趙 瑩 陳 騰

0 引言

20年前的浦東，留在人們腦海中的印記，是模糊的天際線、簡(jiǎn)陋的碼頭和零星的燈火；20年后的浦東，東方明珠、金茂大廈、環(huán)球金融中心等已成為上海的城市地標(biāo)，城市高度依然被不斷刷新，車水馬龍的陸家嘴，其璀璨程度已經(jīng)可以與浦西的外灘相媲美。

滄海桑田，得益于國(guó)家和上海市對(duì)浦東開發(fā)開放的支持，也見證了一代代浦東建設(shè)者所付出的熱情和汗水。今天的浦東，是一個(gè)區(qū)域規(guī)劃面積為1405平方公里，人口規(guī)模超500萬(wàn)人，經(jīng)濟(jì)總量超4500億元的超級(jí)城鄉(xiāng)空間綜合體?！皟蓞^(qū)合并”、“兩個(gè)中心”、“兩大項(xiàng)目”連同“二十周年”、“二次創(chuàng)業(yè)”一起，成為當(dāng)下談及浦東最熱門的高頻詞。

浦東被譽(yù)為“上?，F(xiàn)代化建設(shè)的縮影”、“中國(guó)改革開放的象征”，帶著這樣的光環(huán)，浦東迎來(lái)了歷史性飛躍的關(guān)鍵時(shí)期。回顧浦東新區(qū)的城鄉(xiāng)建設(shè)歷程，有經(jīng)驗(yàn)，有教訓(xùn)，有成就，有困惑。在這個(gè)新的歷史起點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)歷史使命的深刻認(rèn)識(shí)，在正確判讀城市發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，審時(shí)度勢(shì)，再次騰飛。

1 浦東新區(qū)歷史性飛躍的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市空間目標(biāo)體系

根據(jù)《浦東新區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，未來(lái)5年是浦東新區(qū)全面建設(shè)科學(xué)發(fā)展先行區(qū)、四個(gè)中心核心區(qū)、綜合改革試驗(yàn)區(qū)和開放和諧生態(tài)區(qū)的關(guān)鍵時(shí)期。浦東新區(qū)將堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，以“率先加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，進(jìn)一步提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力”為主線，深入實(shí)施綜合配套改革，充分發(fā)揮世博后續(xù)效應(yīng)，努力保障和改善民生，全面推進(jìn)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)新浦東新跨越。綱要提出五項(xiàng)指導(dǎo)方針，具體包括“堅(jiān)持先行先試，深入推進(jìn)改革開放；堅(jiān)持功能導(dǎo)向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)高端高效發(fā)展；堅(jiān)持以人為本，努力共建共享和諧社會(huì)；堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城融合；堅(jiān)持綠色發(fā)展，大力建設(shè)生態(tài)文明”。

與此同時(shí)，《上海市浦東新區(qū)總體規(guī)劃修編（2010-2020年）》抓住“十二五”開局與土地利用規(guī)劃調(diào)整時(shí)機(jī)，結(jié)合“三規(guī)合一”，以堅(jiān)持“拓展空間，服務(wù)轉(zhuǎn)型”、堅(jiān)持“以人為本，產(chǎn)城融合”、堅(jiān)持“集約低碳、永續(xù)發(fā)展”和堅(jiān)持“城鄉(xiāng)一體，先試先行”作為指導(dǎo)思想，在“二次創(chuàng)業(yè)”的目標(biāo)下，擬定浦東新區(qū)功能定位為中國(guó)改革開放的示范區(qū)和綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，上海建設(shè)國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)中心的核心功能區(qū)，國(guó)家高新技術(shù)創(chuàng)新基地和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)區(qū)，具有國(guó)際一流品質(zhì)的生態(tài)型宜居新城區(qū)。

浦東新區(qū)“十二五”規(guī)劃綱要和總體規(guī)劃修編成果是指導(dǎo)浦東新區(qū)未來(lái)5到10年發(fā)展建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。為實(shí)現(xiàn)歷史性飛躍，相對(duì)應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市空間目標(biāo)體系包括：落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，提升功能定位；優(yōu)化資源配置，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)高地；探索產(chǎn)城聯(lián)動(dòng)，完善城市結(jié)構(gòu)；堅(jiān)持永續(xù)發(fā)展，打造生態(tài)城區(qū)；打破二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合；突現(xiàn)人文關(guān)懷，建設(shè)宜居浦東。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)踐中的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

