賀東山

弱勢群體法律保護國外之特色與我國之路徑

賀東山

以美國為典型的“法制化”國家對弱勢群體權利保護的立法體系較為完善且管理部門職責明確，以德國為典型的“補助化”國家實施減免稅收的政策并對弱勢群體展開全方面的社會救濟，以瑞典為典型的“福利型”國家在全國統(tǒng)一推行各項針對弱勢群體的就業(yè)保護計劃。相比其他國家和地區(qū)對弱勢群體權利的法律保護之特色，我國在關于弱勢群體權利保護的法律規(guī)定還存在缺失且急需補足，應盡快地適用新的法律環(huán)境和運用新法武器，通過加強立法、擴大社會保障覆蓋面以及實現(xiàn)政府公共服務功能，維護社會關系的和諧穩(wěn)定，特別是重點破解各類特殊群體的就業(yè)安置難題，從而全面促進社會經濟關系的發(fā)展。

弱勢群體；法律保護；特色；路徑

弱勢群體，亦稱特殊群體，一般是指在政治、經濟、社會、文化、生理等各個方面處于相對不利地位的人群，其中包括婦女、兒童、老年人、殘疾人、難民、農民工等。隨著社會的分化，可能還會有更多的人成為弱勢群體，比如消費者、某些傳染病患者等，都屬于這一范疇。

一、弱勢群體法律保護國外之特色

針對各類弱勢群體應采取怎樣的法律保護，國外在此領域開展實踐的和理論研究較早，并且許多國家與政府也相繼出臺相關法律規(guī)范，逐步建立弱勢群體權利保護的法律制度，并不斷修改完善。如美國、德國、瑞典等市場經濟發(fā)達國家在這一領域的研究居領先地位，建立起了較為完備的法律規(guī)制并形成了自己獨特的社會保障體系。作為國際社會的重要成員，我國目前尚處在經濟社會的轉型時期，很多法律制度，包括弱勢群體權利保護的法律制度尚未充分建立，亟需借鑒國外先進經驗來進一步修改完善。

特色一：在加強立法保護方面，以美國為典型的“法制化”國家對弱勢群體權利保護的立法體系較為完善且管理部門職責明確。

美國對弱勢人群權利法律保護的日益關注是在國家的工業(yè)化和城市化進程之后，其遵循多貢獻多受益的原則，注意照顧重點保護對象，各級政府之間的社會保障權限較為明確地加以區(qū)分，而且各職能部門職責比較清晰。總的特點是立法進程快且法律體系完備，體現(xiàn)社會公平又突出效率。

為了禁止在雇傭中可能出現(xiàn)的年齡限制，美國在1967年就已經開始實施《年齡歧視法》；為了推進社會公平價值，美國政府也較早出臺了一項名為弱勢群體保護行動（Affirmative Action，簡稱AA）的法律設計，在此項行動中，從計劃、政策到法律服務等方面都是圍繞各類弱勢群體開展保護行動，借此使得公共機構承擔起了執(zhí)行這些法律規(guī)章的責任［1］（213-215）。并且在實施的整個過程當中，會要求就業(yè)咨詢服務機構、雇主以及工會必須采取更為積極的行動步驟，通過準備和實行弱勢群體保護行動計劃，不得在招工或雇傭中歧視就業(yè)者，從而達到減低和消除社會中存在的部分就業(yè)者不能充分被招收或雇傭的目的，特別是經常遭到歧視的弱勢群體人員。

為了更好地解決在雇傭關系中經常出現(xiàn)的工傷賠償問題，特別是對工作內容帶有危險性的從業(yè)人員應給予相應補助，美國在聯(lián)邦補助法中有比較詳盡的規(guī)定，同時，聯(lián)邦政府還頒布了一系列的法令用以幫助推行這些規(guī)定，比如許多州實施了以補償雇工因工業(yè)事故所造成的損失的雇工補償金法案，其中，還包括試圖以支付保險金的辦法來解決雇員在失業(yè)后面臨的困難。率先通過關于社會保險法令的是馬薩諸塞州，而美國國會則更是為了就業(yè)中的殘疾人或其未成年子女提供殘疾津貼，兩次通過了法律修正案。

