彭清燕

(吉首大學(xué)師范學(xué)院，湖南 吉首 416000)

論村域權(quán)力監(jiān)督與村官犯罪預(yù)防

彭清燕

(吉首大學(xué)師范學(xué)院，湖南 吉首 416000)

村官腐敗已成為破壞農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一大根源，給中國反腐工作帶來新挑戰(zhàn)。村域權(quán)力網(wǎng)絡(luò)供給平衡性制度的能力和消解村民社會(huì)焦慮及怨恨的能力與村民民主自治發(fā)育的速度存在著較大落差。權(quán)力運(yùn)作在利益驅(qū)動(dòng)力作用下本集團(tuán)內(nèi)部踐行狹隘的利己主義、排他主義原則。自上而下縱向的剛性監(jiān)督缺位，橫向的兩種柔性監(jiān)督職能薄弱。制約村級權(quán)力運(yùn)動(dòng)法律體系的應(yīng)然狀態(tài)并沒有普遍出現(xiàn)，實(shí)際運(yùn)作中制度文本因缺乏可操作化的環(huán)節(jié)遭遇重重困難。樹立協(xié)商民主理念，建立村域權(quán)力三極架構(gòu)，完善村莊自治法律，有利于遏止村官腐敗。

村域權(quán)力;村官腐敗;民主管理

村官腐敗其內(nèi)涵可以簡單定義為村黨支部委員會(huì)和村民委員會(huì)的組成人員濫用公共權(quán)利牟取私利的行為。目前，全國共有60多萬個(gè)行政村，9億多農(nóng)村戶籍人口，59.7萬個(gè)村委會(huì)，500多萬名村干部。在從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)化，從封閉半封閉社會(huì)向開放社會(huì)轉(zhuǎn)化，從鄉(xiāng)村社會(huì)向城鎮(zhèn)社會(huì)轉(zhuǎn)化，從同質(zhì)單一性社會(huì)向異質(zhì)多樣性社會(huì)轉(zhuǎn)化的大背景下，村官腐敗有愈演愈烈之勢。最高人民檢察院公布，2010年全國檢察機(jī)關(guān)共立案偵查涉農(nóng)職務(wù)犯罪11712人，立案偵查涉農(nóng)貪污賄賂犯罪案件8032件10935人，涉案金額13.4億余元;立案偵查涉農(nóng)瀆職侵權(quán)犯罪案件2097件、2692人［1］。在當(dāng)前查處的基層違紀(jì)違法案件中，村官占據(jù)了案件數(shù)量的70%以上，由村官腐敗引發(fā)的群眾信訪已占農(nóng)村信訪總量的50%以上［2］。過去被認(rèn)為不入“官”流的村官屢屢制造腐敗大案，已成為破壞農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一大根源，給中國反腐工作帶來新挑戰(zhàn)。筆者從地方政治制度視域，關(guān)注現(xiàn)行地方政治制度存在的缺陷，探求健全村級政權(quán)結(jié)構(gòu)的方法，以期遏止村官腐敗，進(jìn)一步完善農(nóng)村基層治理機(jī)制。

一、村域權(quán)力網(wǎng)絡(luò)與村官腐敗

村域權(quán)力網(wǎng)絡(luò)是村莊共同體型構(gòu)特定的權(quán)力資源配置、權(quán)力組織的結(jié)構(gòu)方式及權(quán)力運(yùn)行過程組成的村域公共事務(wù)治理的動(dòng)態(tài)過程及網(wǎng)狀資源體系。它是村級各權(quán)力主體在村級權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中所應(yīng)具有的性質(zhì)、地位、職能，以及對它們相互之間的關(guān)系，是地方政治制度在村莊的具體表現(xiàn)形式。其主要包括權(quán)力合法性來源、權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行規(guī)則、權(quán)力效能標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)層面的內(nèi)容。在村莊治理體系中，村莊公共權(quán)力是一種具有決定性的影響力量，它的運(yùn)作效能在很大程度上取決于村莊社會(huì)組織在村莊權(quán)力體系中所處地位而形成的不同權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系［3］。以村莊為微觀分析單位，觀察村莊公共權(quán)力的演變及其運(yùn)作邏輯，村域權(quán)力網(wǎng)絡(luò)以時(shí)間發(fā)展為線索，經(jīng)歷了改革開放前集權(quán)主義模式和改革開放后自治模式，村官腐敗亦以村域權(quán)力網(wǎng)絡(luò)演變?yōu)槊}絡(luò)呈現(xiàn)出前低后高的趨勢。