為了落實(shí)浦東新區(qū)“十二五”規(guī)劃綱要和總體規(guī)劃修編成果精神，實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)體系，浦東新區(qū)在迎來(lái)機(jī)遇的同時(shí)也面臨著挑戰(zhàn)。在城市發(fā)展的進(jìn)程中，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)容，空間資源瓶頸突現(xiàn)；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呼喚調(diào)整，騰籠換鳥成本高企；伴隨著高樓林立，人們開始遭遇交通擁堵；城市外擴(kuò)加速，城中村、廠中村成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)；大量人口導(dǎo)入，對(duì)市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的需求猛增；鄉(xiāng)村肌理被“現(xiàn)代化”、“工業(yè)化”符號(hào)所取代?？傮w上，矛盾反映在以下幾個(gè)方面：

2.1 資源與發(fā)展

浦東新區(qū)在經(jīng)歷了20余年的飛速增長(zhǎng)后，資源約束逐漸呈現(xiàn)，土地資源后續(xù)供應(yīng)的制約尤為明顯。根據(jù)上海市“兩規(guī)合一”梳理成果，原浦東新區(qū)建設(shè)總用地已超出土地利用規(guī)劃中的期末規(guī)劃數(shù)，即便在兩區(qū)合并后，建設(shè)用地指標(biāo)余量亦十分有限，城市發(fā)展和能級(jí)提升的方式必須由外延拓展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升。

然而，在當(dāng)前動(dòng)拆遷成本高企的現(xiàn)實(shí)條件下，空間功能轉(zhuǎn)換的成本是巨大的，有時(shí)是難以承受的。這也是陸家嘴CBD東擴(kuò)受阻的主要原因之一。以小陸家嘴為基礎(chǔ)打造金融中心，規(guī)劃師們不得不暫時(shí)放棄連續(xù)擴(kuò)展，轉(zhuǎn)而嘗試帶狀（軸線）增長(zhǎng)，或飛地（點(diǎn)式）增長(zhǎng)，這對(duì)陸家嘴金融城的建設(shè)來(lái)說(shuō)也將是一個(gè)新的挑戰(zhàn)。

與此同時(shí)，位于第二圈層的產(chǎn)業(yè)區(qū)，如張江高科技園區(qū)、金橋出口加工區(qū)、外高橋保稅區(qū)等，在經(jīng)歷了多年開發(fā)后，也面臨著如何進(jìn)一步提高土地產(chǎn)出的問題。在建設(shè)航運(yùn)中心的進(jìn)程中，外高橋保稅區(qū)如何發(fā)揮好既有優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“三港三區(qū)”聯(lián)動(dòng)，已不僅限于空間規(guī)劃范疇，更多地需要制度層面和政策層面的支撐；在張江高科技園區(qū)、金橋出口加工區(qū)等成熟產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)，隨著其周邊交通設(shè)施的完善和區(qū)位條件的改變，“產(chǎn)城一體化”的需求呼之欲出，“2.5”產(chǎn)業(yè)也如雨后春筍般地成長(zhǎng)起來(lái)，對(duì)規(guī)劃編制和土地管理提出了新的時(shí)代要求。怎樣實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)功能的有序更替并扶持好這些新興產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，同時(shí)預(yù)防變相圈地或物業(yè)開發(fā)，使政府資源和社會(huì)資源得到公平和有效的利用，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，也是規(guī)劃師們將要面對(duì)的新課題。

2.2 空間與結(jié)構(gòu)

