(yè)化、靈活化和創(chuàng)新化的要求，2002年6月吉林省率先引入政府雇員制，隨之，上海、珠海、深圳、揚(yáng)州、長(zhǎng)沙等地也紛紛試行該制度①。政府雇員制近10年的實(shí)踐和發(fā)展取得了一些成績(jī)，但還有一些亟待解決的問題。

吉林模式。根據(jù)吉林省地方政府出臺(tái)的《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》相關(guān)規(guī)定：政府雇員制是作為現(xiàn)行公務(wù)員編制的一項(xiàng)補(bǔ)充制度而存在，其適用范圍僅限于行政機(jī)關(guān)，它是為了提高行政效率、建立高效政府，同時(shí)為了更好地解決公共部門人員流動(dòng)僵化問題而試行。政府雇員不占有政府行政編制，不具有行政職能，不行使行政權(quán)力。且雇員還依據(jù)其學(xué)位的高低及工作經(jīng)歷的情況分一般雇員、高級(jí)雇員和資深高級(jí)雇員三類。在薪酬取向上，吉林模式實(shí)行傭金制，傭金標(biāo)準(zhǔn)分為14檔，一般雇員執(zhí)行1至4檔；高級(jí)雇員執(zhí)行5至9檔；資深高級(jí)雇員執(zhí)行10至14檔；最高年薪為198000元，最低年薪為26400元。政府雇員在政府部門中工作過程中只享受社會(huì)保險(xiǎn)，其他任何福利待遇均不享有。

珠海模式。根據(jù)珠海市地方政府出臺(tái)的《珠海市政府雇員試行辦法》相關(guān)規(guī)定：政府雇員制在發(fā)展方向及其適用范圍方面與吉林省模式一樣，只適用于政府行政機(jī)關(guān)，也是現(xiàn)行政府公務(wù)員制度的一種補(bǔ)充。但是在實(shí)施目的上，珠海市政府一則試圖突破現(xiàn)行僵化的福利制度政策，用比較好的福利待遇來吸引優(yōu)秀的社會(huì)專門性人才進(jìn)入政府部門；二則試圖通過雇員制的實(shí)行來實(shí)現(xiàn)公務(wù)員的精簡(jiǎn)。政府雇員不具有行政職務(wù)，不行使行政權(quán)力，但是可以占用雇用單位的行政人員編制，且雇員還有兩種分類：普通雇員和高級(jí)雇員。普通雇員指從事一般性技術(shù)工作的人才，高級(jí)雇員指從事高層次技術(shù)工作的特殊人才。在待遇上，珠海模式實(shí)行年薪制，其標(biāo)準(zhǔn)分為6檔。普通雇員執(zhí)行1至3檔；高級(jí)雇員執(zhí)行4至6檔；雇員最高檔年薪為104000元，最低年薪為44000元。珠海市的政府雇員除了享受社會(huì)保險(xiǎn)，還享有雇用單位法定范圍內(nèi)給予的休假、工傷、撫恤等福利。

深圳模式。根據(jù)2004年8月深圳市出臺(tái)的《深圳市機(jī)關(guān)事業(yè)單位雇員管理試行辦法》的相關(guān)規(guī)定，深圳市政府雇員制在結(jié)合與借鑒其他地方經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上產(chǎn)生，對(duì)該制度有所發(fā)展和創(chuàng)新，與前兩者相比，略顯不同：第一，深圳市的政府雇員制不是純粹地為了補(bǔ)充政府公務(wù)員制度，而是更傾向于改革這種制度，希望建立一套與公務(wù)員制度平行的用人制度；第二，該制度適用范圍不再局限于全市行政機(jī)關(guān)，在事業(yè)單位也照樣試行；第三，它的實(shí)施初衷主要從縮減行政成本，改造現(xiàn)行公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)出發(fā)，講求工作績(jī)效；第四，該市的雇員制鼓勵(lì)占用雇用單位的編制名額，雇員編制管理按照“占編不入編”的形式實(shí)行，雖然其雇員也分普通雇員和高級(jí)雇員，深圳市的普通雇員不具有行政權(quán)力也不承擔(dān)行政職能，只有高級(jí)雇員才有機(jī)會(huì)擔(dān)任行政職務(wù)、行使行政管理職能；第五，薪酬上，深圳市政府規(guī)定雇員按照所在崗位進(jìn)行市場(chǎng)定價(jià)，且待遇無上限，不保底；最后，在福利及保險(xiǎn)方面，深圳市的雇員享受的權(quán)利更多，能夠在法定范圍內(nèi)享受到養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)等福利。

