陳敏

(重慶市石柱縣財政局，重慶409100)

試論我國民間慈善組織的困境與出路
——以“壹基金”為案例

陳敏

(重慶市石柱縣財政局，重慶409100)

民間慈善組織的興起和發(fā)展，在我國的慈善格局里扮演著越來越重要的角色。由于現(xiàn)代慈善文化的缺失、慈善活動出現(xiàn)信任危機和慈善組織的界定缺乏科學(xué)性，我國的民間慈善組織面臨多重困境。文章以“壹基金”為案例，指出民間慈善組織不具備法律上的獨立性、慈善監(jiān)管不到位和民間慈善活動缺乏法律保護等問題，提出從政策創(chuàng)新、社會誠信建設(shè)、慈善監(jiān)管、慈善立法等方面，謀求民間慈善組織的出路。

民間;慈善組織;“壹基金”;困境;出路

中華民族向來具有慈善的優(yōu)良傳統(tǒng)。改革開放以來，隨著綜合國力的增強和公民社會的興起，公眾對民間慈善抱有極大的熱情和強烈的愿望，民間慈善迅猛發(fā)展，對社會矛盾的化解和社會救助起到非常重要的作用。但是，民間慈善組織的發(fā)展面臨多種困境，文章以“壹基金”為案例進行研究，指出民間慈善組織遇到的困境，并提出相應(yīng)的解決對策。

一、民間慈善組織的概念解讀

關(guān)于民間慈善組織的概念，不同的學(xué)者給出了不同的解讀。如“民間慈善團體是民間主體發(fā)起設(shè)立的、以慈善為目的、自愿而無償?shù)亟o接受者以物質(zhì)、資金、服務(wù)及其他方面幫助的非營利團體?！保?］“民間慈善組織是不以盈利為目的的、公益性的非政府組織”［2］等。這些解讀從不同的角度，闡釋民間慈善組織的發(fā)起主體、目的、服務(wù)對象和性質(zhì)，具有一定的科學(xué)性，但是這些解讀也不是很清晰，容易讓人產(chǎn)生誤解。民間慈善組織是由民間主體發(fā)起的，這個“民間”應(yīng)當是來自于不帶有任何官方背景的民間。這樣一來，民間慈善組織就排除了由政府主導(dǎo)的官方慈善組織，如中華慈善總會，而“壹基金”和“壽光義工”則是真正意義上的民間慈善組織。這種意義上的界定，更加凸顯目前民間慈善組織的被動地位和生存困境。

民間慈善組織由于來自民間，不具有官方的主導(dǎo)性，慈善發(fā)起人和慈善組織本身的影響力并不大。除少數(shù)規(guī)模比較大的民間慈善組織(如“壹基金”)外，民間慈善組織的主要特征還是小而靈活，他們在本地區(qū)針對特定的對象開展慈善活動，甚至是因為特定的事件而自發(fā)形成慈善募捐(如山東“壽光義工”)。小而靈活以及自發(fā)性意味著監(jiān)管難度的增加，有可能走向失范或者失控。當任何人都能成為義工和慈善組織的發(fā)起人時，招搖撞騙可能在所難免。對此的擔(dān)憂，一直阻止著政府對民間慈善組織的改革，造成民間慈善組織遇到諸多身份和資金上的困境。

二、“壹基金”與我國民間慈善組織的生存發(fā)展現(xiàn)狀

(一)“壹基金”事件始末

“壹基金”是由李連杰發(fā)起的、立足于中國的國際性公益組織，它成立于2007年。一直以來，受雙重許可制度的限制，民間慈善組織都必須找到官方背景的掛靠單位才能注冊?！耙蓟稹痹谶^去的3年里，一直附身于中國紅十字會，沒有獨立賬號。它雖然在搭建公益平臺、自然災(zāi)害緊急救援等方面都表現(xiàn)優(yōu)秀，社會影響力也在不斷擴大，但作為一個沒有“身份證的孩子”，組織架構(gòu)使壹基金發(fā)展方向上受到了很大限制。概括地講，對于“壹基金”的限制主要包括以下幾個方面:

第一，由于身份問題，“壹基金”一直缺乏公募資格，也就無法獲得充足的慈善資金，“壹基金”的慈善活動受到很大的制約。如被譽為“壹基金”最大價值所在的“典范工程”評選，由于資金的缺乏，每年僅能遴選10家本土公益組織，并給予100萬元的資助［3］。

第二，掛靠在中國紅十字會下，“壹基金”只能做專項計劃，對善款的使用缺乏獨立的權(quán)力?！耙蓟稹庇捎跊]有“合法”的身份，只能掛靠中國紅十字會進行公募。雖然“壹基金”暫時獲得籌款的資格，但善款主要還是通過中國紅十字會來接收，然后再由中國紅十字會轉(zhuǎn)給“壹基金”。通過合作合約，“壹基金”往往只能獲得少量的資金。以2008年汶川地震后“壹基金”籌集的善款分配為例，其中僅有200萬由“壹基金”自行操作，剩下的4 000多萬全由中國紅十字會支配［4］。

第三，慈善基金的信任問題?！耙蓟稹睙o法獲得公募基金資格，這多少體現(xiàn)出政府對民間慈善組織的不信任感?！耙蓟稹北旧淼拇壬菩袨橐沧尮姴粷M意。如，“壹基金”2009年第3季度的支出表里，“壹基金”的行政及其他運營支出為 1 574 091．74元［5］;“壹基金”2008年舉辦的中國全球公益慈善論壇花去250萬元［6］，兩項費用相加400萬，讓許多人感到可惜——要是400萬全部用于救助失學(xué)兒童，能救助多少位。

我國政府一直在努力解決民間慈善組織的體制問題，2008年民政部把深圳確定為試點城市，并于2009年與深圳市政府簽署了一個協(xié)議:同意深圳探索建立社會組織直接向民政部門申請登記的制度。通過多方面的努力和爭取，2011年1月11日，黑戶4年的“壹基金”得益于深圳特區(qū)的大膽創(chuàng)新和嘗試，終于等到了一張寶貴的身份證?！耙蓟稹备拿麨椤吧钲谝蓟鸸婊饡?，并在深圳正式掛牌。由民間機構(gòu)發(fā)起的公募基金會“壹基金”，從此具備了獨立法人的資格，這是中國首個由公募基金會下面的基金成功變身為公募基金會的基金。公募基金會享受著眾多公共資源，也就意味著要承擔(dān)起其對于利益相關(guān)者的責(zé)任。剛剛轉(zhuǎn)型成功的“壹基金”，在以后發(fā)展的路上將面臨著更大的挑戰(zhàn)。

(二)“壹基金”事件折射民間慈善組織的生存發(fā)展困境

在我國類似于“壹基金”這樣的民間慈善組織有不少，共同面臨著或是非法存在、或是以“黑戶”身份掛靠在某個官方慈善機構(gòu)名下的困境。

1．民間慈善組織不具備法律上的獨立性

大量事實證明，凡非法存在的民間慈善組織終究要面臨解體的命運;“黑戶”生涯亦非長久之計，沒有公章和獨立賬戶，各項活動開支都存在掣肘。如“壹基金”缺乏公募資格，資金使用上捉襟見肘。在資金的往來上，“壹基金”需要中國紅十字會的中轉(zhuǎn)，籌款和用款都不方便，“壹基金”基礎(chǔ)性的“每人每月一分錢”項目就無法順利開展。民間慈善組織在這樣的制度環(huán)境下難以抵抗夭折的命運。因此，賦予民間慈善組織法律上的獨立性，為其“正名”，使其具有合法公募并且能夠獨立運行的身份，是我國目前民間慈善組織最迫切的需求。

作為院級項目，這項工作以績效為切入點，通過信息手段，得以融入更多新的評價因素?！霸诩韧t(yī)院績效考核指標體系基礎(chǔ)上，進一步完善細化，引入更多醫(yī)療質(zhì)量管理和運營管理評價指標，諸如質(zhì)量管理要求、醫(yī)院戰(zhàn)略發(fā)展目標等?！备呃杞榻B，項目啟動時，醫(yī)院即成立了包括主管院長、各職能部門負責(zé)人的精細化管理項目小組，并建立了每周例會制。

