張 峰，葉榅平

（1.上海外國語大學(xué) 法學(xué)院，上海 200083；2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，上海 200433）

近些年來，民法典的制定工作在我國獲得穩(wěn)步推進(jìn)。民法既是社會組織法，也是資源配置法，①因此，自然資源作為資源的重要組成部分進(jìn)入民法調(diào)整范圍，基本上已經(jīng)順理成章地成為我國學(xué)界的共識。然而，自然資源怎樣由民法調(diào)整，建立什么樣的物權(quán)制度，換言之，有關(guān)自然資源的規(guī)定在民法中處于什么地位，學(xué)界有共識也有分歧。共識是自然資源應(yīng)當(dāng)主要由物權(quán)法調(diào)整，這就是學(xué)界所稱的“自然資源物權(quán)化”，而分歧則是它應(yīng)當(dāng)如何以物權(quán)法調(diào)整。對此，學(xué)者們提出了用益物權(quán)模式、占有權(quán)模式、準(zhǔn)物權(quán)模式和特許物權(quán)模式等方案，②《物權(quán)法》也通過規(guī)定自然資源的用益物權(quán)模式作出了官方選擇。然而，無論是在學(xué)界還是官方，自然資源物權(quán)化的問題都未見得能夠既契合理論又切乎現(xiàn)實(shí)地獲得解決。自然資源物權(quán)化不僅面臨著自然資源自身屬性及客觀現(xiàn)實(shí)的諸多挑戰(zhàn)，而且也受到我國現(xiàn)有自然資源立法局限性的制約。目前的各種學(xué)說和相關(guān)立法未免都存在顧此失彼、以偏概全、體系混亂等問題。筆者認(rèn)為，針對這些難題與挑戰(zhàn)，應(yīng)當(dāng)更新自然資源立法理念，摒棄傳統(tǒng)以行政手段統(tǒng)管自然資源管理、配置和保護(hù)的觀念，恢復(fù)自然資源作為私權(quán)客體的本質(zhì)，以物權(quán)法為中心建立自然資源法律體系，確立包容性的基本原則指導(dǎo)自然資源立法，統(tǒng)籌兼顧，實(shí)現(xiàn)既符合理論又契合實(shí)際的自然資源物權(quán)化。

一、缺陷與難題：自然資源物權(quán)化的制度背景分析

自然資源物權(quán)化離不開現(xiàn)有的法律制度背景，它既是自然資源物權(quán)化改革的對象，也是自然資源物權(quán)化的起點(diǎn)。對于這一背景，最主要的當(dāng)然是我國現(xiàn)行的《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》及相關(guān)的自然資源法的有關(guān)規(guī)定。

我國現(xiàn)行《憲法》第9條規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”該條顯然屬于民法上所有權(quán)的規(guī)定，成為我國確定自然資源法律關(guān)系的基本依據(jù)。根據(jù)《憲法》，我國《民法通則》第81條規(guī)定了國家所有的自然資源，包括礦藏，可以由全民所有制或者集體所有制單位通過承包合同設(shè)立承包經(jīng)營權(quán)等方式使用、收益，但是其所有權(quán)均不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。我國《物權(quán)法》則更為詳盡地對自然資源的歸屬和利用作出了規(guī)定，其表現(xiàn)有：首先，在第二編“所有權(quán)”中逐一規(guī)定各種自然資源所有權(quán)的公有形式，并在第41條規(guī)定“法律規(guī)定專屬于國家所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，任何單位和個人不能取得所有權(quán)”；其次，在第三編“用益物權(quán)”中的第119條總括性地規(guī)定“國家實(shí)行自然資源有償使用制度”，除了對各種土地資源分章詳細(xì)規(guī)定外，關(guān)于其他各種自然資源，則在該編的“一般規(guī)定”中概括體現(xiàn)，例如第123條規(guī)定，“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)?！贝送?，在《憲法》、《民法通則》和《物權(quán)法》的原則性規(guī)定之下，我國立法部門以“資源中心主義”為依托，制定了《水法》、《草原法》、《林業(yè)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《漁業(yè)法》和《野生動物保護(hù)法》等有關(guān)自然資源單行法，這些單行立法中當(dāng)然包括了一些關(guān)于自然資源使用權(quán)的規(guī)定。

