朱國(guó)龍，王 欣

（1.成都信息工程學(xué)院 管理學(xué)院，四川 成都610103；2.四川同創(chuàng)工程機(jī)械有限公司，四川 成都610053）

“成都模式”在住房保障中的應(yīng)用研究

朱國(guó)龍1，王 欣2

（1.成都信息工程學(xué)院 管理學(xué)院，四川 成都610103；2.四川同創(chuàng)工程機(jī)械有限公司，四川 成都610053）

隨著國(guó)有企業(yè)改革，其配套的家屬區(qū)住房問題凸顯，對(duì)此，成都市探索了“成都模式”，即由政府擔(dān)任主角，由國(guó)資建設(shè)企業(yè)擔(dān)任舊城改造的業(yè)主，將住房困難的群眾先安置再拆遷，最后在建設(shè)、返遷。在拆遷居民過渡期給予適當(dāng)補(bǔ)貼，全過程降低居民住房成本，處處體現(xiàn)惠民利民的優(yōu)惠政策。

成都模式；舊城改造；住房保障

一、“成都模式”及其內(nèi)涵

“成都模式”是一種政府牽頭，通過對(duì)城市危舊房和低收入群體進(jìn)行總體的摸底調(diào)查，采用整體推進(jìn)城市建設(shè)，和保障低收入群體住房相結(jié)合的思路，由政府主導(dǎo)，利用市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制并調(diào)動(dòng)各方資源，對(duì)符合拆遷改造要求的地區(qū)，整體進(jìn)行拆遷和安置，將拆遷、改造、保障相結(jié)合的住房保障模式。

在傳統(tǒng)的拆遷方式中，政府只是將土地拍賣給開發(fā)商，開發(fā)商拿地后再進(jìn)行拆遷、賠償安置和土地開發(fā)建設(shè)，再推向市場(chǎng)。然而“成都模式”與傳統(tǒng)的舊城改造、拆遷安置，在操作方式和工作思路上有明顯的不同。

從內(nèi)涵上講，這是一種“總體授信、項(xiàng)目貸款、專戶管理、封閉運(yùn)行”的操作模式，是一種完全符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的城市建設(shè)方式。在整個(gè)過程中堅(jiān)持以人為本，有效利用舊城改造來(lái)實(shí)現(xiàn)住房保障，實(shí)現(xiàn)了促發(fā)展保民生，推進(jìn)城市現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)。

二、“成都模式”的實(shí)踐

（一）總體思路

首先確定改造拆遷范圍，確定拆遷安置的對(duì)象。在該范圍內(nèi)的房屋在拆遷前，先行選址并開工建設(shè)拆遷安置新房。再按照成都市政府“成熟一片改造一片，成熟一棟改造一棟”的總體要求，在征求拆遷范圍內(nèi)85%以上的群眾贊同后，正式實(shí)施對(duì)搬遷范圍內(nèi)的舊房改造。在搬遷后、新房未建成前，結(jié)合原地返遷、就近安置、異地安置等多種安置方式進(jìn)行搬遷安置，嚴(yán)格按照搬遷安置的有關(guān)法律法規(guī)，切實(shí)保障被搬遷人的合法權(quán)益。

（二）具體內(nèi)容——以東郊惠民工程為例

1.確定對(duì)象

成都的東郊區(qū)域，上世紀(jì)作為國(guó)有大型企業(yè)的集中區(qū)，該區(qū)域內(nèi)的主要居民建筑平均使用年限超過35年，舊房范圍內(nèi)的住宅面積大，人均住房面積普遍低于成都市平均水平。同時(shí)該區(qū)域的大量下崗工人，屬于城鎮(zhèn)低收入群體，無(wú)力購(gòu)買商品房，地方政府及民間房地產(chǎn)建設(shè)企業(yè)無(wú)權(quán)對(duì)其進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

根據(jù)《東郊企業(yè)生活區(qū)危舊房改造惠民工程五冶鋼瓶廠、攀成鋼集團(tuán)及川棉廠生活區(qū)入戶調(diào)查情況》，結(jié)合住房使用年限、房屋危舊程度、人均居住面積、家庭年收入狀況三項(xiàng)指標(biāo)，確定為“成都東郊生活區(qū)危舊房改造惠民工程”的區(qū)域，總拆遷面積達(dá)86.2萬(wàn)平方米，該項(xiàng)工程惠及總戶數(shù)約18000戶，60000多群眾。

2.明確責(zé)任主體

第一，由成都市成華區(qū)人民政府牽頭，作為東郊惠民工程項(xiàng)目搬遷工作和維護(hù)穩(wěn)定工作的責(zé)任主體，具體負(fù)責(zé)宣傳動(dòng)員、政策咨詢、征求意見、搬遷安置、維護(hù)穩(wěn)定等工作。

第二，由成都市城投集團(tuán)，作為東郊企業(yè)生活區(qū)危舊房改造惠民工程的項(xiàng)目建設(shè)業(yè)主，負(fù)責(zé)制定實(shí)施改造方案，籌措建設(shè)資金并組織是實(shí)施建設(shè)。成都城投集團(tuán)是由成都市委市政府批準(zhǔn)成立，由國(guó)資委授權(quán)，主要對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的企業(yè)，更有利于與銀行對(duì)接，在一定程度上可保證該工程的資金運(yùn)轉(zhuǎn)正常。

第三，市經(jīng)委、市財(cái)政局、市建委、市國(guó)土局、市規(guī)劃局、市房管局、市國(guó)資委、成都城投集團(tuán)、成都工投集團(tuán)公司等市政府相關(guān)部門和單位按照總體部署和工作要求，各司其職，緊密配合。共同推進(jìn)東郊企業(yè)生活區(qū)危舊房屋改造惠民工程。