2．民間慈善組織的監(jiān)管不到位

民間慈善組織在運行的過程中面臨多種問題，善款的合理使用成為其中的關(guān)鍵。發(fā)達國家經(jīng)過多年的實踐已經(jīng)對公益慈善的界定和財務(wù)運行形成了系統(tǒng)的、規(guī)范的和透明的管理機制，包括慈善機構(gòu)提供收支賬目明細表、第三方機構(gòu)的獨立審計和慈善項目執(zhí)行評估。應(yīng)當說，西方國家的慈善監(jiān)管制度是有效的、完善的。反觀我國，由于慈善組織的“雙重監(jiān)管”和與政府間存在的千絲萬縷的聯(lián)系，形成一種利益鏈，致使監(jiān)管形同虛設(shè)，慈善組織的運作也就缺乏應(yīng)有的公信力。關(guān)于上述“壹基金”400萬的管理及會議費用，雖然“壹基金”集團作出了解釋，卻不能讓公眾信服。政府的監(jiān)管部門并未對此進行相關(guān)的調(diào)查，在監(jiān)管上存在一定的缺失。

3．民間慈善活動缺乏立法保障

民間慈善組織作為非盈利性組織，政府不應(yīng)干涉其業(yè)務(wù)工作?！皯?yīng)當將職能重點放在制定一套規(guī)范慈善組織運作的法律體系，包括財務(wù)公開、公信力建設(shè)、資金籌集與使用、組織自律與行業(yè)自律等等”［7］。法律為行為提供預(yù)期，也為管理提供規(guī)范。目前我國的慈善立法還沒有形成專門性的規(guī)定，散見在《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《扶貧、非營利性捐贈物資免進口稅收暫行辦法》等一些法規(guī)中。對于快速發(fā)展、正在崛起的民間慈善組織來說，這些規(guī)范顯然不夠，制約了其健康發(fā)展。“壹基金”的困境根本在于法律地位的不明確，缺乏強有力的法律支撐。雖然目前“壹基金”在深圳獲得公募資格，“壹基金”的道路依然還很漫長?！耙蓟稹钡拇壬菩再|(zhì)和自治還有待改革的深化。放眼整個民間慈善組織，加快《慈善法》的立法，清晰界定慈善組織的地位、慈善和政府的關(guān)系，將能為民間慈善組織的發(fā)展提供良好的成長環(huán)境。

三、我國民間慈善組織面臨困境的原因

(一)社會轉(zhuǎn)型期的信任危機導(dǎo)致民間慈善事業(yè)受阻

改革開放以來的快速發(fā)展帶動國家的迅速進步，由經(jīng)濟轉(zhuǎn)型引發(fā)的社會轉(zhuǎn)型使我國逐步邁進現(xiàn)代化。轉(zhuǎn)型期的我國在獲得進步的同時也付出了沉重的代價，其中一個最顯著的例子是我們正處在風(fēng)險社會，產(chǎn)生信任危機。我們對政府、對社會、對他人都保持著本能的不信任感——“什么都缺乏公信力”。這種情緒蔓延到慈善事業(yè)，制約著人們的捐款積極性，人們寧愿自己送錢給災(zāi)區(qū)人民，也不愿意將錢匯到慈善組織的賬號。“壹基金”400萬的管理及會議費用就讓公眾產(chǎn)生了不信任感，雖然“壹基金”及時作出解釋，許多公眾還是相當不滿意，認為“壹基金”浪費善款。同樣，政府對民間慈善也缺乏充分信任，雙重管理體制在某種程度上說明政府對民間慈善的不信任。正如某位專家所言:“我不贊成個人或組織可以自由放任的開展募捐活動，因為自發(fā)的活動絕對無法避免失范或失控的局面?！保?］沒有信任也就沒有所謂的發(fā)展。促進公益慈善還要從社會信用做起。

