錢(qián)幸初

分類(lèi)通關(guān)改革是構(gòu)建海關(guān)大監(jiān)管體系的重要載體，是大監(jiān)管體系建設(shè)充分發(fā)揮作用的 “主戰(zhàn)場(chǎng)”。顧名思義，分類(lèi)通關(guān)是指海關(guān)通過(guò)科學(xué)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理的理念和方法，以企業(yè)守法管理為核心，綜合企業(yè)類(lèi)別、商品性質(zhì)和物流信息等各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)要素，按照風(fēng)險(xiǎn)高低對(duì)進(jìn)出口貨物實(shí)施分類(lèi)管理的通關(guān)作業(yè)模式。自從2009年，在上海海關(guān)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，北京等15個(gè)海關(guān)開(kāi)展出口貨物分類(lèi)通關(guān)改革試點(diǎn)，2010年推廣至全國(guó)海關(guān)。2009年在上海、黃埔海關(guān)實(shí)行進(jìn)口分類(lèi)通關(guān)試點(diǎn)，2010年進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。隨著分類(lèi)通關(guān)的大面積啟動(dòng)，中國(guó)海關(guān)的大監(jiān)管體系改革正在逐步深入。

長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)海關(guān)在很多業(yè)務(wù)改革過(guò)程中，借鑒了國(guó)外海關(guān)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，尤其是風(fēng)險(xiǎn)管理方面，很多理念和方法是來(lái)自于荷蘭海關(guān)的成功經(jīng)驗(yàn)。荷蘭位于歐洲經(jīng)濟(jì)中心地帶，擁有歐洲第一大港鹿特丹和世界上最重要的中轉(zhuǎn)機(jī)場(chǎng)史基浦國(guó)際機(jī)場(chǎng)，是一個(gè)理想的商業(yè)通道，每年來(lái)自全世界200多個(gè)國(guó)家的數(shù)以?xún)|噸計(jì)的貨物和數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的人員從荷蘭涌入和涌出歐洲或轉(zhuǎn)往其他大洲。荷蘭海關(guān)在僅有5000余人的情況下，出色地完成了繁重的監(jiān)管任務(wù)，并在世界銀行 “物流指數(shù)”評(píng)比中取得海關(guān)工作效率和通關(guān)手續(xù)等指標(biāo)世界第一的成績(jī)。

雖然中國(guó)和荷蘭的國(guó)情、社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)狀況等方面存在著較大的差異，但就海關(guān)通關(guān)制度而言，無(wú)論是管理目標(biāo)，還是監(jiān)管的理念方法，很多方面都是有著共通點(diǎn)。因此將荷蘭海關(guān)現(xiàn)行的監(jiān)管模式與我國(guó)目前的分類(lèi)通關(guān)作業(yè)模式進(jìn)行對(duì)比，學(xué)習(xí)對(duì)方的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和理念，對(duì)于今后我國(guó)海關(guān)分類(lèi)通關(guān)改革如何發(fā)展深化有著很好的借鑒和啟示作用。