(一)集權(quán)主義模式

改革開放前，中國確立了建立在指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的村域權(quán)力網(wǎng)絡(luò)是以集權(quán)主義為表征的地方政治制度。從土改時(shí)期的農(nóng)會(huì)，合作化運(yùn)動(dòng)中的初級社、高級社，再到人民公社體制，其共同特征是村域權(quán)力結(jié)構(gòu)單向、強(qiáng)制型的格局。它通過黨對各級干部的任命制，牢牢地控制農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)與政治資源。又通過“土改”、農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化、“文化大革命”、“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”等等一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革和劇烈的政治運(yùn)動(dòng)，使國家行政權(quán)力向鄉(xiāng)村基層社會(huì)的滲透和延伸達(dá)到了歷史上前所未有的廣度和深度。特別是“在1958～1978年的 20年里，中國農(nóng)村人口的70%～80%被緊扣在與新政府的臍帶式關(guān)系之中。這樣完整的農(nóng)村組織形式是中國有史以來絕無僅有的”［4］。這種強(qiáng)制型村域權(quán)力網(wǎng)絡(luò)造就經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主體完全喪失了獨(dú)立性和主動(dòng)性，在國家權(quán)力嚴(yán)密監(jiān)控下村官失去了腐敗的自由空間。

(二)自治模式

20世紀(jì)80年代以來以包產(chǎn)到戶為發(fā)端的農(nóng)村非集體化改革，最重要的結(jié)果就是促使農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源從集中到分散的轉(zhuǎn)變，也就是單一的集體控制向多經(jīng)濟(jì)主體控制模式的轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變動(dòng)使人民公社時(shí)期形成的一整套行之有效的基層社會(huì)管理體制在頃刻之間突然坍塌，正是在這樣的社會(huì)大背景下，理論學(xué)術(shù)界提出了我國新時(shí)期村莊治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的多種理想模式和制度設(shè)計(jì)路徑，實(shí)踐中，國家開始了農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整和重組。1982年憲法正式確立了村民委員會(huì)作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位。1983年國務(wù)院正式宣告了人民公社體制的終結(jié)。1987年村民自治以法律形式被確定下來。村民自治模式的村域權(quán)力結(jié)構(gòu)已成為在當(dāng)今中國農(nóng)村擴(kuò)大基層民主和提高農(nóng)村治理水平的一種有效方式，客觀上打破了單一的公有制經(jīng)濟(jì)成份作為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度的基本標(biāo)志，在一定程度上改變了既存的利益格局、人際關(guān)系格局和人與物關(guān)系的格局，喚醒了個(gè)人和局部的經(jīng)濟(jì)利益對生產(chǎn)發(fā)展和生產(chǎn)力水平提高所起到的激勵(lì)作用。目前大部分村落形成了多種權(quán)力共生形態(tài)，只不過不同權(quán)力組織在管理、協(xié)調(diào)和控制村莊社區(qū)公共生活的集體性權(quán)力的勢力懸殊。權(quán)力授權(quán)來源于國家法律法規(guī)所賦予正式權(quán)力形態(tài)的村委會(huì)權(quán)力、村黨支部權(quán)力以及小組權(quán)力，表現(xiàn)出權(quán)力運(yùn)行中強(qiáng)烈的行政取向與決策權(quán)的高度集中傾向;另一類權(quán)力是從民間自然形成內(nèi)生型權(quán)力的家族權(quán)力以及合作組織權(quán)力，側(cè)重于村落公共產(chǎn)品的提供，在村民中具有較高的政治認(rèn)同，但是其在體制外權(quán)力弱利益表達(dá)又弱化了其權(quán)威水平。靜態(tài)地看，村域權(quán)力網(wǎng)絡(luò)供給平衡性制度的能力和消解村民社會(huì)焦慮及怨恨的能力與村民民主自治發(fā)育的速度存在著較大落差;動(dòng)態(tài)地來看，呈現(xiàn)為村民參與管理的熱情和訴求表達(dá)、社會(huì)機(jī)會(huì)及政治權(quán)利保障滯后之間的緊張。某種程度上我國地方政治體制改革具有明顯的滯后性，這是當(dāng)前村官腐敗產(chǎn)生的機(jī)制性根源。