(二)政府對慈善組織的界定缺乏科學(xué)性

民間慈善組織在法律上的界定是社團。政府沿襲著社團管理方式對慈善組織實行雙重管理，即業(yè)務(wù)上的主管和行政上的監(jiān)管。雙重管理主要是為彌補政府監(jiān)管體制的不足。這說明政府對社團的管理采取的是保守的事前控制的方式。保守的事前控制方式有許多好處，本著“誰主管、誰負責(zé)”的原則，業(yè)務(wù)主管部門的建立將慈善組織監(jiān)管的部分責(zé)任轉(zhuǎn)移給業(yè)務(wù)主管，提高監(jiān)管的有效性，而民政部門可以抽出精力做好全國性的監(jiān)管。雖然這種管理方式極大降低了政治性風(fēng)險，但一刀切卻沒有考慮區(qū)別對待。慈善是全民的、公益的和有限的。全民的慈善意味著對慈善的監(jiān)督不僅在政府，每個捐款人也會積極關(guān)注善款的去向。全民的慈善帶有自覺的慈善意識，是自發(fā)性的行為。而慈善的本質(zhì)是公益，也就是說善款是用來幫助需要幫助的人。慈善組織的職能就是吸收善款，為需要幫助的人提供幫助，它的對象具有特定性和小范圍性。因此，慈善組織的社會風(fēng)險性不高，完全可以采取事中監(jiān)管和事后審計的方式實現(xiàn)政府對慈善組織的監(jiān)管。在這種認識下，慈善組織完全可以通過雙重管理過渡到一般行政許可和透明監(jiān)督上來。比如任何人都有權(quán)通過專業(yè)的網(wǎng)站或特定的機構(gòu)獲得慈善機構(gòu)的年度賬目和財務(wù)報告，政府隨時進行慈善組織的財務(wù)跟蹤審計和年終審計。如“壹基金”開展的慈善活動及“壹基金”的善款使用，公眾都非常關(guān)心，還對運營費及會議費用做出質(zhì)疑，這些都說明了只要有良好的財務(wù)公開制度，民間慈善組織還是可控的。

(三)政府的慈善政策有待創(chuàng)新和深化

慈善本質(zhì)上是救助，慈善行為也從傳統(tǒng)的恩惠向社會責(zé)任轉(zhuǎn)型。現(xiàn)代慈善體現(xiàn)的是陌生人倫理，是富人對社會的回報，需要社會的自我管理。民間慈善的興起與發(fā)展需要符合現(xiàn)代慈善的發(fā)展趨勢。目前來看，政府還沒對這種趨勢做出有效回應(yīng)，政策尚處在論證階段。黨的十七大報告指出:“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系?！彪m然黨和政府已對慈善事業(yè)做出定位，但對如何推進慈善事業(yè)還沒有做出規(guī)定，對慈善事業(yè)的民間化和社會化還沒有形成共識和切實可行的政策，民間的觀望態(tài)度比較濃厚。目前，雖然“壹基金”已經(jīng)獲得公募資格，但這種資格能否長期保持，是否具有真正意義的獨立性，社會正在期待中。為切實鼓勵民間主體參與“公辦為主、民間為輔”的慈善事業(yè)，黨和政府應(yīng)加快創(chuàng)新，深化認識，在實踐的基礎(chǔ)上盡快出臺相關(guān)的慈善政策。

四、積極探索我國民間慈善組織的出路

(一)“壹基金”試點的意義和未來發(fā)展方向

“壹基金”在深圳獲得試點，取得公募資格，對“壹基金”和民間慈善組織的發(fā)展有著非常重要的意義，意味著“壹基金”在法律上將獲取獨立的地位，能以自己的名義在全國進行公開募捐，能通過銀行、郵局、支付寶、財付通、手機短信等形式籌款，充分實現(xiàn)“壹基金、一家人”的理念，盡快實現(xiàn)“每人每月一元錢”計劃?！耙蓟稹睂@得與公辦慈善組織同場競技的機會，改變目前“公辦為主、民間為輔”的不利局面。“壹基金”也將建立起包括董事會、監(jiān)事會和秘書處在內(nèi)的規(guī)范化的內(nèi)部治理機構(gòu)，確保組織本身的合理化運營?！耙蓟稹钡奈磥碇档闷诖?，但是“壹基金”發(fā)展的環(huán)境依然需要改變，需要國家繼續(xù)深化民間慈善組織的改革。