一、荷蘭海關(guān)現(xiàn)行監(jiān)管模式簡(jiǎn)介

2008年以來(lái)，在WCO《全球貿(mào)易安全和便利化標(biāo)準(zhǔn)框架》倡導(dǎo)下，荷蘭海關(guān)積極推行AEO（經(jīng)授權(quán)的經(jīng)營(yíng)者）方法，通過(guò)對(duì)企業(yè)內(nèi)控機(jī)制、管理標(biāo)準(zhǔn)、信息安全、經(jīng)營(yíng)理念、錯(cuò)誤預(yù)防、信息發(fā)布等企業(yè)運(yùn)行系統(tǒng)的評(píng)估，保證符合規(guī)定條件的企業(yè)是處于 “控制中”（In Control），對(duì)滿(mǎn)足規(guī)定條件的企業(yè)授予不同類(lèi)型的AEO的資格，建立海關(guān)與企業(yè)互信的關(guān)系。海關(guān)根據(jù)不同授權(quán)類(lèi)型的AEO資格，在標(biāo)準(zhǔn)海關(guān)通關(guān)程序的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出適用于不同企業(yè)類(lèi)型的簡(jiǎn)化海關(guān)通關(guān)程序，對(duì)不同的授權(quán)類(lèi)型的企業(yè)實(shí)施差別化的監(jiān)管，將對(duì)企業(yè)正在進(jìn)行的生產(chǎn)、物流等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù)降低到最低的限度，確保企業(yè)能享受到與其AEO資格授權(quán)相對(duì)應(yīng)的便利措施，海關(guān)通過(guò)事后審計(jì)來(lái)確保企業(yè)處于 “控制中”，完成海關(guān)的監(jiān)管任務(wù)。在實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中，荷蘭海關(guān)從供應(yīng)鏈的視角出發(fā)，不僅掌握了貨物的申報(bào)信息，還掌握了供應(yīng)鏈上從生產(chǎn)商到運(yùn)輸商再到進(jìn)口商、收貨商的信息以及供應(yīng)鏈本身的可靠性等信息，實(shí)行多層次、全流程、互相印證、互相制約的協(xié)同監(jiān)管和自體監(jiān)管，既巧妙轉(zhuǎn)移了監(jiān)管責(zé)任又可以實(shí)現(xiàn) “牽一發(fā)而動(dòng)全身”的高效能監(jiān)管。同時(shí)荷蘭海關(guān)引入了客戶(hù)管理的方法，將企業(yè)看做是自己的客戶(hù)，在海關(guān)內(nèi)設(shè)有客戶(hù)管理團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)內(nèi)有初級(jí)和高級(jí)客戶(hù)協(xié)調(diào)員，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)海關(guān)與企業(yè)之間的溝通，幫助企業(yè)處理與海關(guān)相關(guān)的問(wèn)題，同時(shí)關(guān)注企業(yè)運(yùn)營(yíng)，保證企業(yè)在海關(guān) “控制中”。另一方面取得AEO資質(zhì)將幫助企業(yè)獲得包括低風(fēng)險(xiǎn)貨物的快速通關(guān)、因提高安全效率而降低成本、獲得更高的榮譽(yù)和商業(yè)機(jī)會(huì)以及增進(jìn)與海關(guān)間的溝通等好處，因此企業(yè)非?？粗谹EO資質(zhì)的授權(quán)和保持，有助于促進(jìn)企業(yè)守法自律。

二、由分類(lèi)通關(guān)作業(yè)模式與荷蘭海關(guān)監(jiān)管模式的共性看分類(lèi)通關(guān)改革的階段性成效

（一）分類(lèi)通關(guān)作業(yè)模式與荷蘭海關(guān)監(jiān)管模式的共通點(diǎn)

1.兩種通關(guān)監(jiān)管模式均以風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿作業(yè)全過(guò)程。無(wú)論是我國(guó)海關(guān)的分類(lèi)通關(guān)作業(yè)模式還是荷蘭海關(guān)現(xiàn)行的監(jiān)管模式，都在作業(yè)流程設(shè)計(jì)中，充分發(fā)揮了風(fēng)險(xiǎn)式管理的作用。分類(lèi)通關(guān)是在綜合企業(yè)類(lèi)別、商品歸類(lèi)、價(jià)格、許可證件、貿(mào)易國(guó)別、航線(xiàn)、物流信息等各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)要素，對(duì)報(bào)關(guān)單數(shù)據(jù)實(shí)行實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)分析，實(shí)施紅綠通道判別，對(duì)綠通道的報(bào)關(guān)單直接轉(zhuǎn)現(xiàn)場(chǎng)處置，按風(fēng)險(xiǎn)高低分別實(shí)施“低風(fēng)險(xiǎn)快速放行”、“低風(fēng)險(xiǎn)單證審核”和 “高風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)審核”，對(duì)紅通道的報(bào)關(guān)單實(shí)施專(zhuān)業(yè)審單，根據(jù)專(zhuān)業(yè)審單結(jié)果，由接單現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施上述3種作業(yè)方式。荷蘭海關(guān)在實(shí)際監(jiān)管工作中除了對(duì)以報(bào)關(guān)單為基礎(chǔ)信息開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)分析外，還對(duì)企業(yè)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和守法狀況的風(fēng)險(xiǎn)管理，將企業(yè)采用管理國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)情況、內(nèi)控機(jī)制的建立情況、信息控制與錯(cuò)誤防范等內(nèi)容作為風(fēng)險(xiǎn)管理的指標(biāo)和內(nèi)容，通過(guò)對(duì)這些指標(biāo)的評(píng)價(jià)，掌握企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。如果企業(yè)在整體管理上出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)加大的情況，則采取相應(yīng)的監(jiān)管措施。兩種模式雖然內(nèi)容存在差異，但都體現(xiàn)了現(xiàn)代海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理的理念和方法。