另外，美國在20世紀20年代推行所謂的“福利資本主義”，確立了聯(lián)邦政府應對婦女、兒童、老年人以及失業(yè)者開展社會救濟和經濟援助的職責。其運動的內容主要包含有在各個州推行教育計劃、免費醫(yī)療服務制度以及帶有強制性的雇員撫恤金制度，并且設立了許多低收費或免費的自助型伙食供應點，建立了各種形式的私人企業(yè)型團隊保險，這些保險將殘疾和死亡都包括在內，與此同時，還有州推行了雇員養(yǎng)老金制度。

特色二：在擴大社會保障覆蓋對象方面，以德國為典型的“補助化”國家針對各類弱勢群體實施減免稅收的政策和提供全方位的社會救濟渠道，對各類弱勢群體從出生到死亡，其中包括年老、患病、傷殘以及義務教育、提供就業(yè)、住房安置等各方面事項都有詳盡的立法。

多年來德國一直持續(xù)高失業(yè)率，該國的立法者在促進就業(yè)法的框架內，不僅僅是國家，而且也讓雇主和雇員擔負防止和消除失業(yè)的特殊責任。在德國的法律規(guī)定中明確強調，雇主和雇員，特別是弱勢群體應借助于國家給付，避免出現(xiàn)失業(yè)或縮短失業(yè)時間，這是促進就業(yè)的基本任務。

為了保障殘疾人群合法權利，德國頒布實行了《傷殘及養(yǎng)老保險法》，這部法律規(guī)定保護所有勞動能力永久喪失、暫時喪失或受到限制的人群，而不考慮是何原因造成了勞動能力的永久喪失、暫時喪失或受到限制。在針對女職員的保護方面，德國聯(lián)邦政府實施了多項措施用來保護女職工的錄用渠道，并且專門針對女職員而提供相應的職業(yè)培訓和就業(yè)安置，目的是消除女職員其自身、監(jiān)護人、培訓機構以及雇主對其工作能力和效率的歧視。同時還為女職員提供孕期、產期等特殊時期的身體健康保護，確保女職員不會因為懷孕而導致在經濟方面遭受損失。

在德國很早就出現(xiàn)了關于童工的法律，法律規(guī)定禁止13歲以下的兒童工作，限定13歲～16歲童工及婦女的工作時間為6小時。德國《農民年老資助法》規(guī)定每個農民從1980年1月1日起，如果已年滿65歲，而且至少已交了180個月保險費，并已把其家產交給了子女，那么他每月可領取432.7馬克（已婚）或288.7馬克（未婚）。每個農民，如果失去了從業(yè)能力而且至少交了60個月的保險費并已移交了家產，那么他就可以提前得到同等數(shù)額的養(yǎng)老金［2］。

為了維護社會和平，追求社會正義，德國設立了勞動法院，并對有關勞動的權利爭議進行專屬管轄。根據(jù)《勞動法院法》的相關規(guī)定，為了獲得勞資雙方的信任，促進問題的解決，審判庭由勞資雙方的榮譽法官及職業(yè)法官組成，為了縮短時間和降低費用，采取簡化相關程序的手段，也便于協(xié)助原被告雙方互相諒解從而達成和解協(xié)議。

德國頒布實施的《社會法典Ⅲ》中還有聯(lián)邦承擔失業(yè)救濟金、雇員救濟金支出的規(guī)定。同時，聯(lián)邦還在需要時向德國社會保險機構聯(lián)邦勞工署提供流動救助資金和聯(lián)邦補貼。在持續(xù)較長時間的高失業(yè)率期間，由于持續(xù)的大規(guī)模失業(yè)使得保險費收入不充足，聯(lián)邦經常支付流動求助資金和聯(lián)邦補貼。

