宋夢(mèng)意，王盛毅，衛(wèi)樂樂

(浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江臨安 311300)

浙江省低丘緩坡土地資源開發(fā)利用研究
——以工業(yè)建設(shè)用地為視角

宋夢(mèng)意，王盛毅，衛(wèi)樂樂

(浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院，浙江臨安 311300)

目前浙江省的耕地資源日趨緊張，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主力軍的工業(yè)建設(shè)用地相對(duì)匱乏，但是浙江省的山地資源非常豐富，低丘緩坡面積比較大，可以作為重要的土地后備資源.而在工業(yè)建設(shè)發(fā)展中，低丘緩坡的開發(fā)利用出現(xiàn)了耕地質(zhì)量受損、社會(huì)不公平現(xiàn)象和生態(tài)破壞等問題，因而針對(duì)出現(xiàn)的主要問題提出了相關(guān)對(duì)策，使低丘緩坡開發(fā)之路保持通暢.

低丘緩坡;耕地;浙江省;土地資源;開發(fā)利用;工業(yè)建設(shè)用地

浙江省素有“七山一水兩分田”之稱，人均占有耕地不到全國(guó)平均水平的一半，耕地資源相對(duì)匱乏且形勢(shì)嚴(yán)峻.根據(jù)新一輪土地利用總體規(guī)劃測(cè)算，2006年至2020年浙江全省各行業(yè)建設(shè)用地需求量與可供量之間缺口為217萬畝，滿足度為64%.隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城市化進(jìn)程的不斷加快，原有的耕地資源將會(huì)持續(xù)減少.浙江省山地和丘陵占70.4%［1］，且浙江省的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，增長(zhǎng)速度快，山地特別是低丘緩坡面積較大，是重要的土地后備資源，可以解決耕地資源不足的燃眉之急.因此，低丘緩坡地的綜合利用已成為浙江省用地發(fā)展的新機(jī)遇和新趨勢(shì).

1 浙江省低丘緩坡的開發(fā)利用現(xiàn)狀

低丘緩坡一般指低丘緩坡區(qū)，因此低丘緩坡應(yīng)是廣大集中連片分布的，坡度在5°～25°之間的，相對(duì)高度在200 m以下的丘陵地帶，且面積大于2 hm2，主要包括灌木林地、疏林地、未成林造林地、跡地、荒草地、裸土地、裸巖石礫地、灘地、葦?shù)?、沼澤地、廢棄園地、低效林、其他未利用土地等后備土地資源.

低丘緩坡綜合開發(fā)利用是實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的有效途徑.科學(xué)開發(fā)和合理利用低丘緩坡是切實(shí)保護(hù)耕地(特別是基本農(nóng)田)，加強(qiáng)土地資源優(yōu)化配置，緩解土地供給緊張狀況的重要舉措.綜合開發(fā)低丘緩坡，既拓展了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地空間，為占補(bǔ)平衡做出了重大貢獻(xiàn)，又增加了農(nóng)民收入，加快了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)［2］，為可持續(xù)發(fā)展做出了貢獻(xiàn).浙江省從實(shí)際出發(fā)，總結(jié)國(guó)內(nèi)外低丘緩坡開發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)，積極實(shí)施低丘緩坡開發(fā)戰(zhàn)略，拓展建設(shè)用地尤其是工業(yè)用地空間，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展.浙江省低丘緩坡綜合開發(fā)利用已成為全國(guó)的典型.自從2006年省政府下發(fā)《浙江省人民政府關(guān)于推進(jìn)低丘緩坡綜合開發(fā)利用工作的通知》以來，全省各地低丘緩坡資源的綜合開發(fā)利用如雨后春筍般發(fā)展.2006年全省低丘緩坡開發(fā)為建設(shè)用地面積33 218畝，開發(fā)為耕地面積87 674畝;2007年全省低丘緩坡開發(fā)為建設(shè)用地面積26 585畝，開發(fā)為耕地面積97 465畝; 2008年全省低丘緩坡開發(fā)為建設(shè)用地面積28 846畝，開發(fā)為耕地面積72 451畝.