總之，我國目前已基本形成了以《民法通則》和《物權(quán)法》為“軀干”，各自然資源單行立法為“分枝”，相關(guān)司法解釋為補(bǔ)充的自然資源使用權(quán)立法體系。然而，對這些法律作體系性的分析之后，就不難發(fā)現(xiàn)其中所存在的缺陷，這些缺陷當(dāng)然也是自然資源物權(quán)化需要解決的難題。

首先，現(xiàn)有自然資源物權(quán)立法體系混亂。從法律位階上分析，我國自然資源立法在形式上雖然是由作為民事基本法的《民法通則》和《物權(quán)法》統(tǒng)率，并由此形成了上述列舉的自然資源單行法。然而，這些自然資源單行法在性質(zhì)上則屬于自然資源行政管理法、經(jīng)濟(jì)法或社會法的范疇，關(guān)于這點(diǎn)已得到了多數(shù)學(xué)者的認(rèn)同。③但是作為私法的《民法通則》、《物權(quán)法》與作為經(jīng)濟(jì)法、行政法、管理法或社會法的自然資源單行法，無論是在基本理念上還是在具體制度的配置上都存在本質(zhì)的不同，私法規(guī)范與公法規(guī)范的矛盾和沖突在所難免，更無法形成層次分明、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬻w系。

其次，現(xiàn)有立法過于依賴通過行政手段管理、配置自然資源。如前所述，我國的自然資源立法從形式上來看，是以《民法通則》和《物權(quán)法》為基礎(chǔ)形成的法律體系，但是各個自然資源單行立法，顯然是重行政規(guī)范而輕民事規(guī)范，強(qiáng)調(diào)公法的手段而輕視私法的手段，突出對自然資源的行政管理而忽視對民事權(quán)利的規(guī)定；在對自然資源物權(quán)的保護(hù)方面，也是以行政法、刑法的懲罰功能代替民法的保護(hù)功能，顯得被動、消極。

再次，自然資源權(quán)利界限不清，無法形成自然資源權(quán)利秩序。雖然《憲法》、《民法通則》和《物權(quán)法》都規(guī)定自然資源屬于國家所有和集體所有。然而，上述法律對自然資源所有權(quán)的規(guī)定顯然過于原則，界限模糊不清。自然資源所有權(quán)在實(shí)踐中面臨著許多挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：第一，國家和集體作為自然資源所有權(quán)的主體，其本身具有虛擬性、抽象性，因此其不能真正行使資源所有權(quán)的占有、使用、收益和處分等種種權(quán)能；第二，我國法律對自然資源所有權(quán)的主體和內(nèi)容規(guī)定的不明確，對不同級別政府和集體組織行使權(quán)利的邊界沒有做出具體的界定，造成自然資源所有權(quán)主體虛化，自然資源的國家和集體所有權(quán)主體與實(shí)際行使自然資源物權(quán)的主體不統(tǒng)一；第三，我國現(xiàn)行的有關(guān)自然資源單行立法，主要是采用管理法思路對自然資源的利用和保護(hù)加以規(guī)范。在這種思路指導(dǎo)下，國家只是從行政管理者的角度進(jìn)行立法，規(guī)范行政機(jī)關(guān)如何監(jiān)督管理，而不是從賦予自然資源使用權(quán)人物權(quán)化的權(quán)利角度達(dá)到資源利用規(guī)范的目的。④所以，現(xiàn)行立法采用以所有制的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)劃分權(quán)利并予以區(qū)別對待，自然資源物權(quán)種類的劃分、自然資源權(quán)利和義務(wù)及其行使和履行，都受到所有制性質(zhì)的限制，不同主體所享有的物權(quán)種類難以得到平等的保護(hù)。