特色三：在實現(xiàn)政府公共服務職能方面，以瑞典為典型的“福利型”國家在全國統(tǒng)一推行各項針對弱勢群體的就業(yè)安置保護計劃。

瑞典是世界上典型的“福利型”國家，始終堅持具有普遍性的就業(yè)安置保護原則。比如，針對弱勢群體開展就業(yè)安置保護、其內容從生、老、病、殘、亡的各種生活需要，給付的標準也無論其就業(yè)安置保護對象的身份地位如何，在全國境內都是統(tǒng)一的。

為了在工傷保險方面體現(xiàn)普遍性原則，瑞典強制推行國家基本養(yǎng)老保險計劃，其中有一項重要的內容為：如果是因工傷致殘，受保人可以享受終身年金，如果是因工死亡，則對因工死亡者發(fā)給喪葬補助費，而且其配偶如不再婚的話則可以領取終身年金，同時，其撫養(yǎng)的未成年子女及贍養(yǎng)的父母因此失去生活來源的話，也可以領取該終身年金［3］（187-189）。

在社會福利普及方面，為了體現(xiàn)國家福利的普及性，瑞典強制推行國家補充養(yǎng)老金計劃，其中有一項重要的內容為：主要由地方政府組織和監(jiān)管社會救濟的實施行為，由政府負擔支付其中的絕大部分就業(yè)安置工資，并且普及到每個殘疾人員，同時，必須由雇主方負擔剩下的部分。

為了保證不同性別的雇員都能獲得平等的就業(yè)機會和享受充足的就業(yè)渠道，瑞典在其《就業(yè)機會平等法》中規(guī)定了政府的具體職責，即要保證所有雇員的就業(yè)機會平等和享受充足的就業(yè)渠道，特別是要為有職業(yè)技能和業(yè)務知識欠缺的求職者提供特殊的服務與幫助。比如，發(fā)放針對殘疾人的就業(yè)安置補助、工資補貼以及為其提供勞動保護條件和相應的措施。

另外，在未成年人保護方面，關于監(jiān)護人關照未成年人的保險計劃被瑞典政府強制推行實施。與此同時，還對該保險計劃涉及的家屬津貼進行立法，發(fā)放未成年人補貼，而且享受此項特殊津貼待遇的家庭無需接受經濟財產狀況調查。

二、我國弱勢群體法律保護之路徑

從我國特殊群體的整體情況看，主體為社會性弱勢群體，主要是由于社會原因如下崗、失業(yè)、受排斥等導致其陷于弱勢地位狀況，其構成主要包括未成年人、老年人、傷殘人員、精神病患者、貧困者、災難中的求助者、失業(yè)者、下崗職工、農民工、非正規(guī)就業(yè)者以及在勞動關系中處于弱勢地位的人［4］。

而在我國勞動法律規(guī)范中沒有弱勢群體的概念和界定，就我國勞動法學而言有特殊群體概念，一般將特殊群體界定為由于各種特殊原因有就業(yè)障礙或在勞動力市場上處境不利的人員，即就業(yè)弱勢群體，此群體指的是在就業(yè)過程中有可能或已經被歧視并遭受挫折和困難的人群，主要包括下崗職工、農民工、非正規(guī)就業(yè)者以及女性就業(yè)者等。就業(yè)弱勢群體的突出特征表現(xiàn)為經濟上的超低收入性、生活品質上的超低層次性和心理上的高脆弱和敏感性。

目前，就業(yè)弱勢群體問題的存在已經日趨嚴峻，必然影響社會公正、勞動關系的穩(wěn)定和社會經濟發(fā)展各方面的和諧。為此，借鑒美國、德國及瑞典三類典型國家關于弱勢群體權利保護的經驗，我國必須加強立法、擴大社會保障覆蓋面以及實現(xiàn)政府公共服務職能，向各類特殊群體提供社會扶助，盡快地構建新的法律環(huán)境和運用新的法律武器，通過加強立法、擴大社會保障覆蓋面以及實現(xiàn)政府公共服務功能，維護社會關系的和諧穩(wěn)定，特別是重點破解各類特殊群體的就業(yè)安置難題，從而全面促進社會經濟關系的發(fā)展。