浦東新區(qū)城市空間發(fā)展的不均衡是顯著的，并且是“產(chǎn)強(qiáng)城弱”的典型代表。隨著浦東向綜合型城區(qū)轉(zhuǎn)變，城市空間尺度和空間結(jié)構(gòu)重構(gòu)也愈發(fā)必要：一是建設(shè)之初倚重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，不僅產(chǎn)業(yè)用地占比較高，且市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地塊劃分尺度較大，公共設(shè)施配比不足，交通組織也更多地考慮貨運(yùn)交通的需求，這可能與今后的產(chǎn)業(yè)升級(jí)、功能置換、產(chǎn)城一體化不相適應(yīng)，需進(jìn)一步完善組織功能、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)。二是城區(qū)依托浦西發(fā)展，結(jié)合“環(huán)形+放射”的路網(wǎng)形式，呈現(xiàn)“圈層式”拓展，高強(qiáng)度的城市開發(fā)主要集中在內(nèi)環(huán)線內(nèi)，開發(fā)強(qiáng)度由中心向外圍迅速遞減，內(nèi)城擁擠已逐漸顯現(xiàn)。公眾認(rèn)可的大型公共中心和商業(yè)中心大都位于內(nèi)環(huán)線內(nèi)。從這個(gè)角度來(lái)看，無(wú)論是濱江軸線還是東西軸線、南北軸線的發(fā)展仍需給予更多的關(guān)注和支持。三是隨著城區(qū)向外梯度推進(jìn)，城區(qū)與產(chǎn)業(yè)區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的邊界在沖突中融合，在融合中整合，中觀尺度和微觀尺度的空間結(jié)構(gòu)面臨一次次重構(gòu)的考驗(yàn)。

城市需要全方位的發(fā)展，在規(guī)劃之初設(shè)定一個(gè)可生長(zhǎng)的、可調(diào)適的空間結(jié)構(gòu)體系是非常重要的，以便為后續(xù)功能單元（或稱之為細(xì)胞）的發(fā)育提供足夠的空間支撐。當(dāng)前面臨的課題是：（1）如何進(jìn)一步加強(qiáng)在綜合發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)下已初見端倪的多中心城市結(jié)構(gòu)雛形？（2）如何強(qiáng)化浦東與浦西的聯(lián)系，進(jìn)一步做實(shí)東西向軸線，并結(jié)合后世博培育南北向軸線？（3）如何充分利用好迪士尼、商飛制造等功能性項(xiàng)目，結(jié)合上海東站選址，在城區(qū)外圍形成新的點(diǎn)軸發(fā)展，豐富城市的空間維度？（4）如何發(fā)揮好新城在集聚人口上的作用，最終實(shí)現(xiàn)城區(qū)的有序疏解？

兩區(qū)合并后，浦東新區(qū)的空間維度是巨大的，無(wú)論是加強(qiáng)區(qū)內(nèi)聯(lián)系，還是空間結(jié)構(gòu)重構(gòu)，加大交通設(shè)施建設(shè)并利用交通引導(dǎo)開發(fā)，仍將不失為一種行之有效的方法。在新一輪發(fā)展中，以軌道交通為骨干的公共交通設(shè)施建設(shè)將迎來(lái)建設(shè)高潮。在此進(jìn)程中，指導(dǎo)其扮演好“領(lǐng)舞者”的角色，事關(guān)成敗。此外，作為上海新城建設(shè)中濃墨重彩的一筆，臨港新城的興衰將更多地取決于其與中心城之間的時(shí)空距離，如何改善通勤條件應(yīng)成為工作重點(diǎn)。必須充分意識(shí)到，在空間資源有限的前提下，只有通過優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)才能提高空間績(jī)效；市政基礎(chǔ)設(shè)施投資作為政府引導(dǎo)和優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的重要手段，其作用和意義必須得到充分認(rèn)識(shí)。

2.3 城市與鄉(xiāng)村

在貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀中，“五個(gè)統(tǒng)籌”深刻體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求，是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的切入點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)途徑。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是其中的重要內(nèi)容。隨著《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布，規(guī)劃師們開始重新審視城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系。

在浦東新區(qū)編制2003年綜合發(fā)展規(guī)劃時(shí)，城鄉(xiāng)的劃分是根據(jù)上海市總體規(guī)劃中的外環(huán)線進(jìn)行的，但由于外環(huán)線外的浦東國(guó)際機(jī)場(chǎng)、外高橋港區(qū)等對(duì)外交通設(shè)施以及曹路、唐鎮(zhèn)、川沙等新市鎮(zhèn)的開發(fā)和建設(shè)，實(shí)際上城與鄉(xiāng)的邊界已經(jīng)不那么明顯了。在新一輪總體規(guī)劃編制過程中，城鄉(xiāng)關(guān)系也從過去的“鄉(xiāng)村包圍城市”發(fā)展到今天的“城鄉(xiāng)交錯(cuò)共存”。不僅在空間上，城市與鄉(xiāng)村密不可分，在就業(yè)類別和生活方式上，農(nóng)村人口也在向城市人口轉(zhuǎn)變，在城市中就業(yè)并購(gòu)置房產(chǎn)、安家落戶的人口數(shù)量正在不斷上升。同時(shí)，隨著原住戶的逐漸遷出，部分鄉(xiāng)村地區(qū)成為外來(lái)務(wù)工人員的暫住地，與周邊的產(chǎn)業(yè)用地交織在一起，逐漸演化為城中村、廠中村。