2.兩種通關(guān)監(jiān)管模式都體現(xiàn)了差異化的監(jiān)管方法。分類(lèi)通關(guān)作業(yè)中模式中針對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型的貨物和企業(yè)設(shè)置了 “低風(fēng)險(xiǎn)快速放行”、“低風(fēng)險(xiǎn)單證審核”和 “高風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)審核”三種不同的通關(guān)作業(yè)流程，對(duì)誠(chéng)信守法企業(yè)的低風(fēng)險(xiǎn)貨物減少行政干預(yù)，提升通關(guān)效率，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)、貨物，實(shí)施重點(diǎn)審核、加強(qiáng)實(shí)際監(jiān)管。荷蘭海關(guān)根據(jù)企業(yè)的內(nèi)控機(jī)制、管理標(biāo)準(zhǔn)、信息安全、經(jīng)營(yíng)理念、錯(cuò)誤預(yù)防、信息發(fā)布等實(shí)際情況，分別給予相應(yīng)的“AEO”授權(quán)資質(zhì)，并按照資質(zhì)的不同，對(duì)不同企業(yè)適用相應(yīng)的通關(guān)監(jiān)管簡(jiǎn)易程序。兩種模式都在實(shí)際監(jiān)管中通過(guò)差異化的監(jiān)管方法突出了 “守法便利”的監(jiān)管理念。

3.兩種通關(guān)監(jiān)管模式都實(shí)現(xiàn)了 “事前—事中—事后”的全過(guò)程閉環(huán)式管理。分類(lèi)通關(guān)作業(yè)模式中在事前加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分析，科學(xué)設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)，以報(bào)關(guān)單證現(xiàn)場(chǎng)抽核、批量復(fù)審和貨物隨機(jī)抽查、實(shí)際查驗(yàn)的結(jié)果驗(yàn)證企業(yè)守法狀況和風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)的有效性；事中通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)布控和風(fēng)險(xiǎn)提示，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分析和監(jiān)控成果的運(yùn)用，服務(wù)事中監(jiān)管；事后進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)信息和績(jī)效評(píng)估，打造反饋平臺(tái)，通過(guò)以上措施有效連接各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，形成閉環(huán)管理。荷蘭海關(guān)現(xiàn)行的監(jiān)管模式中在事前充分掌握貨物供應(yīng)鏈上的生產(chǎn)商到運(yùn)輸商再到進(jìn)口商、收貨商的信息，并根據(jù)企業(yè)申請(qǐng)，對(duì)企業(yè)的內(nèi)控機(jī)制、管理標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)狀況、信息安全等情況實(shí)施系統(tǒng)的審計(jì)評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)企業(yè)進(jìn)行 “AEO”授權(quán)；事中按照企業(yè)的 “AEO”授權(quán)不同，對(duì)企業(yè)實(shí)施差別化的監(jiān)管措施；事后由海關(guān)對(duì)企業(yè)的守法合規(guī)情況實(shí)施定期的稽查審計(jì)，對(duì)存在違規(guī)情況的企業(yè)進(jìn)行處置，并對(duì)相關(guān)企業(yè)的 “AEO”授權(quán)作相應(yīng)調(diào)整。兩種模式雖然具體形式不一樣，但都實(shí)現(xiàn)了各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的閉環(huán)式管理，對(duì)各類(lèi)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)起到了有效的防范作用。

（二）分類(lèi)通關(guān)改革的階段性成效

通過(guò)分類(lèi)通關(guān)作業(yè)模式與荷蘭海關(guān)監(jiān)管模式的對(duì)比，我們發(fā)現(xiàn)通過(guò)分類(lèi)通關(guān)改革，中國(guó)海關(guān)無(wú)論在監(jiān)管理念還是在作業(yè)流程設(shè)置上，與世界先進(jìn)海關(guān)的差距正在逐步縮小，改革的階段性成效正在逐步顯現(xiàn)。

1.監(jiān)管重點(diǎn)更加明晰，執(zhí)法效果提高。實(shí)施分類(lèi)通關(guān)改革以后，海關(guān)通過(guò)對(duì)企業(yè)、貨物進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，有的放矢地進(jìn)行審單、查驗(yàn)等作業(yè)，集中力量加強(qiáng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)、貨物的監(jiān)管，使得監(jiān)管重點(diǎn)比以往更加明晰，有效地提升了監(jiān)管的質(zhì)量和效果；同時(shí)在貨物放行后通過(guò)加強(qiáng)事后監(jiān)管，一方面進(jìn)一步降低執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面為事前、事中監(jiān)管提供信息支持，真正實(shí)現(xiàn)了閉環(huán)式管理，達(dá)到了更好的監(jiān)管效果。