(二)我國民間慈善組織的出路

1．加快政策創(chuàng)新，實現(xiàn)慈善活動的民間化

“壹基金”獲得公募資格是個積極的信號，政府已經(jīng)在改善民間慈善組織的尷尬身份和民間慈善的不利地位，使慈善朝著公益性發(fā)展。在民間慈善方面，政府應(yīng)繼續(xù)深化改革，創(chuàng)新理念，重新界定民間慈善和民間慈善組織，為民間慈善組織和慈善活動的發(fā)展鋪平道路。改革開放后，我們已經(jīng)由全能政府向有限責(zé)任政府轉(zhuǎn)變，“國家——社會”同構(gòu)開始分離，政府還權(quán)于社會，社會開始自我管理。在這樣的背景下，政府應(yīng)充分相信社會的自治能力和自我完善能力，建設(shè)“小政府大社會”，引導(dǎo)社會合理發(fā)展，使其確定自身的邊界，不干預(yù)政府的權(quán)力。作為社會重要載體的社會組織，政府的監(jiān)管方式要從保守的事前控制轉(zhuǎn)向事中監(jiān)督和事后審計;尤其是民間慈善組織，要加強慈善組織的財務(wù)監(jiān)督、項目審查和年終審計。在這樣的背景下，黨和政府要加快政策創(chuàng)新，為民間慈善的發(fā)展盡快出臺妥善的措施，激發(fā)全民參與慈善、監(jiān)督慈善的熱情，促進慈善事業(yè)規(guī)范且良性發(fā)展。

2．加強全社會的誠信建設(shè)，提升民間慈善組織的價值

良好的社會信用能促進人們對慈善的信心，減少人們對慈善組織的不信任感，進而積極捐款，促進善款得到最大的合理化使用?！吧鐣\信涵蓋了法律、道德和經(jīng)濟的各個方面，是包括個人誠信、企業(yè)誠信以及政府誠信三個層面在內(nèi)的、完整的、系統(tǒng)的、科學(xué)的體系?！保?］加強全社會的誠信建設(shè)，政府必須起到帶頭作用，確保政策的連續(xù)性、公正性和公開化;同時要大力打擊不誠信行為，建立誠信系統(tǒng)，倡導(dǎo)誠信文化。公民在社會誠信建設(shè)中要主動自律、參與監(jiān)督、多份信任、多份理解和包容。對于承諾的捐款要積極到位，對慈善組織的善款要積極監(jiān)督，確保用在救助上。民間慈善組織更需要通過財務(wù)公開、項目公開、決策公開和執(zhí)行公開，通過和捐款人及社會的互動溝通促進誠信，建立公信力。

3．改變政府監(jiān)管方式，提升民間慈善組織合法化及合理化運營

民間慈善組織雖然實行自治，但也可能會出現(xiàn)自治失靈的局面，政府對其進行監(jiān)管是必要的。監(jiān)管上政府應(yīng)當有所革新:1)徹底解決民間慈善組織的身份問題，由雙重管理過渡到行政許可。行政許可要采取嚴格的資格審查，包括慈善組織的目的、資助對象、固有慈善基金、賬目明細與公開、項目執(zhí)行等。同時可根據(jù)民間慈善組織的規(guī)模和涉及的區(qū)域，實行分級管理。2)加強對民間慈善組織運營的監(jiān)管。對慈善組織的身份和審批降低要求，并不意味著政府對慈善組織的責(zé)任的降低，反而需要政府通過常規(guī)性的財務(wù)審計和項目執(zhí)行監(jiān)督來確保慈善組織合法合理運行。3)喚起捐贈者對資金流向與管理的責(zé)任心。民間慈善說到底是民間的自發(fā)性活動，這需要社會的自治，更需要捐款者對善款的監(jiān)督。政府應(yīng)該通過宣傳和教育，激發(fā)捐贈者對資金流向與管理的責(zé)任心。

4．加強慈善組織的自身建設(shè)