在2008年，省政府制定了《浙江省低丘緩坡重點(diǎn)區(qū)塊開發(fā)規(guī)劃(2010～2020年)》，該規(guī)劃將重點(diǎn)區(qū)塊分為建設(shè)用地和耕地墾造兩類.并指出浙江省低丘緩坡資源總量大、可開發(fā)資源相對(duì)集中，理論上全省共有低丘緩坡資源面積為3 625.16萬畝.截止到2011年，浙江省64個(gè)縣(市、區(qū))中半數(shù)以上向省政府報(bào)送了低丘緩坡開發(fā)利用規(guī)劃.在《浙江省低丘緩坡重點(diǎn)區(qū)塊開發(fā)規(guī)劃(2010～2020年)》中，浙江把重點(diǎn)放在建設(shè)用地上，計(jì)劃建立52塊建設(shè)用地重點(diǎn)區(qū)塊，總面積達(dá)31.3萬畝，主要服務(wù)于工業(yè)開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、旅游度假和物流市場(chǎng)等，其中工業(yè)開發(fā)有36塊，占建設(shè)用地重點(diǎn)區(qū)塊的69%，面積約21.67萬畝.

2 遭遇的挑戰(zhàn)

雖然低丘緩坡開發(fā)有效地增加了耕地與建設(shè)用地，但同時(shí)也存在一些比較突出的問題，對(duì)低丘緩坡利用造成較大制約.

2.1 “山海協(xié)作工程”給低丘緩坡帶來的困境

浙江省的“山海協(xié)作工程”是2002年以來的重大決策.“山”主要是指以浙西南山區(qū)為主的欠發(fā)達(dá)地區(qū)和舟山市，“?！眲t指沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū).也就是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，把“山”這邊的資源、勞動(dòng)力、生態(tài)等優(yōu)勢(shì)與“?！蹦沁叺馁Y金、技術(shù)、人才等優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合，合作發(fā)展，既促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展，又促使發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)互動(dòng)發(fā)展.“山海協(xié)作工程”的內(nèi)容之一即由麗水、衢州等欠發(fā)達(dá)的地區(qū)為杭州、寧波等市完成新增耕地指標(biāo)，雙方各取所需［3］.欠發(fā)達(dá)縣市獲得不菲的有償調(diào)劑收入，發(fā)達(dá)地區(qū)則獲得大量的建設(shè)用地指標(biāo)，唯一受損的是耕地質(zhì)量.發(fā)達(dá)地區(qū)向山區(qū)等欠發(fā)達(dá)地區(qū)購(gòu)買指標(biāo)，山區(qū)通過毀林造地等方式獲得經(jīng)濟(jì)利益的鏈條已屢見不鮮［4］.數(shù)年來，通過向山區(qū)購(gòu)買土地，浙江沿海地區(qū)已成功置換了大量?jī)?yōu)質(zhì)的耕地.而新獲得的耕地，質(zhì)量堪憂，往往要經(jīng)數(shù)年甚至近十年的勞作，才能達(dá)到原先耕地的質(zhì)量.浙江不少地區(qū)的低丘緩坡資源被用作補(bǔ)充耕地，當(dāng)?shù)卣m知道新開發(fā)的土地地力很差，甚至影響生態(tài)環(huán)境，但會(huì)得到一筆不小的財(cái)政收入，也就顧不得那么多了.“占補(bǔ)平衡”的本意是“用一畝地，造一畝地”，保證耕地?cái)?shù)量不減少，質(zhì)量不下降，但是現(xiàn)在這樣“占補(bǔ)平衡”的方式對(duì)耕地正構(gòu)成嚴(yán)重的威脅.