政府雇員編制問題的制度分析

我國行政機(jī)關(guān)實(shí)行編制管理，按照“三定方案”確定的職能、機(jī)構(gòu)和編制對(duì)國家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，每個(gè)機(jī)構(gòu)的規(guī)模及人員數(shù)額均有明確的規(guī)定，每個(gè)崗位均有明確的職位說明書。②而“到底政府雇員應(yīng)不應(yīng)該占用行政編制”至今是政府雇員制發(fā)展的焦點(diǎn)，不同的省市根據(jù)實(shí)際需要采取了不同的辦法。吉林省政府規(guī)定不占行政編制，而深圳市及珠海市等支持占用行政編制，揚(yáng)州市在之前規(guī)定政府雇員不占用行政人員編制，而在五年之后發(fā)生了變化，決定雇員要占用政府部門編制?？梢?，編制問題由社會(huì)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要而定，而非以法律形式固定下來。但雇員編制如何解決也將最終決定政府雇員在多大程度上沖擊現(xiàn)行的公務(wù)員制度。

政府雇員占行政編制的利弊。政府雇員占用行政編制雖然有它的好處，但任何事物都有兩面性，這個(gè)也不例外。一方面，我國目前公務(wù)員機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，效率低下，缺乏活力。政府雇員占用行政人員編制有助于改造公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，為僵化的公務(wù)員體制注入新鮮血液，增強(qiáng)其活力，提高行政效率。假如把雇員比作“鯰魚”，把公務(wù)員比作“沙丁魚”，那么，“政府雇員”的進(jìn)入可以產(chǎn)生“鯰魚效應(yīng)”，增加公務(wù)員隊(duì)伍的活力，使其更加努力，也不會(huì)形成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、支配與被支配的關(guān)系，進(jìn)而可以在明確雇員權(quán)利義務(wù)關(guān)系的同時(shí)為其提供上升的空間，保證政府雇員保持為政府和社會(huì)服務(wù)的積極性。另一方面，公務(wù)員一直是大家眼中的“鐵飯碗”，雇員占用行政編制意味著雇員要與公務(wù)員爭(zhēng)奪崗位，在政府雇員這樣專業(yè)人才隊(duì)伍的沖擊下，專業(yè)知識(shí)和技能較低的公務(wù)員可能會(huì)不堪一擊，對(duì)于部分公務(wù)員可能會(huì)使其更加努力，提高自己的工作績(jī)效，但也必然會(huì)導(dǎo)致部分在其職不謀其政的公務(wù)員因沒有實(shí)力或者資歷而受威脅甚至下崗，進(jìn)而引起一些公務(wù)員的緊張與敵意，使公務(wù)員隊(duì)伍出現(xiàn)混亂局面。

政府雇員不占行政編制的利弊。政府雇員制的初衷是政府雇員一般不占行政編制，不行使行政職權(quán)，像吉林、重慶、南京等部分省市也是如此規(guī)定的。一方面，雇員不占編制，以契約的方式雇用這些雇員，一旦政府臨時(shí)性工作結(jié)束，雇傭關(guān)系也隨之終止，所以在短期內(nèi)不會(huì)給政府部門造成人員沉淀，有助于壓縮行政人員規(guī)模，減少行政開支，帶來巨大的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益，不會(huì)對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍造成太大的沖擊，保證政府體制改革不會(huì)遭遇太大阻力；另一方面，不占編制，政府雇員需要在公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)與管理下工作，所做的業(yè)績(jī)也需要經(jīng)過公務(wù)員的檢查才可以得到認(rèn)可，這樣就起不到相應(yīng)的“鯰魚效應(yīng)”，因?yàn)楣蛦T與公務(wù)員走的是兩條不同的發(fā)展道路，對(duì)公務(wù)員的現(xiàn)狀沒有改變，不能達(dá)到試行政府雇員制的目的。政府雇員的引進(jìn)不占編制也會(huì)造成這樣一種現(xiàn)象或者錯(cuò)覺：政府雇員制的試行其實(shí)就是變相地?cái)U(kuò)大政府人員結(jié)構(gòu)規(guī)模和增加行政人員的做法。③