二、村官腐敗的權(quán)力運(yùn)動(dòng)

權(quán)力運(yùn)動(dòng)在社區(qū)結(jié)構(gòu)運(yùn)行中處于中樞地位。村民自治制度雖然經(jīng)過二十多年的實(shí)踐，在我國地方政治制度視域中仍然扮演著“試驗(yàn)田”和“先行者”的角色。以村級權(quán)力運(yùn)動(dòng)的管理掌控—權(quán)力監(jiān)督—法律制約為線索闡釋村官腐敗的權(quán)力運(yùn)動(dòng)。

(一)村級權(quán)力運(yùn)動(dòng)的管理與掌控

村民自治制度理論設(shè)計(jì)上是黨的一元領(lǐng)導(dǎo)下的多層次分權(quán)治理模式?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》(以下簡稱《村組法》)在原則上確認(rèn)了村黨支部在農(nóng)村治理中的“領(lǐng)導(dǎo)核心”地位，但在公共權(quán)力的具體配置時(shí)，卻明確地規(guī)定“村民會(huì)議是村民自治組織體系中的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)”，村民會(huì)議擁有村民自治過程中決策權(quán)、選舉權(quán)、罷免權(quán)和監(jiān)督權(quán)等根本性權(quán)力。因此，村黨支部實(shí)際上沒有獲得任何制度內(nèi)的公共權(quán)力，事實(shí)上被排除在社區(qū)治理權(quán)力結(jié)構(gòu)之外。而村黨支部來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的任命，本質(zhì)上是國家權(quán)力在村集體的延伸。村黨支部憑借鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織資源優(yōu)勢和長期以來掌握的絕大部分權(quán)力，以及利用權(quán)力互恩互惠所形成的個(gè)人人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在博弈中處于強(qiáng)勢狀態(tài)。與村黨支部不同，村民委員會(huì)作為村民自治的常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，是經(jīng)由村民直接選舉而產(chǎn)生的，其權(quán)威來自于村民的集體委托，履行的是決策執(zhí)行權(quán)和管理權(quán)。這樣，村莊權(quán)力體系分割為自上而下以黨支部為代表的權(quán)力和自下而上以村民委員會(huì)為代表的內(nèi)生性權(quán)力兩大陣營。社區(qū)公共權(quán)力運(yùn)行的制衡機(jī)制取決于他們之間圍繞權(quán)力和利益分配而展開博弈。雖然村民委員會(huì)、村黨支部的權(quán)力來源從根本上都來自于人民的授權(quán)，這種權(quán)力的來源與服務(wù)對象、目的在根本上是一致的，但是由于兩者的派出體制不一樣［5］，及現(xiàn)行制度安排中對村民委員會(huì)與村黨支部權(quán)力關(guān)系的模糊構(gòu)造，導(dǎo)致兩者職責(zé)重疊、權(quán)力交叉。權(quán)力運(yùn)作在利益驅(qū)動(dòng)力作用下本集團(tuán)內(nèi)部踐行狹隘的利己主義、排他主義原則，從而在一定程度上為村官腐敗的權(quán)力運(yùn)作提供了契機(jī)。

就個(gè)體而言，存在于科層化政權(quán)體制之外的村官，物質(zhì)上不能享受國家正式資源供給，制度上不能適用行政體系的約束和激勵(lì)機(jī)制。體制縫隙堵塞了村官們通過正當(dāng)途徑實(shí)現(xiàn)改變農(nóng)民身份的上升通道及合理利益的追求，滋生了村官從業(yè)的失望心態(tài)。村干部在政策執(zhí)行中事實(shí)上處于“第三領(lǐng)域”的自由政治空間，使其從忠實(shí)代理人角色向追逐自我利益最大化的“村頭官僚”角色蛻變，他們通過政策規(guī)則的利益化、政策價(jià)值的權(quán)力化、政策認(rèn)同的村莊化，解構(gòu)和重構(gòu)了國家政策的文本邏輯，導(dǎo)致了國家政策在鄉(xiāng)村社會(huì)的執(zhí)行扭曲［6］。