基于以上闡述的國外弱勢群體法律保護經驗，我國可取長補短，具體而言分別為以下幾個方面：

第一個方面：要對弱勢群體的合法權益以加強立法的形式進行保護。要從根本上保護弱勢群體的合法權益，只能通過完善法制的途徑。目前只有完善弱勢群體權益保護的法律機制，才能對經濟發(fā)展與社會和諧發(fā)揮基礎性的作用。這是依法治國的必然要求，也是法律的正義本質［5］。

在立法層面，國外許多國家在憲法和法律中直接或者間接地規(guī)定了保護弱勢群體的權利。如美國1964年的公民權利法及其修正案、日本的《平等就業(yè)機會法》和澳大利亞的《反種族歧視法》，另外還有《世界人權公約》、《經濟、社會和文化國際權利公約》的特別規(guī)定以及聯(lián)合國大會頒布的《殘疾人群權利宣言》、《消除對婦女歧視公約》、《兒童權利宣言》、《少數(shù)民族或族裔群體權利宣言》等。

而在我國首先是現(xiàn)行憲法中關于保護弱勢群體的政策、原則和規(guī)范的規(guī)定；其次是我國的立法機關制定的《未成年人保護法》、《老年人權益保護法》、《殘疾人保障法》、《少數(shù)民族區(qū)域自治法》、《婦女權益保障法》、《消費者權益保護法》等；其三是先后由國務院制定頒布的《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》、《失業(yè)保險條例》、《社會保障費征繳暫行條例》、《國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)資金管理暫行辦法》、《勞動保障監(jiān)察條例》、《城市居民最低生活保障條例》以及《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》等。除了國務院制定的行政法規(guī)外，如《法律援助條例》等不少地方性法規(guī)也用來保護弱勢群體。

由此可以看出，我國雖已經頒布實施了一系列的法規(guī)及條例，用來保護弱勢群體勞動權益，但這一系列法律規(guī)定中的立法內容過少，過于零散，因而不能成為一個統(tǒng)一的立法體系，特別是其中針對損害弱勢群體勞動權益的違法責任的相關規(guī)定太少，導致弱勢群體難以有效地運用法律武器來維護自己的合法權益。

而就就業(yè)權的實現(xiàn)和勞動條件及標準而言，我國的各類特殊群體都處于弱勢地位，且就我國立法傳統(tǒng)而言，分別立法幾成定式，因而建議加大對弱勢群體勞動權益保護立法，可采用分散或單獨的立法形式，針對弱勢群體制定一整套勞動權益保護法，進而提高其勞動保護條件及標準，使得其各類特殊群體與一般勞動者群體的勞動保護條件與標準相一致，進而達到對兩者進行平等保護的目的。

第二個方面：要加快建設和完善社會保障制度并不斷擴大其覆蓋面。當前，我國社會保障制度建設面臨的首要問題是必須不斷擴大社會保障制度的覆蓋面，切實提高國內的社會保障水平及社會化程度，與此同時，要加快并加大力度建設農村社會保障制度。弱勢群體所面臨的瓶頸往往是經濟收入減少和生活貧困的直接矛盾，針對這個弱勢群體的生活困難瓶頸問題，政府就要負起責任且以立法、制度和政策的形式在勞動關系管理和就業(yè)督導領域里予以保障。

在2008至2011年這三年中，勞動關系和就業(yè)領域里法規(guī)頻施且力度頗大，引起人們高度關注。從《勞動合同法》、《勞動合同法實施條例》、《就業(yè)促進法》、《就業(yè)服務與就業(yè)管理規(guī)定》、《勞動爭議調解仲裁法》、《社會保險法》到國務院下發(fā)的《關于做好促進就業(yè)工作的通知》和《關于促進創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)工作的指導意見》，這些不斷出臺實施的法規(guī)，無論是勞動合同、就業(yè)援助、勞動爭議處理，還是鼓勵創(chuàng)業(yè)，都和弱勢群體息息相關。