城鄉(xiāng)如何統(tǒng)籌是未來(lái)浦東規(guī)劃建設(shè)需要關(guān)注的重點(diǎn)之一。規(guī)劃期望的統(tǒng)籌，不是鄉(xiāng)村被城市取代的過程，不是城市包圍鄉(xiāng)村、兩者機(jī)械共存的狀態(tài)，而是尋求城鄉(xiāng)共贏互生、和諧發(fā)展的美好未來(lái)。當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展遇到了一些實(shí)際問題，城市發(fā)展忽視鄉(xiāng)村利益的情況仍然存在。例如，快速路、主干路等城市交通設(shè)施在建設(shè)時(shí)，常常對(duì)所穿越的鄉(xiāng)村造成破壞，對(duì)地區(qū)原有單元結(jié)構(gòu)和鄰里組織產(chǎn)生切割，鄉(xiāng)村內(nèi)部邏輯關(guān)系的破碎化使可持續(xù)發(fā)展難以為繼；產(chǎn)業(yè)區(qū)、城區(qū)在規(guī)劃用地時(shí)，更多地關(guān)注自身結(jié)構(gòu)的合理性，而忽略與現(xiàn)狀鄉(xiāng)村地區(qū)的有機(jī)結(jié)合；在為那些對(duì)環(huán)境有一定影響的項(xiàng)目選址時(shí)，可能鄉(xiāng)村的利益更容易受到侵害等等。

要改變這一狀況，必須堅(jiān)持“以人為本”，尊重事實(shí)，實(shí)事求是地看待城鄉(xiāng)關(guān)系。這個(gè)問題的核心是價(jià)值觀問題。假如我們換一個(gè)思路，將鄉(xiāng)村看作是城市空間結(jié)構(gòu)中不可缺少的一個(gè)組成部分，也許就能夠從更加積極的角度處理好城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系。鄉(xiāng)村不僅能提供農(nóng)產(chǎn)品，還能向城市提供開闊地帶，生態(tài)廊道和生態(tài)片區(qū)，科普基地，自然休憩空間等等?？梢詫⑧l(xiāng)村真正地融入城市，只要與城市空間結(jié)構(gòu)有機(jī)結(jié)合在一起，鄉(xiāng)村將與城市成為共贏互生的共同體。這有賴于對(duì)鄉(xiāng)村的認(rèn)真解讀和更加深入細(xì)致的工作。

2.4 人口與社區(qū)

人口是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)。在規(guī)劃編制中，首先要確定城市人口，以此為基數(shù)計(jì)算用地規(guī)模，并按照千人指標(biāo)等進(jìn)行公共設(shè)施的配置。但實(shí)際上，在對(duì)人口數(shù)量加以關(guān)注的同時(shí)，更應(yīng)該結(jié)合對(duì)人口結(jié)構(gòu)的判讀，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃。

從浦東新區(qū)的發(fā)展歷史來(lái)看，1990年代開發(fā)開放起，浦東新區(qū)就一直是人口導(dǎo)入?yún)^(qū)，主要反映在浦東城市建設(shè)帶來(lái)的外地人口流入和浦西舊城改造帶來(lái)的本地人口遷入。近期，隨著大型居住社區(qū)和保障性住房的陸續(xù)建成，浦東新區(qū)在未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)還將需要繼續(xù)積極妥善應(yīng)對(duì)大量人口導(dǎo)入的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，在早年建成的社區(qū)中，老社區(qū)面臨的普遍問題開始顯現(xiàn)。因此，“十二五”期間，浦東將同時(shí)面臨建設(shè)新社區(qū)和完善老社區(qū)的艱巨任務(wù)，規(guī)劃作為先導(dǎo)，應(yīng)及早進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

很顯然，簡(jiǎn)單套用指標(biāo)體系已不能如實(shí)反映不同社區(qū)的實(shí)際需求。建設(shè)宜居浦東，就要求我們更多地了解社區(qū)人口的構(gòu)成特征和個(gè)性化需求，制定與之相匹配的社區(qū)規(guī)劃，統(tǒng)籌社區(qū)資源，引導(dǎo)社區(qū)成長(zhǎng)，避免新社區(qū)缺乏人氣，老社區(qū)走向衰弱。