(二)村級公共權(quán)力監(jiān)督

從縱向的國家監(jiān)督與橫向的村級權(quán)力組織內(nèi)部監(jiān)督和村民監(jiān)督來考量村級公共權(quán)力的監(jiān)督。從國家立法上看，實(shí)行村民自治從根本上否定了人民公社體制時(shí)的國家政權(quán)與農(nóng)村組織，尤其是鄉(xiāng)政府與村委會(huì)之間的行政隸屬關(guān)系，將過去的那種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系改變?yōu)楝F(xiàn)在的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系［7］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織只能對村組織事務(wù)性工作，諸如稅費(fèi)收取、換屆選舉、計(jì)劃生育等進(jìn)行工作指導(dǎo)，而難以在集體資產(chǎn)處置、財(cái)務(wù)等方面進(jìn)行具體監(jiān)督?！皬氖鹿珓?wù)”的村官被排除在國家行政序列之外，村官管理并沒有納入國家行政監(jiān)督體系。村級公共權(quán)力缺乏國家監(jiān)督，即一種縱向排除各種阻力和干擾的剛性監(jiān)督;村級權(quán)力組織內(nèi)部監(jiān)督是村級公共權(quán)力橫向監(jiān)督的一種形式，通常表現(xiàn)為村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和村務(wù)監(jiān)督小組的監(jiān)督。但其監(jiān)督權(quán)力源頭及組織管理來自于村政府、鄉(xiāng)政府或縣政府的籌建、規(guī)劃和管理，表現(xiàn)民意上差強(qiáng)人意，且監(jiān)督過程運(yùn)作混亂，具體細(xì)節(jié)缺乏法制規(guī)范，村民監(jiān)督是橫向監(jiān)督的另一種形式。村民會(huì)議或村民代表會(huì)是村民監(jiān)督村委會(huì)的專門性組織機(jī)構(gòu)。但是村治運(yùn)作過程中村民代表會(huì)議缺乏明確的議事規(guī)則、程序等可操作性的制度保障，事實(shí)上大多數(shù)村莊的村民大會(huì)除了三年一次的村委會(huì)換屆選舉之外，很少甚至不召開會(huì)，與法律規(guī)定的權(quán)力監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位相去甚遠(yuǎn)，從而使我國大部分村民會(huì)議最終成為流于工具性的形式主義。而大多數(shù)村民不能積極自覺的理性響應(yīng)，再加上又缺乏現(xiàn)代民主政治所需要的“集體談判力”［8］。加之村民對村官監(jiān)督成本高昂，需要付出諸如經(jīng)濟(jì)、人情、遭受報(bào)復(fù)等方面的風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)，其回報(bào)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于付出。村民監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是一種“民對官”的直接監(jiān)督。讓“被領(lǐng)導(dǎo)者”監(jiān)督“領(lǐng)導(dǎo)者”、以“弱權(quán)”監(jiān)督“強(qiáng)權(quán)”很難有效實(shí)施。如此以來，村民對其監(jiān)督權(quán)消極對待、敷衍了事。故村級公共權(quán)力從發(fā)端到運(yùn)行自上而下縱向的剛性監(jiān)督缺位，橫向的兩種柔性監(jiān)督職能薄弱，脫離管監(jiān)的權(quán)力容易異化成權(quán)力執(zhí)掌者謀求私利的工具。

(三)村級權(quán)力運(yùn)動(dòng)的法律制約

現(xiàn)代法律被認(rèn)為是人的理性的杰出產(chǎn)物，通過法律進(jìn)行統(tǒng)治的現(xiàn)代國家建立在合理合法的基礎(chǔ)上［9］。而現(xiàn)代法律制度主要是建構(gòu)于工商業(yè)高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，因而在體系構(gòu)成和制度設(shè)置上表現(xiàn)為城市中心主義，對尚處于從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)過度，城市化、商業(yè)化、工業(yè)化程度較低、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還相對落后的農(nóng)村地區(qū)關(guān)注很少［10］。目前制約村級權(quán)力運(yùn)動(dòng)的法律體系總體上還處于起步階段。