2.2 低丘緩坡中存在的社會(huì)公平問題

其一，絕大多數(shù)低丘緩坡屬于林地，目前大部分林地是農(nóng)戶承包的，有些政府為政績(jī)不顧群眾的意愿，強(qiáng)行征用農(nóng)戶承包的林地進(jìn)行工業(yè)用地建設(shè)，這種不顧民眾利益的不公平現(xiàn)象已是司空見慣.低丘緩坡的開發(fā)利用能增加當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府自然樂意為之.但是低丘緩坡開發(fā)情況復(fù)雜、點(diǎn)多面廣、政策性強(qiáng)、矛盾突出，群眾尤其是村民大多不愿意已融入他們生活的山地被開發(fā)商大興土木，有些山地對(duì)于村民來說還有著特殊的意義或信仰，村民是會(huì)不惜一切地保護(hù)它們的.在政府和村民不能達(dá)成一致的情況下，低丘緩坡的強(qiáng)行開發(fā)就會(huì)引起一系列官民矛盾.

其二，根據(jù)抵作補(bǔ)充耕地的權(quán)利，把經(jīng)土地開發(fā)復(fù)墾整理后的耕地抵作建設(shè)用地補(bǔ)充耕地［5］，權(quán)利人可以因此獲得耕地開墾費(fèi).低丘緩坡作為補(bǔ)充耕地，權(quán)利人可以獲得額外的耕地開墾費(fèi).但不少人鉆了《土地管理法》的空子，某人只要把一塊耕地抵作他人的補(bǔ)充耕地，只需先墊付開發(fā)費(fèi)用，后由他人支付，如此一來便可獲得額外的耕地開墾費(fèi)，也就是某人無須投資經(jīng)營(yíng)即可長(zhǎng)期收益此耕地.抵作補(bǔ)充耕地的權(quán)利，在我國(guó)物權(quán)法部分中尚未設(shè)定，但從實(shí)施情況來看，它可為權(quán)利人帶來豐厚的金錢回報(bào).該權(quán)利是歸土地所有者、使用者，還是政府部門，目前比較含糊.此外，同樣是新開墾的耕地，有沒有實(shí)施占補(bǔ)平衡政策，結(jié)果是相差很多的，也意味著有沒有耕地開墾費(fèi)的相應(yīng)補(bǔ)助，這就造成了事實(shí)上的不公平，在耕地開墾問題上，一方獲利，一方?jīng)]有獲利.

2.3 工業(yè)建設(shè)給低丘緩坡帶來的生態(tài)問題

工業(yè)項(xiàng)目上山上坡給低丘緩坡地區(qū)帶來了一定的生態(tài)問題.有些低丘緩坡地區(qū)比較貧窮，屬于“富饒的貧窮”，這些地區(qū)資源豐富，但因地處偏僻，交通不便，信息不足，無法發(fā)展經(jīng)濟(jì).要脫貧致富，趕上平原地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，就必須發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè).工業(yè)用地建設(shè)要“五通一平”，“五通”指通電、通路、通水、通訊、排污，“一平”為場(chǎng)地平整.在低丘緩坡區(qū)開發(fā)工業(yè)用地相對(duì)于平地有很大的困難，地形復(fù)雜易發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害的低丘緩坡開發(fā)較之于平地開發(fā)，技術(shù)上更加困難，從而導(dǎo)致投入增加.在開發(fā)時(shí)，對(duì)低丘緩坡的邊坡治理、護(hù)坡修建、綠化隔離、防洪泄洪處理、地質(zhì)災(zāi)害防治等都極為必要，而且投入較大.但是由于資金不足，有些環(huán)保措施都沒有做到位，使得開發(fā)后的低丘緩坡成為生態(tài)脆弱區(qū).