除了要對在崗就業(yè)人群提供社會保障外，在當前條件下，迫切需要建立的還有下崗職工、農民工、非正規(guī)就業(yè)者以及女性就業(yè)者等的分層保障體系，應盡快設立針對下崗職工、農民工、非正規(guī)就業(yè)者以及女性就業(yè)者等的工傷保障制度、大病及重病醫(yī)療保障和緊急情況救助制度，分層分類保障下崗職工、農民工、非正規(guī)就業(yè)者以及女性就業(yè)者等的合法權益，從而消除社會保障制度中的不公正因素，改變社會保障制度中的不合理結構，形成社會保障制度中的各方平衡局面。

為了保障女性就業(yè)者平等地獲得被錄用的機會，在我國《勞動法》第十三條中規(guī)定了婦女享有與男子平等的就業(yè)權利。對違反勞動法規(guī)定侵害女職工合法權益的，在我國《勞動法》第九十五條中則規(guī)定了由勞動行政部門責令其改正并處以罰款，同時，必須由對造成損害的責任方承擔賠償責任。另外，在《女職工特殊勞動保護規(guī)定》和《婦女權益保護法》等法規(guī)中對女性就業(yè)者權益保護也做出了較為具體的規(guī)定［6］。

而在殘疾人勞動權益保護方面，《勞動法》、《勞動合同法》以及《就業(yè)促進法》更多的則是規(guī)定就業(yè)平等原則，側重于就業(yè)權的保護，對殘疾人在就業(yè)上也僅僅是根據(jù)《殘疾人保障法》給予照顧，由國家推動各行政機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位、城鄉(xiāng)集體經濟組織按一定比例安排殘疾人就業(yè)崗位，然而，當殘疾人的就業(yè)權受到侵犯的時候，該如何追究直接及連帶責任人的法律責任？對于這個問題，卻沒有做出專門法律規(guī)定。

今年剛剛頒布實施的《社會保險法》將我國境內所有用人單位和個人都納入了社會保險制度的覆蓋范圍，同時，對下崗職工也給予了適當?shù)年P注。為了完善和落實鼓勵下崗職工再就業(yè)的優(yōu)惠政策，并及時推動再就業(yè)工程，規(guī)定再就業(yè)中心為下崗職工提供基本生活保障和基本社會保險待遇。但遺憾的是，到目前為止，針對下崗職工勞動權益的保護卻依然主要是依靠通過政策來調整解決。

另外，從針對保護農民工在就業(yè)中的合法權益來看，目前的依據(jù)僅僅是《勞動法》和《勞動合同法》中的基本規(guī)定，專項或系統(tǒng)的法律規(guī)范依然是空白，如果有，那也只是非常零散的規(guī)定。

第三個方面：實現(xiàn)政府公共服務職能并向弱勢群體提供法律援助。所謂轉變政府職能、實現(xiàn)政府公共服務職能就是強調政府的公共服務，即應著重于提煉并形成政府的公共服務意識，同時，切實提高政府公共服務的效率和質量。政府有責任為各種類型的弱勢群體辦急事、難事和好事，并把公共服務工作做到實處，其中解決就業(yè)結構性矛盾的關鍵是勞動力素質。因而，政府應該加強職業(yè)技術培訓、提高弱勢群體的基本素質和職業(yè)技能，為弱勢群體提供公共服務可以考慮實行勞動預備制，適時恰當?shù)靥峁┖凸紕趧帐袌龅男畔?，比如用人的預測預報等［7］。

政府相關職能部門必須適應新的法律環(huán)境，在弱勢群體勞動權益保護制度的建設和實施上應盡快地運用法律武器并發(fā)揮更大的積極作用。由于弱勢群體勞動權益的保護關系到社會秩序的穩(wěn)定和國家經濟的順利發(fā)展，因此，政府的相關職能部門必須進行積極地干預并實現(xiàn)政府的公共服務職能。