最后，自然資源部門立法的消極影響還體現(xiàn)在關(guān)于自然資源物權(quán)糾紛處理方面的規(guī)定比較混亂。有先協(xié)商、后人民政府處理、再起訴的；也有先協(xié)商、后政府部門調(diào)解、再起訴的；還有先協(xié)商、不愿協(xié)商或協(xié)商不成由政府或部門調(diào)解、或者直接提起民事訴訟的等。因此，目前自然資源立法缺乏統(tǒng)一而有效的糾紛處理機(jī)制，在自然資源所有和利用方面出現(xiàn)利益分配上的矛盾和沖突時缺乏必要的救濟(jì)機(jī)制。這種狀況加劇了自然資源權(quán)利的模糊性，無法形成良好的自然資源權(quán)利秩序。

二、原因與挑戰(zhàn)：自然資源的形態(tài)與屬性分析

正如前文所述，我國目前的自然資源法律制定存在諸多缺陷，并成為自然資源物權(quán)化的難題。那么，我國目前的自然資源立法為什么會形成這樣的一種體系和結(jié)構(gòu)呢？原因當(dāng)然可以列舉很多，例如，立法者對所有制與所有權(quán)關(guān)系的認(rèn)識存在局限性，我國傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，公法優(yōu)先的法律理念的影響等。對此，學(xué)界已有許多論證，無需贅述。筆者認(rèn)為，自然資源形態(tài)與屬性的多樣性，使得自然資源物權(quán)立法面臨諸多挑戰(zhàn)，也是造成現(xiàn)有自然資源物權(quán)立法存在許多矛盾和缺陷的重要原因之一。

根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的定義，自然資源為：在一定的時間、地點(diǎn)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價值，以提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素和條件。通常包括礦物資源、土地資源、水資源、氣候資源與生物資源等。它同人類社會有著密切聯(lián)系；既是人類賴以生存的重要基礎(chǔ)，又是社會生產(chǎn)的原、燃料來源和生產(chǎn)布局的必要條件與場所。有些資源可以反復(fù)利用，即所謂可再生資源，如太陽輻射、風(fēng)等氣候資源。有些資源不能反復(fù)利用，即不可再生資源，包括地質(zhì)資源和半地質(zhì)資源。還有些資源為可更新自然資源。這類資源可生長繁殖，其更新速度受自身繁殖能力和自然環(huán)境條件的制約，如生物資源。從人類對自然資源的利用來看，有些資源為非消耗性資源，如對土地的利用，而對之進(jìn)行消耗性利用的情形卻不在少數(shù)，典型者如采礦、取水、捕撈等。由此可見，自然資源種類繁多，形態(tài)多樣，性質(zhì)各異，并且其為人類的共同財(cái)富，利益主體和利益內(nèi)容都呈現(xiàn)出多元性。

與物權(quán)法中的一般“物”相比，自然資源顯著特征表現(xiàn)如下：第一，物的特性之一是可支配性，而資源具有公共性，它是非排他性的占有。第二，物具有可使用性，但是物的使用更大程度上停留在經(jīng)濟(jì)需求上；而資源盡管也具有使用性，但它不但要求滿足經(jīng)濟(jì)需求，也要求滿足生態(tài)的需求、精神的需求。第三，物要求有獨(dú)立性、特定化；而資源具有循環(huán)與流動性。⑤

首先，自然資源形態(tài)與性質(zhì)上的差異，導(dǎo)致建立統(tǒng)一的自然資源立法體系成為困難。由于自然資源形態(tài)和性質(zhì)各異，統(tǒng)一立法往往會顧此失彼，以偏概全，難以適用于所有形態(tài)的自然資源。因此，我國目前的自然資源立法主要采用“資源中心主義”，為不同的自然資源分別立法。這樣立法的弊端是不言而喻的，它難以對各類自然資源開發(fā)、利用、保護(hù)中的法律關(guān)系作出全面的調(diào)整，尤其是隨著自然資源的范圍和類型不斷發(fā)生變化，這種缺陷表現(xiàn)得更為突出和明顯。