3 原因分析

其一，任何新事物的發(fā)展都會(huì)遭遇困難.浙江人多地少，耕地平地更少，人地矛盾已激化，建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)嚴(yán)重透支，低丘緩坡作為重要的后備資源，其開發(fā)利用在近幾年如火如荼地展開，“向山要地”、城鎮(zhèn)建設(shè)“上坡上山”的實(shí)踐正在探索中.尤其是《土地管理法》中新出現(xiàn)的“占補(bǔ)平衡”制度，使低丘緩坡成為占補(bǔ)平衡中的“新寵”.“占補(bǔ)平衡”制度的實(shí)施對(duì)于保護(hù)耕地和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展有著重要的意義，但由于該制度建立時(shí)間不長(zhǎng)，新制度的實(shí)施總會(huì)帶來一些社會(huì)關(guān)系，并產(chǎn)生一些新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系.其具體實(shí)施中還存在一些不夠完善之處，特別是沒有建立耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，不能科學(xué)地揭示耕地內(nèi)在質(zhì)量，使一些耕地的“占補(bǔ)平衡”僅僅體現(xiàn)在數(shù)量上.另外，低丘緩坡作為補(bǔ)充耕地帶來了一系列的利益關(guān)系，由低丘緩坡地轉(zhuǎn)為耕地帶來的利益多少及利益如何分配，法律沒有明確的規(guī)定，這也造成了管理上的混亂.

其二，低丘緩坡區(qū)一般由巖性軟弱的地層組成，無論是南方的紅色砂、頁(yè)巖地層，還是北方質(zhì)地松軟的黃土，均容易被侵蝕而成溝谷，地面受暴雨流水沖蝕后容易成為水土流失區(qū).因此低丘緩坡開發(fā)為工業(yè)建設(shè)用地技術(shù)難度高、工程量大、資金投入多.很多地方正是由于資金籌集困難導(dǎo)致了地方生態(tài)問題的連鎖產(chǎn)生.

4 對(duì)策

當(dāng)前在土地供給嚴(yán)重不足的情況下，低丘緩坡土地的開發(fā)利用對(duì)于工業(yè)建設(shè)有著極大的作用，把土地資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，在一定程度上阻止了工業(yè)發(fā)展占用基本耕地的趨勢(shì)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成官民雙贏的局面，但是畢竟引起了不少法律和生態(tài)層面的問題，認(rèn)真有效地解決處理好這些問題才能使低丘緩坡開發(fā)利用之路一直走下去.

4.1 建立耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系

針對(duì)低丘緩坡開發(fā)為補(bǔ)充耕地但質(zhì)量低劣的情況，應(yīng)建立耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系.質(zhì)量評(píng)價(jià)體系應(yīng)綜合考慮影響耕地質(zhì)量諸多因素，如區(qū)位、海拔、氣候、經(jīng)濟(jì)等，以及改良潛力大小等情況，做到科學(xué)評(píng)價(jià)占用的耕地與補(bǔ)充耕地質(zhì)量是否相當(dāng).能夠量化耕地質(zhì)量，與原先的耕地相差多少，為補(bǔ)交開墾費(fèi)數(shù)額提供依據(jù).通過耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，建立起不同區(qū)域、不同類型耕地的質(zhì)量可比性，培養(yǎng)質(zhì)量與數(shù)量相統(tǒng)一的思想，以此來實(shí)現(xiàn)《土地管理法》相關(guān)法規(guī)，確保耕地質(zhì)量不變劣，生產(chǎn)能力不降低.

4.2 耕地開墾費(fèi)應(yīng)由政府嚴(yán)格按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)收取和支出

政府嚴(yán)格按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)收取耕地開墾費(fèi)，這樣既可保證社會(huì)公平，又易為土地使用者接受.標(biāo)準(zhǔn)的制定不僅要依據(jù)占用耕地的質(zhì)量狀況，而且還要依據(jù)該行政區(qū)域內(nèi)耕地后備資源開發(fā)的難易程度.在耕地開墾費(fèi)的支出上，應(yīng)從整個(gè)行政區(qū)域角度考慮科學(xué)利用這部分資金，綜合考慮項(xiàng)目實(shí)施的外部條件和當(dāng)?shù)匦枰纫蛩刂贫ㄩ_墾計(jì)劃，分步驟地實(shí)施開發(fā)復(fù)墾規(guī)劃.將耕地占補(bǔ)平衡與實(shí)施土地開發(fā)復(fù)墾規(guī)劃結(jié)合起來，從整個(gè)社會(huì)的利益出發(fā)合理利用耕地開墾費(fèi)，達(dá)到資源效益最大化的目的，減少因選擇后備資源的不同造成補(bǔ)充耕地開發(fā)費(fèi)用懸殊問題，也避免盲目開發(fā)造成投資浪費(fèi)和后備資源的浪費(fèi)［5］.