政府相關職能部門可以通過提供職業(yè)指導、職業(yè)介紹、信息發(fā)布，也可以通過推動再就業(yè)工程，或者通過提供職業(yè)培訓的資金支持等方式來施展干預手段。但其中更重要的是將弱勢群體勞動權益的保護納入中央和地方政府的行政監(jiān)察視線范圍內，要加強勞動行政監(jiān)察力度，擴大行政監(jiān)察范圍，并及時監(jiān)察和懲處，避免出現(xiàn)更多的過激行為和突發(fā)事件，進而實現(xiàn)社會關系的和諧穩(wěn)定。

弱勢群體法律援助保障是維護司法公正的重要環(huán)節(jié)，政府不但應承擔起這一國內、國際義務（我國政府相繼簽署了兩個人權公約即《經濟、社會及文化權利國際公約》、《公民權利和政治權利國際公約》，作為公約的簽署國，我國應依法履行義務，而勞動權益的保護正是這兩個人權公約的重要內容之一），而且還應通過具體途徑制訂規(guī)范決策，建立政府法律援助調控保護機制。為此，政府應加大法律援助的人力資源開發(fā)，確保法律援助經費和配套制度的供給［8］。

總之，關注各類特殊群體，保障弱勢群體的勞動權益，既是我國忠實履行國際義務的體現(xiàn)，也是社會進步、社會文明的體現(xiàn)。政府相關職能部門還要從立法、政策、制度以及更廣泛的社會意義上解決弱勢群體的就業(yè)扶助難題，并建立和健全多層次的社會扶助網絡，只有這樣，才能維護勞動關系的穩(wěn)定和諧以及促進社會的全面發(fā)展。

［1］［美］丹尼爾.奎因·米爾斯·勞工關系（李麗林等譯）［M］.北京：機械工業(yè)出版社，2000.

［2］張 靜.國外對弱勢群體權利法律保護之考察［J］.人權，2011，（1）：24-27.

［3］［日］哈納米，［比］R.布蘭佩因.市場經濟國家解決勞資沖突的對策（余云霞譯）［M］.北京：中國方正出版社，1997.

［4］傅思明，張 鑫.弱勢群體權益保護的法律機制芻議［J］.中國法學會行政法學研究會2010年會論文集.

［5］覃有土，韓桂君.略論對弱勢群體的法律保護［J］.法學評論，2004，（1）：60-64.

［6］楊 平.女大學生職業(yè)生涯規(guī)劃探討［J］.湖南師范大學教育科學學報，2010，（3）：97-99.

［7］錢 寧，陳立周.當代發(fā)展型社會政策研究的新進展及其理論貢獻［J］.湖南師范大學社會科學學報，2011，（4）：85-89.

［8］吳雙全.中國少數(shù)人權利法律保護的實踐評析［J］.甘肅社會科學，2010，（2）：28-32.

The Legal Protection of the Disadvantaged Groups Abroad and Our Path Feature

HE Dong-shan

In the United States for the typical“l(fā)egalization”state of the rights protection of the disadvantaged groups in the legislative system more perfect and management department responsibilities，to Germany for the typical“subsidy”national implementation of tax policies on disadvantaged groups and spread to all aspects of the social relief，to Sweden for the typical“welfare state”in the country unified implement for vulnerable groups employment protection plan.Compared to other countries and regions to the vulnerable group right legal protection features，China on the protection of the rights of vulnerable groups legal rule also has the deficiency and much-needed complement，should as soon as possible to apply new legal environment and use of new weapons，through legislation，extending the coverage of social security and the realization of government public service function，emphasize to solve all kinds of special groups of the employment，to maintain social stability，resolve political risks，promoting economic and social development.

vulnerable groups；legal protection；characteristics；path

賀東山，中南大學法學院講師，博士研究生（湖南 長沙 410083）

2010年中央高?；究蒲袠I(yè)務費資助項目“新法律環(huán)境中的弱勢群體就業(yè)權保護研究”（2010QN39）

（責任編校：文 泉）