其次，由于自然資源具有社會性和公共性，同時承載了社會公益和個體私益、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益、當(dāng)代人利益與后代人利益等多元主體的多元價值，為了確保社會公益、生態(tài)效益以及后代人利益的實(shí)現(xiàn)，有必要對自然資源物權(quán)進(jìn)行一定的限制。因此，當(dāng)自然資源被過度開發(fā)和利用，并帶來生態(tài)環(huán)境逐漸惡化的情況下，各國都積極采取行政手段管理自然資源，限制自然資源開發(fā)，并對其進(jìn)行分配。我國立法者同樣按照這樣的邏輯思維制定自然資源物權(quán)制度。不同的是，我國立法對自然資源物權(quán)限制過度，采取了以公法抑制私法，以公權(quán)代替私權(quán)的方式對自然資源進(jìn)行管理和分配。然而，由于行政干預(yù)手段的局限性，目前立法不僅難以實(shí)現(xiàn)立法者預(yù)設(shè)的價值目標(biāo)，相反卻因忽視市場機(jī)制的作用而導(dǎo)致自然資源利用效率低下，資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重的尷尬局面。

第三，由于自然資源形態(tài)多樣，性質(zhì)上存在許多差異，因此，難以通過一種立法模式將自然資源物權(quán)化。例如，我國現(xiàn)行立法統(tǒng)由用益物權(quán)模式來進(jìn)行自然資源物權(quán)化，將自然資源物權(quán)設(shè)定為用益物權(quán)。然而，用益物權(quán)以物的非消耗性利用為前提，就自然資源而言，對之進(jìn)行消耗性利用的情形卻不在少數(shù)，典型者如采礦、取水、捕撈等，這些顯然不能歸屬于用益物權(quán)的范疇。顯然這一模式忽略了自然資源的非消耗性利用與消耗性利用之間的差異，以及這種差異對于各自情形下的物權(quán)化來說所具有的極為重要的意義，是“眉毛胡子一把抓”的做法，最終在消耗性利用情形下使自然資源物權(quán)化走向法理邏輯上的自相矛盾以及對現(xiàn)實(shí)生活的嚴(yán)重扭曲。此外，對于學(xué)界提出的以占有權(quán)模式、準(zhǔn)物權(quán)模式和特許物權(quán)模式等理論實(shí)現(xiàn)自然資源物權(quán)化。盡管這三種理論模式都有其合理性的一面，但是這些理論模式要么無法全面涵蓋自然資源形態(tài)，要么會造成整個物權(quán)體系的混亂。因此，正如有學(xué)者指出的，在這些理論模式中，自然資源物權(quán)化的問題都未見得能夠既契合理論又切合現(xiàn)實(shí)地獲得解決。⑥自然資源物權(quán)化仍然面臨著如何根據(jù)自然資源形態(tài)和屬性，設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)奈餀?quán)化模式的難題。

第四，由于長期以來人們對自然資源形態(tài)和屬性的差異認(rèn)識不足，特別是與傳統(tǒng)物權(quán)中的物存在明顯差異，我國立法都將自然資源區(qū)別于一般的財(cái)產(chǎn)對待，甚至沒有明確將自然資源視為一種民法上的財(cái)產(chǎn)，忽視其財(cái)產(chǎn)屬性和商品屬性，很少從物權(quán)法的角度來規(guī)范資源的利用和使用方法，沒有過多考慮自然資源的利用效率問題，只是片面地強(qiáng)調(diào)通過行政手段對自然資源的管理和保護(hù)。忽視市場對自然資源有效配置的積極作用，在資源所有權(quán)人和使用權(quán)人之間沒有建立明確的權(quán)利和義務(wù)界限。這是造成我國自然資源產(chǎn)權(quán)界限不清，自然資源物權(quán)秩序無法形成的重要原因。