3 新一輪城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的突破點(diǎn)

新一輪城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，需要全方位、寬領(lǐng)域、多層次的規(guī)劃編制與管理，需要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及相關(guān)專業(yè)規(guī)劃緊密結(jié)合，從而共同達(dá)到對(duì)城市有效管理的目標(biāo)。

3.1 構(gòu)建規(guī)土合一的規(guī)劃體系, 形成科學(xué)編制、謹(jǐn)慎調(diào)整的新機(jī)制

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理和土地資源管理是以土地使用為核心的空間資源配置過程，作為資源分配和管理的手段，對(duì)城市和鄉(xiāng)村的空間發(fā)展起著關(guān)鍵的引導(dǎo)作用。相對(duì)傳統(tǒng)的規(guī)劃控制手段，兩規(guī)由相互沖突轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ユi定、支撐，有利于減少規(guī)劃調(diào)整，強(qiáng)化城市增長(zhǎng)邊緣管理，從而促使在面臨資源和發(fā)展瓶頸問題時(shí)，更關(guān)注土地的高效使用。

在新一輪城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的過程中，更加需要發(fā)揮規(guī)劃的前瞻性，延續(xù)浦東規(guī)劃先行的傳統(tǒng)，科學(xué)編制規(guī)劃。同時(shí)，結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需求，嚴(yán)格規(guī)劃調(diào)整程序，保障公眾參與的權(quán)利，運(yùn)用專家評(píng)審、集體決策等方法確保規(guī)劃調(diào)整符合公共利益。

3.2 構(gòu)建高等級(jí)公共中心的布局, 形成城市空間結(jié)構(gòu)的新節(jié)點(diǎn)

浦東新區(qū)目前已初步形成公共中心體系，但是浦東原有的高等級(jí)公共中心明顯呈現(xiàn)不均衡分布狀態(tài)。與上海建設(shè)“兩個(gè)中心”核心區(qū)相匹配，與浦東新區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)的空間發(fā)展相適應(yīng)，并成為能夠集中體現(xiàn)具有國(guó)際品質(zhì)的新城區(qū)，需要優(yōu)化高等級(jí)公共中心的布局。

3.2.1 CBD的雙核心——陸家嘴+后世博地區(qū)

經(jīng)過20年的建設(shè)和發(fā)展，現(xiàn)階段的陸家嘴CBD已基本建成，今后發(fā)展面臨的主要瓶頸問題是發(fā)展空間上的不足。隨著世博會(huì)的成功舉辦，后世博地區(qū)以其優(yōu)越的區(qū)位條件，完善的交通系統(tǒng)和較高的知名度，將成為中央商務(wù)區(qū)的潛力地區(qū)，具備會(huì)展旅游、金融貿(mào)易、文化創(chuàng)意等高端服務(wù)功能。后世博地區(qū)與陸家嘴共同成為黃浦江高端商務(wù)帶的兩個(gè)核心區(qū)域，互有分工，形成差異化的合作共贏格局，形成世界一流水平的CBD。

3.2.2 新城的產(chǎn)城融合——臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)+臨港主城區(qū)

臨港新城是戰(zhàn)略型新興產(chǎn)業(yè)和國(guó)際航運(yùn)中心核心功能落腳點(diǎn)。臨港新城的產(chǎn)城融合，需要形成產(chǎn)業(yè)區(qū)和生活區(qū)的有機(jī)結(jié)合，相互促進(jìn)，共同發(fā)展。產(chǎn)業(yè)區(qū)的發(fā)展需要有前瞻性地增加生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的配置，規(guī)劃上進(jìn)行配套用地的預(yù)留和未來(lái)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整的余地，形成適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段需求的，具有較強(qiáng)發(fā)展彈性和具備綜合城市服務(wù)職能的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。主城區(qū)的發(fā)展，要以大型居住社區(qū)等建設(shè)為契機(jī)，進(jìn)一步集聚人氣，促進(jìn)高端人才的導(dǎo)入，在為產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展提供配套服務(wù)的同時(shí)，加快形成以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，把握航運(yùn)貿(mào)易、文化影視、旅游會(huì)展、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等發(fā)展機(jī)會(huì)，加快提升城區(qū)綜合配套服務(wù)水平。