民間慈善組織規(guī)模一般較小，人數(shù)不多，組織內(nèi)部建設(shè)和對外工作都不是很到位，影響人們對其的信任和支持。在這方面，民間慈善組織應(yīng)充分考慮自身小而靈活的特征，建立財務(wù)公開制度，規(guī)范管理，提升善款運作的公信力;提高隊伍的專業(yè)化程度，注重分工，加強善款募集的項目策劃和有效執(zhí)行;完善慈善組織內(nèi)部監(jiān)控，實現(xiàn)自我管理;合理確定善款管理費用，提升善款利用價值。有條件的民間慈善組織還應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)要求，建立完善的內(nèi)部治理機構(gòu)，比如“壹基金”就成立了董事會、監(jiān)事會和秘書處。為加強自身的管理、提升影響力，民間組織還應(yīng)聯(lián)合成立民間慈善組織協(xié)會，加強行業(yè)規(guī)范化運營和自我約束。

5．加強慈善捐贈的法律法規(guī)建設(shè)

慈善是社會財富的第三次分配。如果沒有有效的法律規(guī)范可能會造成混亂，使人們喪失慈善的信心，“壹基金”成長過程中遇到的問題就是法律空白造成的。對此，我國應(yīng)加快慈善捐贈立法進程，盡快出臺專門的法律規(guī)范，明確慈善的定位和慈善組織的地位，明確慈善和政府之間的關(guān)系，尤其是對待民間慈善，要考慮到其民間性、自發(fā)性和規(guī)模小的特點，要區(qū)別帶有官方背景的公募慈善機構(gòu)，單獨分編予以規(guī)定。完善慈善稅收法律制度，開征新的稅種促使富人承擔(dān)更多的社會責(zé)任。立法確定慈善組織有效的運行機制，建立財務(wù)公開和審計制度，完善慈善組織的監(jiān)督體系。只有法律制度完善，民間慈善才能有法可依，民間慈善組織才能根據(jù)法律的規(guī)定放開手腳進行慈善活動，以此推動民間慈善事業(yè)的長足進步。

［1］李芳．民間慈善團體的合法性問題［J］．青海社會科學(xué)，2009(1):160．

［2］王銳．慈善捐贈的財稅激勵政策缺陷探究——兼論民間慈善組織面臨的四大困局［J］．審計與經(jīng)濟研究，2009(3):97．

［3］武漢廣電網(wǎng)．壹基金與李連杰們的慈善困境［J］．中國新時代，2011(11):102．

［4］李拉．中國慈善家不易做——李連杰與“壹基金”［J］．產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊，2010(11):18．

［5］壹基金官網(wǎng)．2009年第三季度李連杰壹基金財務(wù)管理報告［EB/OL］．(2011－05－12)［2011－10－20］．http://www．onefoundation．cn/html/94/n－694．html．

［6］壹基金官網(wǎng)．壹基金關(guān)于第三季度財務(wù)報告的補充說明［EB/OL］．(2011－05－12)［2011－10－21］．http://www．onefoundation．cn/html/ 93/n－793．html．

［7］汪大海，鐘慧瀾，李永海．對中國慈善組織生存環(huán)境的解析［J］．中國民族，2010(5):67．

［8］徐友漁．慈善本質(zhì)上是民間組織［J］．中國新聞周刊，2007(36):91．

［9］馬超，申田，嚴漢平．我國社會誠信缺失的根源及治理對策［J］．開發(fā)研究，2010(2):138．

Study on the Dilemma and Way－out of Private Charitable Organizations——A Case Study of"One Foundation"

CHEN Min
(Finance Bureau，Shizhu County of Chongqing，Chongqing 409100)

With their emergence and development，private charitable organizations have been playing an increasingly important role in the charitable pattern of our country．However，they are faced with many difficulties owing to the loss of modern charitable culture，the trust crisis and the lack of scientific definition of charitable organizations．The article takes"One Foundation"as an example，pointing out there are many problems in private charitable organizations．For example，they don＇t have legal independence，effective supervision，and adequate legal protection．From this perspective，the article comes up with some ideas from many aspects，such as the innovation of policy，construction of social credit，charitable supervision and legislation so as to find its way out．

private;charitable organization;"One Foundation";dilemma;way－out

D922．182．1

A

1671－7422(2012)02－0039－05

10．3969/j．ISSN．1671－7422．2012．02．011

2011－11－25

陳敏(1988— )，男，安微懷寧人，本科。

(責(zé)任編輯陳詠梅)