三、改革與出路：理念創(chuàng)新與制度選擇

（一）自然資源物權(quán)化的理念創(chuàng)新

針對自然資源的屬性和傳統(tǒng)立法的缺陷，我們首先應(yīng)當(dāng)拋棄過去以行政手段統(tǒng)管一切的立法理念，深刻理解自然資源作為私權(quán)客體的本質(zhì)，以新的理念為理論基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)自然資源物權(quán)化。

1.私法本位理念

“自然資源物權(quán)化”，主要乃是相對于我國舊有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對自然資源采取純粹的行政法、經(jīng)濟(jì)法等公法縱向調(diào)整而言的，它首先是一種私權(quán)化，通過對自然資源設(shè)立私權(quán)，在縱向調(diào)整之外引入橫向調(diào)整。在現(xiàn)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革背景之下，要讓自然資源如同其他商品一樣充分利用市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)有效的市場配置和有序的市場流轉(zhuǎn)，就必須改變對其單純實(shí)行縱向調(diào)整的狀況，讓作為市場經(jīng)濟(jì)法制之主角的民法也參與進(jìn)來，同時實(shí)現(xiàn)橫向調(diào)整。并且，無論是物的有序流轉(zhuǎn)和有效利用，抑或它們賴以正常實(shí)現(xiàn)的物的有據(jù)歸屬，從傳統(tǒng)市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，都是以私法發(fā)揮基礎(chǔ)性作用來作為其法治保障的。盡管就自然資源而言，因其存在一定的特殊性而較一般的物來說要更多地仰賴行政法、經(jīng)濟(jì)法等的縱向調(diào)整，但是總體上來說，私法橫向調(diào)整的這種基礎(chǔ)性地位仍是不可否定的。針對我國自然資源立法存在過分仰賴行政法、經(jīng)濟(jì)法的弊端，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)私法本位理念在自然資源物權(quán)化中的作用。無論是立法模式的選擇，還是具體規(guī)范的設(shè)計(jì)，都應(yīng)當(dāng)充分考慮以私法本位為理念的重要意義，通過明確自然資源物權(quán)體系，以市場為主要手段實(shí)現(xiàn)對自然資源的開發(fā)、利用和管理。

2.可持續(xù)發(fā)展理念

可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)今的主流話題，也是各國建立各種經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展制度需要考慮的核心問題。自然資源的稀缺性與不可再生性決定了自然資源物權(quán)化應(yīng)當(dāng)遵循可持續(xù)的原則?？沙掷m(xù)理論、生態(tài)倫理主義和環(huán)境倫理主義為自然資源物權(quán)化的可持續(xù)原則提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。⑦由于自然資源依附于生態(tài)環(huán)境，人類通過自然資源物權(quán)制度對自然資源進(jìn)行開發(fā)、利用和配置，必然會影響到生態(tài)環(huán)境，如果自然資源物權(quán)制度只將視角局限于自然資源本身，而忽視它所依附的生態(tài)環(huán)境，這樣的制度必然會給生態(tài)環(huán)境帶來負(fù)面影響，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞，損害自然資源的根基。因此，我們必須以可持續(xù)發(fā)展為基本理念，建立符合可持續(xù)發(fā)展要求的自然資源物權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人利益與后代人利益的統(tǒng)一。當(dāng)然，可持續(xù)發(fā)展并不是要停止對自然資源的開發(fā)和利用。自然資源的保護(hù)既不能用停止發(fā)展來維系，也不能用破壞自然資源的生態(tài)價值來換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期效應(yīng)，只能遵循社會發(fā)展的規(guī)律，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)建設(shè)和自然資源的生態(tài)保護(hù)并舉，在發(fā)展中重保護(hù)，在保護(hù)中求發(fā)展，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。生態(tài)建設(shè)與自然資源保護(hù)必須是積極、主動、動態(tài)的，而不能是被動、保守、封閉的，不能以保持脆弱的自然資源生態(tài)價值為由，拒絕一切人與自然生態(tài)環(huán)境的交流互動，阻礙經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人民生活水平的提高。⑧