2.通關(guān)效率得到提高，社會(huì)效應(yīng)明顯。分類(lèi)通關(guān)改革改變了我國(guó)海關(guān)過(guò)去的突出某一時(shí)間點(diǎn)上企業(yè)在口岸或特殊監(jiān)管區(qū)域的進(jìn)出口等行為，不加篩選的由人工進(jìn)行嚴(yán)格的單證審核，輔以較高的查驗(yàn)率的 “窮盡式”監(jiān)管模式，全面應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)管理的方法，實(shí)施差別化監(jiān)管，突出體現(xiàn)了 “守法便利”的管理精神，大大提升了通關(guān)效率，優(yōu)化了市場(chǎng)環(huán)境，改善了海關(guān)服務(wù)，使企業(yè)直接感受到通關(guān)的高效和便捷，幫助企業(yè)參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，更好地適應(yīng)了全球經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程和我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

三、由分類(lèi)通關(guān)作業(yè)模式相對(duì)于荷蘭海關(guān)監(jiān)管模式的差異看分類(lèi)通關(guān)改革的不足

雖然分類(lèi)通關(guān)作業(yè)模式與荷蘭海關(guān)現(xiàn)行的監(jiān)管模式比較，兩者在很多方面存在相似的地方，但通過(guò)進(jìn)一步的比較分析，我們也不難發(fā)現(xiàn)在很多方面目前的分類(lèi)通關(guān)作業(yè)模式還存在著自身的不足和短板。

（一）企業(yè)分類(lèi)管理面臨諸多局限

分類(lèi)通關(guān)改革以后，與之配套的企業(yè)分類(lèi)管理一直未能實(shí)現(xiàn)突破，基本沿用以往的企業(yè)管理模式：即根據(jù)進(jìn)出口企業(yè)、報(bào)關(guān)企業(yè)從事進(jìn)出口海關(guān)業(yè)務(wù)的守法記錄、申報(bào)規(guī)范性和歷史進(jìn)出口貿(mào)易量等信息對(duì)企業(yè)進(jìn)行 “AA、A、B、C、D”分類(lèi)，并以此作為分類(lèi)通關(guān)作業(yè)過(guò)程中判別企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高低的標(biāo)準(zhǔn)。這種企業(yè)分類(lèi)管理模式存在以下局限：

一是海關(guān)只對(duì)在海關(guān)注冊(cè)備案的進(jìn)出口企業(yè)和報(bào)關(guān)企業(yè)兩類(lèi)企業(yè)實(shí)施分類(lèi)管理，所能掌握的有關(guān)企業(yè)的信息、資料也是局限在這兩類(lèi)企業(yè)中。然而從物流供應(yīng)鏈完整角度來(lái)說(shuō)進(jìn)出口貨物完成進(jìn)出口過(guò)程需要經(jīng)過(guò)生產(chǎn)企業(yè)、進(jìn)出口貿(mào)易企業(yè)、物流企業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)、報(bào)關(guān)企業(yè)等多個(gè)不同的環(huán)節(jié)，并且各個(gè)環(huán)節(jié)的相關(guān)數(shù)據(jù)可以相互印證，相互檢驗(yàn)，海關(guān)可以通過(guò)對(duì)物流供應(yīng)鏈上各環(huán)節(jié)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行分析比對(duì)，獲取有價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)信息。目前海關(guān)對(duì)于生產(chǎn)企業(yè) （有進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)和自理報(bào)關(guān)資質(zhì)的除外）、物流企業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)所掌握信息的缺失大大影響了海關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分析的精度與準(zhǔn)度，一定程度上導(dǎo)致了監(jiān)管資源浪費(fèi)和局部監(jiān)管不到位的情況。