一方面，現(xiàn)有制約村級權(quán)力運(yùn)動(dòng)的法律文本與實(shí)踐對接困難。村莊二元權(quán)力即村民委員會(huì)的自治權(quán)和村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)所體現(xiàn)出來法律制約是以法律分配權(quán)力，設(shè)置權(quán)力實(shí)現(xiàn)的條件，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作的范圍、限度、程序、責(zé)任為內(nèi)容，兩者在法律框架內(nèi)相互制約、相互配合、理性監(jiān)督。但是現(xiàn)有法律對村民委員會(huì)和村黨支部權(quán)力的界定不清，范圍不明，程序缺位，無嚴(yán)格的法律責(zé)任追究機(jī)制?？陀^上造成村莊二元權(quán)力運(yùn)作的無序狀態(tài)及違法行使權(quán)力、越權(quán)行使權(quán)力的放任。村莊二元權(quán)力主體之一村民委員會(huì)的組成及選舉，法律只有抽象簡約的規(guī)定。法律在確認(rèn)村民委員會(huì)職權(quán)的同時(shí)，對于權(quán)力的監(jiān)督及其責(zé)任的規(guī)定過于原則化，缺乏可操作性的監(jiān)督程序、監(jiān)督形式、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)等具體性規(guī)范，從而使得權(quán)力處于法治的軌道之外?；鶎尤罕娦宰灾问欠钦?quán)型的，即非國家性質(zhì)的自治，而是一種社會(huì)自治［11］。通過農(nóng)村內(nèi)部的自我管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)村民自治權(quán)的保障可以規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力。但《村組法》關(guān)于村民自治權(quán)的規(guī)范寥寥幾條，籠統(tǒng)而又零散。有權(quán)利必定存在救濟(jì)，否則將形同虛設(shè)。該法沒有規(guī)定村民權(quán)利救濟(jì)，在各省、直轄市和自治區(qū)制定的實(shí)施辦法中也沒有關(guān)于權(quán)利救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定。村民救濟(jì)實(shí)體法權(quán)利不具有規(guī)范性、可訴性，在適用民事訴訟、刑事訴訟或行政訴訟時(shí)，村民與村莊權(quán)力主體不是發(fā)生公民與行政機(jī)關(guān)之間的具體行政行為，不能適用政訴訟法，同時(shí)也不是平等主體的財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系，更達(dá)不到追究和懲罰犯罪的程度，也不是民事訴訟和刑事訴訟的受案范圍，從而使村民救濟(jì)權(quán)規(guī)范很大程度上淪為無實(shí)效的宣言。制約村級權(quán)力運(yùn)動(dòng)法律體系的應(yīng)然狀態(tài)并沒有普遍出現(xiàn)，實(shí)際運(yùn)作中制度文本因缺乏可操作化的環(huán)節(jié)而遭遇重重困難。

另一方面，村官腐敗打擊力度偏弱。在實(shí)踐中，村民監(jiān)督權(quán)力引發(fā)的自治糾紛常被認(rèn)為是村民自治內(nèi)部事務(wù)而投訴無門。村官職務(wù)犯罪范圍窄狹，僅限于全國人大常委會(huì)立法解釋的7項(xiàng)公務(wù)。而除此之外，村落還有大量的自治事務(wù)，如架橋筑路、興修水電、集資辦廠、建設(shè)村莊、籌建農(nóng)貿(mào)市場等等，也有可能出現(xiàn)職務(wù)犯罪。最高人民檢察院《關(guān)于貫徹執(zhí)行全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》第三條，卻明確將這些單純的自治事務(wù)中的職務(wù)犯罪排除在檢察機(jī)關(guān)管轄范圍之外。村官主體身份的多樣性及其職務(wù)行為的復(fù)雜性，司法機(jī)關(guān)對村官職務(wù)犯罪的定性往往存在爭議，從而對以罪名和犯罪主體作為職能管轄分工依據(jù)的刑事管轄產(chǎn)生了較大影響［12］。無序概念則表明存在著斷裂(或非連續(xù)性)和無規(guī)則性的現(xiàn)象，亦即缺乏智識(shí)所及的模式，或者表現(xiàn)為從一個(gè)事態(tài)到另一個(gè)事態(tài)的不可預(yù)測的突變情形［13］。