（二）以物權(quán)法為中心建立邏輯合理的自然資源法律體系

法律是人類的邏輯推演，而法律的分類更是形式邏輯的標(biāo)準(zhǔn)化展示。由于自然資源形態(tài)和性質(zhì)具有多樣性，自然資源承載的人類價值追求也呈現(xiàn)出多元態(tài)勢，無論是現(xiàn)有的《物權(quán)法》，還是單行的自然資源立法，都無法完成自然資源物權(quán)化的使命。因此，要重新定位自然資源物權(quán)化的法律體系。筆者認(rèn)為，這一法律體系應(yīng)當(dāng)是以民法理論為基礎(chǔ)理論，充分重視市場在自然資源有效合理配置中的作用，建立和完善自然資源要素市場和流轉(zhuǎn)機(jī)制，充分發(fā)揮自然資源物權(quán)的各項(xiàng)效能，對自然資源物權(quán)實(shí)行必要的國家干預(yù)和法定限制，以自然資源的保護(hù)與合理開發(fā)利用為目的，以自然資源物權(quán)的平等保護(hù)為手段，以自然資源物權(quán)法律制度建設(shè)為重點(diǎn)，努力建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代自然資源物權(quán)制度，依法保護(hù)各類自然資源物權(quán)，保障自然資源物權(quán)人的合法權(quán)益，建構(gòu)位階明確、體系嚴(yán)謹(jǐn)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的自然資源物權(quán)體系。換言之，為促進(jìn)對自然資源物權(quán)的全方位調(diào)整，應(yīng)該解放思路，以私法理論為基礎(chǔ)，適當(dāng)突破公私法界域分明的邏輯藩籬，建構(gòu)包含民事基本法、物權(quán)法、民事特別法、自然資源管理法等在內(nèi)的自然資源物權(quán)法律供給體制，以求解決社會發(fā)展對自然資源需求陡增與環(huán)境壓力不斷嚴(yán)峻之間的矛盾。⑨

（三）確立基本原則統(tǒng)籌自然資源立法

自然資源形態(tài)的多樣性及其承載的價值利益的多元性都容易導(dǎo)致自然資源立法顧此失彼，所以必須首先探尋它們最本質(zhì)的共性，確立共同適用的基本原則，指明自然資源立法的方向，盡量避免出現(xiàn)混亂，前后矛盾。

1.利益公平共享原則

自然資源是自然賦予整個社會的共同財(cái)富，作為社會的成員，每個權(quán)利主體都有權(quán)公平地享有自然賦予我們的利益。因此，自然資源物權(quán)化應(yīng)有利于平等地維護(hù)自然資源物權(quán)各個相關(guān)主體的利益。不管是國家、集體還是個人，只要是在自然資源上享有權(quán)利，則其利益就應(yīng)當(dāng)受到充分的關(guān)注，實(shí)現(xiàn)“個人利益”和“社會利益”之間的平衡。尤其是在我國實(shí)行自然資源所有權(quán)歸國家和集體所有的情況下，更要在自然資源用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)上充分考慮實(shí)現(xiàn)個人利益和社會利益之間的平衡。首先，自然資源物權(quán)制度應(yīng)注意保證每個權(quán)利主體都能公平地享有自然資源利益。應(yīng)當(dāng)通過自然資源物權(quán)制度的有效安排，確保權(quán)利主體能公平地獲得讓渡自然資源的利益。其次，自然資源物權(quán)制度要注意實(shí)現(xiàn)“代內(nèi)公平”和“代際公平”。⑩