二是海關(guān)對(duì)企業(yè)實(shí)施分類(lèi)管理的主要依據(jù)是企業(yè)從事海關(guān)進(jìn)出口業(yè)務(wù)的歷史記錄，存在一定的滯后性和片面性，僅僅依靠歷史記錄，海關(guān)無(wú)法對(duì)企業(yè)實(shí)際守法合規(guī)情況及時(shí)作出風(fēng)險(xiǎn)提示。在實(shí)際工作中就發(fā)現(xiàn)一些不法企業(yè)注冊(cè)成立后立刻向外匯管理局申請(qǐng)大量核銷(xiāo)單，短時(shí)間內(nèi)在全國(guó)各大口岸銷(xiāo)售，而海關(guān)卻無(wú)法采取有效措施制約購(gòu)買(mǎi)核銷(xiāo)單企業(yè)的出口行為，待海關(guān)經(jīng)過(guò)信用收集、分析將相關(guān)企業(yè)降級(jí)時(shí)，企業(yè)已經(jīng)自行注銷(xiāo)，逃避海關(guān)的監(jiān)管。反觀(guān)荷蘭海關(guān)，通過(guò)推行AEO的方法，對(duì)企業(yè)內(nèi)控機(jī)制、管理標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)狀況、信息安全等相關(guān)信息進(jìn)行全面、系統(tǒng)的審計(jì)評(píng)估，海關(guān)掌握了大量關(guān)于企業(yè)的有價(jià)值信息，海關(guān)能夠通過(guò)對(duì)相關(guān)信息的分析利用，掌握企業(yè)基本的情況。

三是在我國(guó)海關(guān)的企業(yè)分類(lèi)管理制度中，海關(guān)與企業(yè)依舊是管理者與被管理者的關(guān)系，雙方地位的不平等，導(dǎo)致雙方在達(dá)成各自的目標(biāo)時(shí)缺乏溝通和協(xié)作，海關(guān)與企業(yè)之間的矛盾突出，只有在企業(yè)不符合海關(guān)規(guī)范時(shí)，海關(guān)才實(shí)施管理類(lèi)別調(diào)整，在整個(gè)機(jī)制運(yùn)作過(guò)程中，企業(yè)始終居于被動(dòng)接受狀態(tài)。而荷蘭海關(guān)實(shí)施的AEO制度強(qiáng)調(diào)平等狀態(tài)下海關(guān)與企業(yè)定期進(jìn)行交流和磋商，企業(yè)主動(dòng)向海關(guān)申請(qǐng)AEO資質(zhì)，海關(guān)在授權(quán)后，引入客戶(hù)管理的方法，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的客戶(hù)管理團(tuán)隊(duì)，團(tuán)隊(duì)內(nèi)有初級(jí)和高級(jí)客戶(hù)協(xié)調(diào)員，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)海關(guān)與企業(yè)之間的溝通，幫助企業(yè)處理與海關(guān)相關(guān)的問(wèn)題，同時(shí)關(guān)注企業(yè)運(yùn)營(yíng)，保證企業(yè)在海關(guān) “控制中”。這種方法給企業(yè)一個(gè)可以 “一站式”的解決問(wèn)題的途徑，也更加有利于海關(guān)實(shí)施監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)管理。

四是我國(guó)現(xiàn)行的企業(yè)分類(lèi)管理制度和結(jié)果只適用于境內(nèi)的企業(yè)，無(wú)法用于國(guó)外企業(yè)，也得不到其他國(guó)家海關(guān)的認(rèn)可。而AEO作為一項(xiàng)面向國(guó)際貿(mào)易供應(yīng)鏈的制度，要求海關(guān)間建立起相互認(rèn)可的有效制度，避免重復(fù)工作，以確保國(guó)際貿(mào)易供應(yīng)鏈中貨物流動(dòng)的便利和監(jiān)管。所以目前荷蘭海關(guān)推行AEO制度的過(guò)程中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了與歐盟其他國(guó)家海關(guān)的AEO互認(rèn)，其授予的AEO資質(zhì)在歐盟其他國(guó)家海關(guān)同樣有效。