三、村域權(quán)力整合與村官腐敗的遏止

村民自治的特點(diǎn)就是群眾性的村落民主治理，通過村民廣泛深入?yún)⑴c村落公共事務(wù)的民主實(shí)踐，調(diào)整村級權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，以此實(shí)現(xiàn)村域權(quán)力資源的優(yōu)化配置，從而從根本上杜絕村官腐敗行為。但是目前我國在國家權(quán)力退出后，農(nóng)民主體地位的缺失，在村級政治制度視域下反而構(gòu)成了一種“強(qiáng)村落—弱村民”的權(quán)力運(yùn)動(dòng)和權(quán)力制約結(jié)構(gòu)。村級上層社會(huì)幾乎壟斷了“話語權(quán)”，村莊治理不公開、不透明，村莊利益博弈中，村民與村官地位不平等、信息不對稱、渠道不暢通，監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)，農(nóng)民的知情權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)較弱。村民民主權(quán)力的缺失使村域權(quán)力在運(yùn)作中走樣，村民無法在權(quán)力運(yùn)動(dòng)中實(shí)現(xiàn)自保，也偏離了以權(quán)力制約權(quán)力的制度設(shè)計(jì)初衷，反而給村官腐敗留下種種貌似合法性的資源。

(一)村域權(quán)力整合的指導(dǎo)思想

樹立協(xié)商民主理念，實(shí)現(xiàn)村莊權(quán)力的民主控制，克服權(quán)力壟斷型村官腐敗。協(xié)商民主是:“以公共利益為導(dǎo)向，在協(xié)商民主模式中，民主決策是平等公民之間理性公共討論的結(jié)果。正是通過追求實(shí)現(xiàn)理解的交流來尋求合理的替代，并做出合法決策?！保?4］協(xié)商民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式，它能夠有效回應(yīng)文化間對話和多元文化認(rèn)知的某些核心問題。它尤其強(qiáng)調(diào)對于公共利益的責(zé)任、促進(jìn)政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿，以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策［15］。以村民自治為標(biāo)示的體制改革的真正目的就是要建構(gòu)一個(gè)凸顯村民價(jià)值與權(quán)利的社會(huì)。這種自治社會(huì)的主體是村民，通過自我治理、自我發(fā)展的組織形式，普遍地參與村莊事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村莊權(quán)力的民主控制，從而克服權(quán)力壟斷型村官腐敗，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。這正契合了協(xié)商民主所倡導(dǎo)的平等、審慎、協(xié)商等價(jià)值和精神。協(xié)商民主式村民自治要求村民廣泛地平等地參與村莊公共治理。以民主的話語模式，通過對話、交流、討論等公共協(xié)商程序，充分表達(dá)各自的利益和意見，最終形成富含合理性與代表性的公共決策。政策層面，兼顧和衡平村莊各主體的利益及意愿，更能實(shí)現(xiàn)公共資源的公正分配及集體約束力政策的公正性，提高村莊公共權(quán)力及公共政策的合法性認(rèn)同;監(jiān)督層面，可培養(yǎng)村民民主政治所必需的公民意識(shí)，增加了村務(wù)決策的公開性和透明性，減少了村級權(quán)力運(yùn)作的霸氣和機(jī)械性，有效地實(shí)現(xiàn)村民監(jiān)督權(quán)力形式到實(shí)質(zhì)的轉(zhuǎn)換，有利于規(guī)范村務(wù)，防止公共權(quán)力的膨脹產(chǎn)生村官濫用職權(quán)代民做主的腐敗現(xiàn)象。

(二)建立村域權(quán)力三極架構(gòu)，增強(qiáng)村民民主監(jiān)督能量

目前村域權(quán)力主體是村委會(huì)、村黨支部組合而成的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)，缺乏與之抗衡的村民權(quán)利機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上村域權(quán)力單向度朝村莊正式權(quán)力形態(tài)傾斜。集中體現(xiàn)在村民無法按照制度規(guī)定頻繁地、深入地參與及監(jiān)督村莊政治事務(wù)，缺乏表達(dá)自己聲音的有效途徑。政治權(quán)力不是按照其所有者的整體意志，而是憑著權(quán)力行使者的意志和情緒運(yùn)行，以至出現(xiàn)政治異化［16］。這是現(xiàn)有的村域權(quán)力結(jié)構(gòu)缺乏實(shí)質(zhì)性的民主制度構(gòu)架，從而無法實(shí)現(xiàn)真正意義的民主政治。完全可以改二元權(quán)力結(jié)構(gòu)為三極權(quán)力結(jié)構(gòu)，增設(shè)村民權(quán)力機(jī)構(gòu)即村民會(huì)議和村民會(huì)議常設(shè)機(jī)構(gòu)村民會(huì)議常務(wù)委員會(huì)，擴(kuò)大村民政治權(quán)力的范圍，建立村務(wù)決策、管理、監(jiān)督村民實(shí)質(zhì)性參與的村治模式。村級重大事務(wù)提交村兩委聯(lián)席會(huì)議討論并擬定初步?jīng)Q策方案，最后經(jīng)村民大會(huì)討論、表決通過后實(shí)施。村民會(huì)議代表村民意志履行村莊最高決策權(quán)，村民會(huì)議閉會(huì)期間村民會(huì)議常務(wù)委員會(huì)行使日常的監(jiān)督權(quán)。通過大部分村民參與村治、監(jiān)督村治，規(guī)范村級權(quán)力運(yùn)作。