2.自然資源產(chǎn)權(quán)明晰原則

秩序是現(xiàn)代法律制度的重要價值，“秩序意指自然進(jìn)程和社會進(jìn)程中都存在著某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性”?。只有具備這種秩序，自然資源的開發(fā)和利用才能公平、有效和可持續(xù)地進(jìn)行。而自然資源權(quán)利秩序的建立依賴于明晰的產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)明晰既是自然資源權(quán)利歸屬秩序得以建立的基礎(chǔ)，也是自然資源權(quán)利流轉(zhuǎn)秩序得以實(shí)現(xiàn)的前提。自然資源物權(quán)化，就是要進(jìn)一步明確自然資源所有權(quán)，豐富和完善自然資源用益物權(quán)，強(qiáng)化自然資源權(quán)利制度建設(shè)。

首先，應(yīng)明晰自然資源所有權(quán)的界限，即應(yīng)在自然資源所有權(quán)內(nèi)部類型上劃清自然資源國家所有權(quán)與集體所有權(quán)的邊界，充分考慮自然資源公有制內(nèi)部的國家所有權(quán)與集體所有權(quán)的平等保護(hù)問題。在所有權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)方面，對國家所有權(quán)而言，應(yīng)實(shí)行所有權(quán)與管理權(quán)的分離，即將國家作為所有者與管理者的雙重身份分離，確認(rèn)國家作為特殊的民事主體的地位；承認(rèn)和尊重國有自然資源的資產(chǎn)屬性，將國有自然資源納入國有資產(chǎn)管理的范疇；劃清中央和地方行使國有自然資源所有權(quán)的界限。?對于集體所有權(quán)而言，從自然資源集體所有權(quán)主體虛化以及權(quán)利不能有效行使的現(xiàn)實(shí)看，在承認(rèn)集體是集體所有權(quán)主體的基礎(chǔ)上，可以考慮對其進(jìn)行合理、公平的股份制改造，將集體與成員之間關(guān)系股份化，將集體所有權(quán)具體落實(shí)到集體內(nèi)部的每一個成員，使集體內(nèi)部成員真正擁有民法意義上的權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)村集體真正享有法律上的所有權(quán)。?

其次，應(yīng)完善自然資源用益物權(quán)制度。對于自然資源用益物權(quán)，應(yīng)從以下幾個方面明確自然資源權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)：第一，應(yīng)確立自然資源用益物權(quán)體系。在自然資源用益物權(quán)的體系方面，應(yīng)當(dāng)包括土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)、草業(yè)權(quán)、水權(quán)、林權(quán)、野生動植物權(quán)、海域使用權(quán)、其他自然資源使用權(quán)等。?第二，確立多元化的權(quán)利主體。在自然資源用益物權(quán)的主體方面，應(yīng)當(dāng)按照民事法律關(guān)系主體的理論和法律規(guī)定，即自然人、法人和其他經(jīng)濟(jì)組織都應(yīng)有權(quán)獲得自然資源用益物權(quán)?？紤]到我國土地等自然資源家庭承包經(jīng)營的特殊性和獨(dú)有地位，家庭或者聯(lián)戶也應(yīng)當(dāng)成為自然資源用益物權(quán)的主體。?第三，明確規(guī)定自然資源用益物權(quán)的取得方式。由于自然資源的所有權(quán)屬于國家和集體專有，其他主體只能通過法定方式取得自然資源用益物權(quán)以滿足對自然資源的需求，所以用益物權(quán)的取得方式就顯得特別重要。除了應(yīng)當(dāng)明確受讓方式取得用益物權(quán)外，還應(yīng)該對通過行政權(quán)取得自然資源用益物權(quán)的方式進(jìn)行規(guī)定。此外，也應(yīng)該明確承認(rèn)，行政劃撥、法院判決、政府征收等方式也是取得自然資源用益物權(quán)的有效方式。