（二）風(fēng)險(xiǎn)分析未能有效深入

分類(lèi)通關(guān)改革以后，我國(guó)海關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)分析主要集中在對(duì)報(bào)關(guān)單申報(bào)信息和企業(yè)歷史守法情況為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)研判上，其中報(bào)關(guān)單申報(bào)信息更是風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)進(jìn)行研究分析的重點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)一般是選取報(bào)關(guān)單申報(bào)要素中的重要指標(biāo)如稅則歸類(lèi)、許可證、通關(guān)單、經(jīng)營(yíng)單位、收發(fā)貨企業(yè)等作為風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)指標(biāo)，對(duì)報(bào)關(guān)單進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)判定。但從目前的實(shí)踐情況來(lái)看，單靠企業(yè)申報(bào)的報(bào)關(guān)單信息作為風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)，并不能有效得甄別業(yè)務(wù)中的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。比如：“低風(fēng)險(xiǎn)快速放行”、“低風(fēng)險(xiǎn)單證審核”和 “高風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)審核”三種通關(guān)模式中，“低風(fēng)險(xiǎn)單證審核”的報(bào)關(guān)單其中相當(dāng)多的報(bào)關(guān)單是因?yàn)樯婕巴P(guān)單或許可證件，而被計(jì)算機(jī)分揀為 “低風(fēng)險(xiǎn)單證審核”，難以享受更多的海關(guān)監(jiān)管便利。通過(guò)實(shí)際審單以及查驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，此類(lèi)報(bào)關(guān)單因?yàn)樾枰嗟谋O(jiān)管環(huán)節(jié)，實(shí)際貨物存在問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)更低。在已經(jīng)實(shí)施通關(guān)單、許可證聯(lián)網(wǎng)核銷(xiāo)的今天，完全有條件和理由將電子比對(duì)一致的此類(lèi)報(bào)關(guān)單分揀為 “低風(fēng)險(xiǎn)快速放行”，至少不應(yīng)將其簡(jiǎn)單分揀為 “低風(fēng)險(xiǎn)單證審核”，這有悖于分類(lèi)通關(guān)以風(fēng)險(xiǎn)管理為中心環(huán)節(jié)的原則。

另一方面將風(fēng)險(xiǎn)分析建立在企業(yè)申報(bào)信息的基礎(chǔ)上的做法在對(duì)一些匿報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)、偽報(bào)的報(bào)關(guān)單作業(yè)時(shí)起到的作用并不大。實(shí)際監(jiān)管中有些不法企業(yè)故意將貨物偽報(bào)為非涉證涉稅貨物，導(dǎo)致報(bào)關(guān)單被計(jì)算機(jī)自動(dòng)分揀為 “低風(fēng)險(xiǎn)快速放行”從而逃避海關(guān)監(jiān)管。這種現(xiàn)象正是目前 “低風(fēng)險(xiǎn)快速放行”、“低風(fēng)險(xiǎn)單證審核”和 “高風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)審核”三種通關(guān)模式的查獲率出現(xiàn)倒掛的深層次原因，充分說(shuō)明了目前海關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)分析不夠深入，存在疏漏。

四、進(jìn)一步深化分類(lèi)通關(guān)改革的啟示

分類(lèi)通關(guān)改革作為海關(guān)大監(jiān)管體系建設(shè)的載體，直接反映大監(jiān)管體系建設(shè)的成效。分類(lèi)通關(guān)只有在完善的大監(jiān)管體系架構(gòu)下才能取得最大的成效，實(shí)現(xiàn) “通的快，管的住”的目標(biāo)。雖然我國(guó)海關(guān)和荷蘭海關(guān)在執(zhí)法環(huán)境、法律制度、管理模式等諸多方面存在很大差異，但雙方也在促進(jìn)貿(mào)易便利化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等很多方面為著相同的目標(biāo)而進(jìn)行相類(lèi)似的工作。因此荷蘭海關(guān)的成功經(jīng)驗(yàn)也為我們下一步如何深化分類(lèi)通關(guān)改革提供了有益的借鑒。