4.3 政策支持

要制定出臺(tái)低丘緩坡工業(yè)發(fā)展的政策，從企業(yè)準(zhǔn)入、財(cái)政扶持、招商引資、用地保障、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、項(xiàng)目融資等方面制定政策措施意見，鼓勵(lì)、支持和扶持低丘緩坡工業(yè)建設(shè)，快速推進(jìn)低丘緩坡工業(yè)發(fā)展.堅(jiān)持“三同時(shí)”制度，要在保護(hù)生態(tài)和維護(hù)農(nóng)戶利益的前提下，靈活化解與相關(guān)林業(yè)政策等的矛盾，充分利用山地資源，大力推進(jìn)低丘緩坡綜合開發(fā)利用.“占補(bǔ)平衡”畢竟只是一種補(bǔ)救的手段，能不占就不占，要通過轉(zhuǎn)型、兼并、回購(gòu)等多種形式和手段，深入開展低效利用建設(shè)用地二次開發(fā)，優(yōu)化存量土地配置，積極推進(jìn)節(jié)約集約用地和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí).

4.4 信息公開

政府要做到土地信息公開，透明執(zhí)法，自覺接受群眾的監(jiān)督.讓群眾知道工業(yè)項(xiàng)目是干什么的;工業(yè)用地建在哪里，面積多大;建設(shè)中、投入使用后對(duì)環(huán)境和人體有什么危害;占用了耕地的工業(yè)建設(shè)單位，對(duì)應(yīng)的補(bǔ)充耕地在哪里，質(zhì)量如何.在項(xiàng)目開發(fā)前、建設(shè)中、投入后積極開展形式多樣的宣傳活動(dòng)，積極邀請(qǐng)群眾參與討論，尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的意愿，努力獲得他們的支持.

［1］張立文，傅焱.“生態(tài)嵌入型”新產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃模型——以義烏市低丘緩坡盤塘地塊的規(guī)劃為例［J］.華中建筑，2011(7):144－148.

［2］浙江省低丘緩坡綜合開發(fā)利用政策調(diào)研組.破解用地瓶頸出新招——看浙江如何綜合開發(fā)利用低丘緩坡［J］.中國(guó)土地，2006(3):27－29.

［3］葉慧.“山海協(xié)作”力促我省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展［J］.今日浙江，2009(18):42－43.

［4］顏玉華.對(duì)我國(guó)18億畝耕地“紅線”的憂思［J］.價(jià)格與市場(chǎng)，2011(12):39－42.

［5］趙紅杰，黨新朋.占補(bǔ)平衡問題與對(duì)策［J］.中國(guó)土地，2003(8):37－39.

Research on Gentle Hillside Land Resource Development and Utilization in Zhejiang Province:From the Perspective of Land for Industrial Construction

SONG Meng-yi，WANG Sheng-yi，WEI Le-le

(College of Law，Zhejiang Agricultural and Forestry University，Lin’an 311300，China)

At present Zhejiang Province farmland resource is becoming nervous，as the main force of economic development，the land for industrial construction is relatively scarce.But the mountain resources in Zhejiang Province is very rich，gentle hillside areas are relatively large and can be used as an important reserve land resources.However，in industrial construction some problems of the gentle hillside appeared，including in quality of cultivated land is impaired，social injustice and the ecological damage and other problems.The related countermeasures according to the problems were put forward to make gentle hillside development smoothly.

gentle hillside;cultivated land;Zhejiang Province;land resources;development and application; land for industrial construction

D912.6

A

1007－0834(2012)03－0052－03

10.3969/j.issn.1007－0834.2012.03.016

2012－06－30

浙江農(nóng)林大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金(3122013240165)

宋夢(mèng)意(1988—)，女，浙江上虞人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院在讀碩士研究生.