政府雇員編制問題制度分析的主張及對(duì)策

政府雇員編制問題的主張。如今，問題的關(guān)鍵不再是要不要實(shí)行政府雇員制，而是對(duì)試行中出現(xiàn)的爭(zhēng)議與問題加以解決和完善。綜合學(xué)術(shù)界及社會(huì)公眾的一些認(rèn)識(shí)和看法，可以得出兩點(diǎn)：第一，政府雇員應(yīng)該占行政編制，如果不占編制就可能導(dǎo)致毫無目的地增加政府部門的人員，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，人員隊(duì)伍急劇膨脹，造成政府行政成本的增長(zhǎng)，行政效率會(huì)隨著人員的增加而逐漸降低，也不能對(duì)政府公務(wù)員起到刺激作用產(chǎn)生所謂的“鯰魚效應(yīng)”，從而真正提高行政效率。第二，如果政府雇員占行政編制，需要解決政府雇員的流動(dòng)性與行政編制穩(wěn)定性之間的矛盾。政府雇員具有一定的任期，當(dāng)問題解決之后，政府要依據(jù)合同或者契約的內(nèi)容和方式將其解聘，而行政編制是具有穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的，人員規(guī)模是固定的，不會(huì)因?yàn)檎蛦T的加入而發(fā)生隨意變動(dòng)。④

解決政府雇員問題的幾點(diǎn)對(duì)策構(gòu)思。要依據(jù)政府的實(shí)際需要來設(shè)置崗位，給予政府雇員一定的編制名額，這個(gè)規(guī)模是固定的，根據(jù)不同的專門性問題來雇用不同的專門性人才。可以從以下幾個(gè)方面改善：首先，政府雇員的引進(jìn)與精兵簡(jiǎn)政同步進(jìn)行。在采用如高薪吸引優(yōu)秀人才的同時(shí)，對(duì)于公務(wù)員的編制進(jìn)行管理，可以考慮縮減人員，重組公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，避免出現(xiàn)“有事沒人做，有人沒事做或者在其位不謀其職”的現(xiàn)象，真正做到精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，降低行政成本，提高行政效率。其次，建立完善的法律制度規(guī)范。目前政府雇員制只有一些試行辦法，在國家的相關(guān)法律制度中并沒有對(duì)其予以明確規(guī)定，對(duì)于編制問題也沒有統(tǒng)一界定，由此才導(dǎo)致社會(huì)公眾及學(xué)術(shù)界對(duì)其說法不一，各省市在試行過程中也不能依據(jù)較為一致的規(guī)范進(jìn)行。只有完善相關(guān)法律法規(guī)才能保障政府雇員制的順利試行，才能在崗位評(píng)估方面有依據(jù)，不至于太人性化，出現(xiàn)尋租等問題。再次，明確政府雇員與公務(wù)員的內(nèi)涵，處理好二者的關(guān)系，從而更好地試行政府雇員制。最后，改革公務(wù)員制度。思考政府雇員制的引入，主要有三個(gè)目的：一是調(diào)動(dòng)公務(wù)員的積極性，增強(qiáng)其活力。二是節(jié)省政府開支，精兵簡(jiǎn)政。三是解決政府部門對(duì)專業(yè)性技術(shù)的急需問題。而這些問題可以通過政府公務(wù)員制度的改革得到改善。

（作者單位：大理學(xué)院政法與經(jīng)管學(xué)院）

注釋

①唐峻：“試論我國建立政府雇員制的意義及其完善”，《湖南工程學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年3月第1期，第20～23頁。

②潘麗君：“淺析目前我國政府雇員制”，《天水行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006年第5期，第69～72頁。

③陳江：“透視中國政府雇員制：制度學(xué)與行政倫理學(xué)分析”，《蘭州學(xué)刊》，2005年第4期，第14～16頁。

④彭菊生：“我國政府雇員制的模式及其對(duì)策思考，”《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2004年第6期，第39～42頁。