3.促進(jìn)自然資源有效流轉(zhuǎn)原則

不管是從經(jīng)濟(jì)效益還是從社會效益的角度出發(fā)，自然資源的有效流轉(zhuǎn)都是必要的。作為稀缺性的自然資源，在我國現(xiàn)在的公有制下，自然資源權(quán)利的有效流轉(zhuǎn)顯然具有更高的價值和意義。但是我國現(xiàn)有的自然資源法律制度顯然不利于自然資源權(quán)利的有效流轉(zhuǎn)，已如前述。自然資源物權(quán)化應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)自然資源有效流轉(zhuǎn)為原則，充分重視市場在自然資源有效合理配置中的作用，建立滿足市場權(quán)利要求的價格競爭機(jī)制，促進(jìn)自然資源要素市場的形成和流轉(zhuǎn)機(jī)制的確立，充分發(fā)揮自然資源物權(quán)的各項(xiàng)效能。在流轉(zhuǎn)規(guī)則方面，應(yīng)當(dāng)遵循民法物權(quán)流轉(zhuǎn)的基本制度和規(guī)則，即依法、自愿、有償原則的指導(dǎo)下進(jìn)一步明確流轉(zhuǎn)規(guī)則。此外，必要的利益協(xié)調(diào)機(jī)制是自然資源權(quán)利有效流轉(zhuǎn)的重要保障，應(yīng)建立統(tǒng)一有效的糾紛處理和救濟(jì)機(jī)制。

注釋：

①徐國棟：《人格權(quán)制度歷史沿革考》，《法制與社會發(fā)展》2008年第1期。

②宋旭明：《我國自然資源物權(quán)化理論及立法模式評析》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第5期。

③肖國興：《中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的法律抉擇》，《環(huán)境保護(hù)》2002年第4期。

④參見周珂、翟勇、閻東星：《中國和平崛起與自然資源物權(quán)化》，http：／／www.civillaw.com.cn／article／default.asp？id＝19595（2012年1月3日訪問）。

⑤呂忠梅：《準(zhǔn)物權(quán)與資源權(quán)：民法與環(huán)境法學(xué)者的對話》，清華大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心系列學(xué)術(shù)講座上的發(fā)言。

⑥⑦對自然資源物權(quán)化的各種理論模式的分析可參見呂忠梅：《物權(quán)立法的“綠色”理性選擇》，《法學(xué)》2004年第12期；譚柏平：《自然資源物權(quán)質(zhì)疑》，《首都師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2009年第3期；宋旭明：《我國自然資源物權(quán)化理論及立法模式評析》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2008年第5期。

⑧左剛：《建立符合我國國情的現(xiàn)代自然資源法體系——由民法典物權(quán)法制定引發(fā)的思考》，《資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)與環(huán)境資源法的熱點(diǎn)問題研究》（論文集），2006年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會年會（2006年8月10－12日，北京）。

⑨羅麗、鄧海峰：《日本資源物權(quán)制度的種類特色與啟示》，《法學(xué)雜志》2010年第1期。

⑩桑東莉：《可持續(xù)發(fā)展與中國自然資源物權(quán)制度之變革》，科學(xué)出版社2006版，第187－192頁。

?[美]E.博登海默：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第229頁。

?肖國興、肖乾剛：《自然資源法》，法律出版社1999年版，第86頁。

?有學(xué)者認(rèn)為，這是自然資源集體所有權(quán)制度改革的必然選擇。參見張璐、馮桂：《中國自然資源物權(quán)法律制度的發(fā)展與完善》，選自韓德培：《環(huán)境資源法論叢》（第2卷），法律出版社2002年版，第165頁。

?崔建遠(yuǎn)：《準(zhǔn)物權(quán)研究》，法律出版社2003年版，第23－24頁。

?桑東莉：《可持續(xù)發(fā)展與中國自然資源物權(quán)制度之變革》，科學(xué)出版社2006年版，第165頁。