3.2.3 熱點(diǎn)的雙重整合——迪士尼+上海東站

迪士尼主題公園落戶浦東無(wú)疑是上海城市發(fā)展的重大事件。根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，該地區(qū)將突出旅游休閑、商務(wù)服務(wù)等主體功能，打造成為世界頂級(jí)的國(guó)際旅游度假區(qū)。規(guī)劃上可利用迪士尼和上海東站在區(qū)域上的緊密銜接，發(fā)揮該地區(qū)集國(guó)際空港、鐵路客站、多種交通方式于一體的東部交通樞紐的交通集散作用，使其成為浦東新區(qū)服務(wù)長(zhǎng)三角的重要窗口，并以此作為優(yōu)化浦東空間結(jié)構(gòu)的新契機(jī)。迪士尼+上海東站組成的高等級(jí)公共中心也將有望成為未來(lái)市級(jí)中心的有力競(jìng)爭(zhēng)者。

3.3 構(gòu)建全面整合的平臺(tái), 形成規(guī)劃管理的新格局

3.3.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，追求城鄉(xiāng)一體化

探索城鄉(xiāng)規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，積極將鄉(xiāng)村地區(qū)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的藍(lán)圖中來(lái)，從而推進(jìn)浦東新區(qū)全方位的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。對(duì)“城”而言，充分結(jié)合“鄉(xiāng)”中的楔型綠地、生態(tài)走廊，優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境，為市民提供良好的景觀綠化；對(duì)“鄉(xiāng)”而言，在加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)的同時(shí)，利用新農(nóng)村建設(shè)的契機(jī)，有序引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，從而落實(shí)總規(guī)中城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。

同時(shí)，對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行積極引導(dǎo)，優(yōu)化社會(huì)管理職能，創(chuàng)新管理架構(gòu)，針對(duì)城鄉(xiāng)區(qū)域的不同特點(diǎn)，在詳細(xì)規(guī)劃編制階段有的放矢，對(duì)社區(qū)的大小、規(guī)模、公共設(shè)施配置、公共交通設(shè)置等方面進(jìn)行精致規(guī)劃，使浦東新區(qū)的社區(qū)既充滿活力，又各具特色。

3.3.2 整合地上地下，追求綜合開發(fā)利用

城鄉(xiāng)規(guī)劃在編制過程中，重點(diǎn)關(guān)注的是顯見的地上因素，包括城市整體景觀效果、建筑的空間關(guān)系等方面，對(duì)于地下空間主要從市政基礎(chǔ)設(shè)施配套的角度進(jìn)行安排，加上地下空間的開發(fā)建設(shè)成本因素，尚未對(duì)地下空間的基礎(chǔ)性作用給予足夠的重視。

隨著軌道交通建設(shè)和地下管線敷設(shè)，地下空間資源的分層使用也逐漸提上議事日程。鼓勵(lì)城市地下空間的綜合開發(fā)利用，指導(dǎo)系統(tǒng)有序發(fā)展成為必然要求。近期城市地下空間開發(fā)應(yīng)以地鐵網(wǎng)絡(luò)為骨干，以城市公共活動(dòng)中心和軌道交通站點(diǎn)為發(fā)展源，以人行連通道為紐帶，以城市重點(diǎn)功能區(qū)的綜合開發(fā)或改造為布局重點(diǎn)，建立新區(qū)地下空間點(diǎn)線面相結(jié)合，組團(tuán)中心與軌道沿線集合發(fā)展的布局結(jié)構(gòu)。

3.3.3 加載全息要素，加強(qiáng)實(shí)施評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)控

規(guī)劃信息具有三維特性，除了關(guān)注平面信息外，更需關(guān)注其空間屬性。加載全息要素的管理模式，將所有規(guī)劃信息進(jìn)行綜合處理，并疊加反映在底圖上，運(yùn)用信息共享，從而滿足快速信息處理的要求，提高規(guī)劃管理的效率。充分利用規(guī)劃信息數(shù)據(jù)庫(kù)，將其作為規(guī)劃評(píng)估的重要技術(shù)支撐，方便實(shí)施評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)控。