（一）將AEO制度引入企業(yè)分類(lèi)管理

按照WCO在 《全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架》中提出的 “AEO （經(jīng)授權(quán)的經(jīng)營(yíng)者）”制度，旨在通過(guò)驗(yàn)證企業(yè)，對(duì)守法、安全程度較好的企業(yè)予以通關(guān)便利，保障國(guó)際貿(mào)易的安全與便利。這與我國(guó)海關(guān)目前倡導(dǎo)的 “由企及物”、“守法便利，違法懲戒”理念是一致的。在分類(lèi)通關(guān)改革進(jìn)一步深化的過(guò)程中，可以通過(guò)將AEO制度引入企業(yè)分類(lèi)管理，將海關(guān)實(shí)施企業(yè)管理的范圍延伸到整個(gè)物流供應(yīng)鏈當(dāng)中，在風(fēng)險(xiǎn)分析方法上逐步從定性的主觀(guān)判斷分析法和比率評(píng)分法逐步轉(zhuǎn)向以深入應(yīng)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)決策技術(shù)和計(jì)算機(jī)信息科學(xué)為特點(diǎn)的動(dòng)態(tài)計(jì)量分析方法，全面掌握關(guān)于企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)狀況、經(jīng)營(yíng)狀況、安全體制、貿(mào)易伙伴、信用記錄等重要的風(fēng)險(xiǎn)信息，建立科學(xué)、客觀(guān)、有效的風(fēng)險(xiǎn)分析模型，對(duì)通關(guān)作業(yè)提供強(qiáng)有力的風(fēng)險(xiǎn)決策支持，真正建立起與分類(lèi)通關(guān)作業(yè)模式相匹配的企業(yè)分類(lèi)管理制度。通過(guò)建立健全企業(yè)守法評(píng)估體系，充分發(fā)揮企業(yè)守法管理在其中的基礎(chǔ)性、根本性作用，引導(dǎo)企業(yè)以誠(chéng)信換效率、以效率換效益。

繼續(xù)加快建設(shè)企業(yè)信息管理系統(tǒng)，將分散的企業(yè)信息統(tǒng)一集中，吸收共享其他管理部門(mén)的企業(yè)信息檔案和動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，運(yùn)用企業(yè)信用信息檔案客觀(guān)評(píng)估企業(yè)守法狀況，掌握企業(yè)進(jìn)出口活動(dòng)和經(jīng)營(yíng)、資信狀況。

統(tǒng)一企業(yè)分類(lèi)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。完善 《企業(yè)分類(lèi)管理辦法》及配套措施，細(xì)化并公布貿(mào)易安全標(biāo)準(zhǔn)，使分類(lèi)設(shè)置、評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)作程序更加科學(xué)規(guī)范。

完善企業(yè)信用管理。建立完善企業(yè)誠(chéng)信守法評(píng)估機(jī)制和運(yùn)作程序，探索建立企業(yè)主管人制度，將企業(yè)分類(lèi)管理由靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)行戶(hù)籍式企業(yè)管理，研究解決介入企業(yè)內(nèi)部管理過(guò)程控制問(wèn)題，使企業(yè)內(nèi)部控制程序與海關(guān)分類(lèi)管理真正對(duì)接。

（二）建設(shè)完善風(fēng)險(xiǎn)管理工作機(jī)制

推動(dòng)分類(lèi)通關(guān)作業(yè)過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)管理在實(shí)戰(zhàn)層面的轉(zhuǎn)化，在統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)管理操作平臺(tái)基礎(chǔ)上，加快建立 “層級(jí)職責(zé)明確、業(yè)務(wù)配合協(xié)調(diào)、信息數(shù)據(jù)共享、判別處置有效”的風(fēng)險(xiǎn)管理運(yùn)作機(jī)制。

一是進(jìn)一步提高識(shí)別、化解、處置風(fēng)險(xiǎn)以及監(jiān)督評(píng)估的工作水平。發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)管理在事前、事中、事后各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的決策作用，明確各部門(mén)在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)決策環(huán)節(jié)的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)信息相互印證匯合管理的需求，防止管理隨意性和脫節(jié)。二是加快建立統(tǒng)一的綜合業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)。匯總整合各類(lèi)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，為開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)分析和監(jiān)控提供完整、準(zhǔn)確和及時(shí)的數(shù)據(jù)支撐，整合各類(lèi)分析監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息共享和相互銜接。三是建立健全規(guī)范化風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系。突出企業(yè)與進(jìn)出口商品相結(jié)合，企業(yè)與報(bào)關(guān)單相結(jié)合，企業(yè)和報(bào)關(guān)員相結(jié)合，資格管理和行為管理相結(jié)合，公開(kāi)法人和隱蔽法人相結(jié)合，供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)信息相結(jié)合的驗(yàn)證分析，科學(xué)設(shè)置、統(tǒng)一加載并動(dòng)態(tài)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)參數(shù)，充分考慮同一類(lèi)別企業(yè)有不同風(fēng)險(xiǎn)的側(cè)重點(diǎn)，企業(yè)在不同時(shí)期有不同風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)進(jìn)出口企業(yè)和貨物實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)管理。四是健全和完善風(fēng)險(xiǎn)處置的操作規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制。強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)指令執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督、反饋和評(píng)估，完善風(fēng)險(xiǎn)處置的閉合回路機(jī)制。