(三)完善村莊自治法律，實(shí)現(xiàn)對公共權(quán)力的有效規(guī)制

村民自治制度在全國大多數(shù)地區(qū)是由國家政權(quán)機(jī)構(gòu)進(jìn)行再設(shè)計(jì)、加工完善，并依靠政治動(dòng)員自上而下貫徹的一種制度。而現(xiàn)代民主社會(huì)所需的公民文化并不能由本土文化自然生成，它是一種移植、嫁接和融會(huì)外來文化的一種衍生型文化。公民文化的普遍缺失，導(dǎo)致村民政治生活領(lǐng)域慣于尋求和依附權(quán)威，缺少相應(yīng)的自治文化基礎(chǔ)、民主法治精神的內(nèi)化心理結(jié)構(gòu)、政治主體意識(shí)的價(jià)值取向及行使民主權(quán)利主動(dòng)性的行為模式。完善村莊自治法律，為公共權(quán)力的有效規(guī)制提供制度保障和組織保障。因此，村民自治法律體系的完善應(yīng)當(dāng)圍繞村莊公共權(quán)力運(yùn)作和村民為主體的基本自治權(quán)力這一條主線展開。村莊公共權(quán)力運(yùn)作層面法制完善包括理順村域權(quán)力的關(guān)系、厘清村域權(quán)力職權(quán)范圍、規(guī)范權(quán)力運(yùn)作程序、明確失范行為責(zé)任;村民自治權(quán)利層面法制完善包括增設(shè)村民權(quán)利機(jī)構(gòu)、增加村民自治中權(quán)利司法救濟(jì)制度、完善村官職務(wù)犯罪規(guī)定。

［1］去年全國檢察機(jī)關(guān)共立案偵查涉農(nóng)職務(wù)犯罪11712人［EB/OL］.［2010－04－19］.http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009－04/16/content_11195108.htm.

［2］扼住村官腐敗咽喉［EB/OL］.［2011－03－09］.http://press.idoican.com.cn/detail/articles/20081103078101/.

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［4］費(fèi)正清，戈德曼.費(fèi)正清論中國:中國新史［M］.薛絢，譯.臺(tái)北:正中書局股，1994:67.

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［7］趙一紅.中國村民自治制度實(shí)施中的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文化與政治結(jié)構(gòu)分析［J］.中國社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)，2009(4):85－89.

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［16］王英津.論政治權(quán)力與政治權(quán)利關(guān)系的二重性［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2003(5):91－98.

On Village Power Supervision and Prevention of Village Officials’Crimes

Peng Qingyan
(Normal college，Jishou University，Jishou Hunan 416000，China)

Corrupt village government official has become a root of destroying countryside social stability and brought a new challenge for resisting against the stale work in china.There exist a big gap between village region network’s abilities of supporting balanced system and dispelling villagers’social anxiety and resentment with the speed of villagers’democratic and autonomous development.Under the motivation of benefits，power operation practices egoist and exclusionist principles within its own group.From top to bottom the vertical rigid supervision is vacant，while the two horizontal soft supervision functions are weak.The expected state restricting village-level power operating legislative system does not appear in a wide scale，while in practical operation，the system textuality meets obstacles due to lack of operative links.It would be beneficial for holding back village officials’corruption to set up the concepts of consultative democracy，establish the triode structure of village power，and to perfect villages’autonomous laws.

village power;village officials’corruption;democratic management

D924.399

A

1672－7991(2012)01－0040－05

2011－11－11;

2011－12－09

彭清燕(1970－)，女，湖南省龍山縣人，副教授，主要從事法學(xué)研究。