3.4 構(gòu)建需求導(dǎo)向的視角, 形成規(guī)劃管理的新思路

3.4.1 適配用地兼容性的需求

在用地性質(zhì)的調(diào)整中，混合用地是較難把握的方面。在建設(shè)過程中，可能需要對(duì)空間內(nèi)容進(jìn)行微調(diào)，從而帶來(lái)對(duì)規(guī)劃控制優(yōu)化的要求，如城市綜合體的出現(xiàn)就要求將商業(yè)、文化、娛樂、辦公、購(gòu)物、交通等多種功能進(jìn)行混合。社區(qū)建設(shè)中同樣需要將社區(qū)的公共配套設(shè)施適度混合，能夠根據(jù)社區(qū)居民需求改變而適時(shí)調(diào)整，更便捷地提供一站式服務(wù)。

誠(chéng)然，規(guī)劃的用地兼容性，在兩規(guī)合一的背景中將面臨著如何與土地出讓相協(xié)調(diào)的問題，但是從有利于今后城市建設(shè)和發(fā)展的角度，繼續(xù)探索可能的整合路徑，增強(qiáng)用地的兼容性是今后發(fā)展的方向。

3.4.2 適配產(chǎn)業(yè)區(qū)與居住區(qū)的需求

考慮產(chǎn)業(yè)區(qū)與居住區(qū)的不同規(guī)劃管理控制要求，建設(shè)彈性的規(guī)劃管理控制體系，追求適配性。對(duì)居住區(qū)而言，需要結(jié)合不同社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)特征，設(shè)計(jì)有針對(duì)性的建筑布局、公共空間和公共配套設(shè)施，從而實(shí)現(xiàn)居住區(qū)的和諧；對(duì)產(chǎn)業(yè)區(qū)而言，需要適應(yīng)不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段對(duì)空間的需求，嘗試在總體結(jié)構(gòu)和總體規(guī)?？刂频目蚣芟?，更好地適應(yīng)市場(chǎng)需求變化的規(guī)劃管理模式。

3.4.3 適配精細(xì)化、縱深化發(fā)展的需求

建成區(qū)的規(guī)劃管理集中體現(xiàn)出適配精細(xì)化、縱深化發(fā)展的要求。在金融中心和航運(yùn)中心的建設(shè)過程中，需要進(jìn)一步關(guān)注辦公人群和城市居民對(duì)城市生活質(zhì)量的追求。從人性化的角度，要考慮各類配套設(shè)施布局，增強(qiáng)公共綠化、景觀水系等城市設(shè)計(jì)要素，重視配套服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，從而形成合理的城市公共空間布局。在規(guī)劃要素的控制上，也需要在把握強(qiáng)制性指標(biāo)的同時(shí)，重視在規(guī)劃編制階段對(duì)指導(dǎo)性指標(biāo)的研究，增強(qiáng)城市設(shè)計(jì)的要素控制，對(duì)下一階段的建筑和公共空間設(shè)計(jì)進(jìn)行引導(dǎo)。

4 展望

城鄉(xiāng)空間是實(shí)現(xiàn)城市功能的物質(zhì)載體，為了最優(yōu)地發(fā)揮空間資源的效用，與之相匹配的城鄉(xiāng)規(guī)劃是不可或缺的。實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)中心”的宏偉藍(lán)圖，建設(shè)宜居浦東和生態(tài)城區(qū)，改變產(chǎn)強(qiáng)城弱，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，需要更多的創(chuàng)新思維。這一要求不僅僅體現(xiàn)在總體規(guī)劃層面，更需落實(shí)到規(guī)劃的各個(gè)階段和各個(gè)方面。規(guī)劃工作者們?nèi)詫⒗^往開來(lái)，在探索中前進(jìn)。

[1]上海市浦東新區(qū)人民政府. 浦東新區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要[R].2011.

[2]上海市浦東新區(qū)人民政府. 上海市浦東新區(qū)總體規(guī)劃修編（2010-2020年）[R].2011.

[3]上海市浦東新區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì). 規(guī)劃引領(lǐng)“外向型、多功能、現(xiàn)代化新城區(qū)”建設(shè)——記浦東開發(fā)開放18周年[J]. 上海城市規(guī)劃，2008（3）：21-28.

[4]張弘. 關(guān)于區(qū)域總體規(guī)劃修編的實(shí)踐和思考——以《金山區(qū)區(qū)域規(guī)劃綱要2010-2020》修編為例[J]. 上海城市規(guī)劃，2011（5）：19-23.