（三）提高后續(xù)監(jiān)管效能

找準(zhǔn)定位，在事后監(jiān)管環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)稽查工作重心向 “監(jiān)督企業(yè)進(jìn)出口活動(dòng)、查發(fā)企業(yè)各類(lèi)問(wèn)題、驗(yàn)證企業(yè)守法狀況、完善海關(guān)內(nèi)部管理”并重的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮后續(xù)管理可深入企業(yè)管理活動(dòng)核心的有利條件，監(jiān)督驗(yàn)證被稽查企業(yè)進(jìn)出口行為的真實(shí)性、合法性和規(guī)范性，發(fā)揮海關(guān)稽查在后續(xù)管理的核心力量作用，發(fā)揮后續(xù)管理服務(wù)全局的作用，促進(jìn)海關(guān)整體管理水平的提高。

在加強(qiáng)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)和創(chuàng)新稽查方法手段基礎(chǔ)上，一是推行分類(lèi)稽查，根據(jù)事前監(jiān)管需求和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管反饋情況，區(qū)分高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)、一般企業(yè)、信譽(yù)良好企業(yè)采取不同的稽查核查措施，印證分類(lèi)管理準(zhǔn)確性。二是完善稽查反饋機(jī)制，及時(shí)反饋稽查核查結(jié)果，補(bǔ)充更新企業(yè)資料信息，充實(shí)企業(yè)信息管理數(shù)據(jù)庫(kù)。三是提升稽查結(jié)果應(yīng)用效能，提出企業(yè)分類(lèi)管理、海關(guān)監(jiān)管意見(jiàn)和需求，適用于事前監(jiān)管和事中監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)前后驗(yàn)證、有效銜接、分工明確、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（四）提倡可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展

分類(lèi)通關(guān)改革中倡導(dǎo)的 “由企及物”和 “風(fēng)險(xiǎn)管理”理念是現(xiàn)代海關(guān)管理的發(fā)展方向和必然趨勢(shì)。我們要努力實(shí)現(xiàn)管理上的 “外聯(lián)內(nèi)通”，形成“企業(yè)自管、海關(guān)主管、政府協(xié)管、社會(huì)共管”的綜合管理格局，需要關(guān)注以下問(wèn)題：一是辯證思考，克服因循守舊或偏激突進(jìn)的認(rèn)識(shí)偏差，防止片面地將 “企”與 “物”對(duì)立起來(lái)，兩者需要有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能真正凸顯和提升海關(guān)整體監(jiān)督管理效能。二是一以貫之，在改革整合過(guò)程始終圍繞 “由企及物”，優(yōu)化作業(yè)流程和操作程序，規(guī)范執(zhí)法，避免 “因人設(shè)事”或 “因人廢事”，防止監(jiān)管鏈條脫節(jié)，形成良性循環(huán)、閉合回路的監(jiān)管機(jī)制。三是統(tǒng)籌兼顧，要開(kāi)拓思路，超前思維，勇于面對(duì)現(xiàn)實(shí)，敢于實(shí)現(xiàn)突破，同時(shí)，避免海關(guān)在進(jìn)出境監(jiān)管活動(dòng)中單打獨(dú)斗或改革冒進(jìn)，在外部構(gòu)建執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在企業(yè)信用管理、稅收征管、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品安全等各方面推進(jìn)綜合管理，使 “守法便利，違法懲戒”成為企業(yè)進(jìn)出口活動(dòng)的自律守則。四是整體規(guī)劃，結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)，綜合考量和優(yōu)化全國(guó)海關(guān)布局、業(yè)務(wù)分工和人力資源配置，提高關(guān)員業(yè)務(wù)技能和綜合素質(zhì)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求。五是打促結(jié)合，力求保障貿(mào)易安全和提供貿(mào)易便利有機(jī)結(jié)合和平衡，通過(guò)增進(jìn)理解、信任、溝通和合作來(lái)推動(dòng)海關(guān)與企業(yè)界合作雙贏，通過(guò)打擊走私和促進(jìn)發(fā)展維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。六是績(jī)效評(píng)估，防止墨守成規(guī)，加強(qiáng)對(duì)改革整合過(guò)程和措施應(yīng)用的評(píng)估，收集社會(huì)評(píng)價(jià)和企業(yè)反映，根據(jù)實(shí)際需要及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整，完善提高，促進(jìn)海關(guān)事業(yè)科學(xué)發(fā)展。