3.國(guó)有資本對(duì)項(xiàng)目的全運(yùn)作

整個(gè)東郊企業(yè)生活區(qū)危舊房屋改造惠民工程總投資將超過110億元人民幣，由成都城投集團(tuán)直接投資約92億元人民幣，由政府補(bǔ)貼約15億元人民幣。

此次惠民工程，采用原地返遷、就近安置和異地安置相結(jié)合的方式，為惠民工程舊房改造范圍內(nèi)的低收入居民提供住房保障，且制定的相對(duì)較優(yōu)惠的住房保障優(yōu)惠政策，以及較高的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。

在搬遷安置標(biāo)準(zhǔn)方面，堅(jiān)持以一套舊房換一套新房為拆遷安置政策。安置房的標(biāo)準(zhǔn)面積以被拆遷改造的房屋的建筑面積為基礎(chǔ)，每戶適當(dāng)增加建筑面積，增加面積根據(jù)不同安置方式。

另外，在安置房未建成，舊房已經(jīng)拆遷的情況下（特別是針對(duì)原地返遷的居民）政府對(duì)拆遷安置范圍內(nèi)的居民實(shí)行過渡費(fèi)補(bǔ)貼政策，在很大程度上降低了低收入群體在惠民工程過程中的生活負(fù)擔(dān)。

4.科學(xué)合理的善后工作

對(duì)于惠民工程房屋建成后的善后工作，也有相應(yīng)的政策及惠民措施進(jìn)行保障。如根據(jù)安置新房的建筑面積與安置房的標(biāo)準(zhǔn)面積的差異，由成都城投集進(jìn)行貨幣補(bǔ)償、成本價(jià)計(jì)收購(gòu)房款等措施；原地返遷及就近安置房成本和異地安置房?jī)r(jià)均根據(jù)成都市物價(jià)局《關(guān)于成都市東郊企業(yè)生活區(qū)危舊房改造惠民工程安置房?jī)r(jià)格的批復(fù)》嚴(yán)格透明執(zhí)行；如合格受益人放棄選擇安置新房，可以選擇合理的貨幣終結(jié)安置方式。

此外，為了充分落實(shí)惠民措施及保障低收入群體的要求，還明確了對(duì)于搬遷安置附屬設(shè)施的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如天然氣初裝費(fèi)：3200元/戶；電表為戶表的：1200元/戶等。

為了在最大程度上體現(xiàn)惠民便民，搬遷安置政策在安置房修建標(biāo)準(zhǔn)上，進(jìn)行了周到考慮，搬遷安置房實(shí)現(xiàn)水、電、氣三通，門、窗等基本配套設(shè)施相應(yīng)齊備，搬遷改造住戶可在領(lǐng)取安置房鑰匙后直接入住。

此次惠民工程修建的安置房小區(qū)建筑外觀上追求新穎，極富現(xiàn)代氣息，容積率是4左右，均是高層電梯公寓。安置小區(qū)內(nèi)公建配套設(shè)施十分完善，環(huán)境優(yōu)美，功能齊全，停車位、綠化等均有相應(yīng)規(guī)劃。

三、“成都模式”的優(yōu)劣分析

（一）優(yōu)勢(shì)分析

1.適用范圍廣

全國(guó)很多位于城市中的工業(yè)集聚地家屬區(qū)的改造，都可以參考這一模式。如伴隨著中共中央、國(guó)務(wù)院振興東北老工業(yè)基地政策的確定，一場(chǎng)舉世矚目的國(guó)有老工業(yè)基地改革正在蓬勃興起，而隨著城市建設(shè)的重新規(guī)劃，涉及東北老工業(yè)基地改造過程中的拆遷與安置的問題也成為焦點(diǎn)問題。從歷史背景來(lái)看，東北老工業(yè)基地包括遼寧、吉林、黑龍江及內(nèi)蒙古東北部等地區(qū)，這一地區(qū)屬于重工業(yè)區(qū)，東北地區(qū)大多數(shù)國(guó)有企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，而與國(guó)有企業(yè)配套的家屬區(qū)多年沒有更新。大范圍的老舊房屋，多為上世紀(jì)60年代以前建成；眾多下崗產(chǎn)業(yè)工人，再就業(yè)困難，家庭收入較低；住宅區(qū)較為集中且面積較大[5]。我們首先應(yīng)積極倡導(dǎo)的是政府主導(dǎo)，獲得當(dāng)?shù)卮蟛糠秩罕姷闹С?；其次是將惠民政策貫穿于拆遷改造的始終，特別是過渡期間對(duì)拆遷群眾進(jìn)行保障；第三便是完善后續(xù)保障工作，降低困難群眾住新房的成本。

此外，在國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造、“南水北調(diào)”工程中的移民安置、庫(kù)區(qū)移民等工作中，也可借鑒“成都模式”。在這樣的大規(guī)模拆遷移民安置工作中，移民的住房問題無(wú)疑是重中之重。如果能較好解決移民的住房問題，既有利于上述工程順利進(jìn)行，也會(huì)降低社會(huì)運(yùn)行成本。

2.有利于引導(dǎo)住房市場(chǎng)的健康發(fā)展

有利于降低銀行風(fēng)險(xiǎn)。在“成都模式”的舊城改造中，由政府充當(dāng)主角，國(guó)資建設(shè)企業(yè)作為改造業(yè)主，其本質(zhì)上是一種政府主導(dǎo)的、沒有盈利的房地產(chǎn)項(xiàng)目。在這一模式中，國(guó)資建設(shè)企業(yè)通過政府行為，直接與銀行對(duì)接，獲得銀行貸款并進(jìn)行拆遷安置的投資。將原地返遷后預(yù)留的土地進(jìn)行拍賣，優(yōu)先償還銀行貸款。這種方式促進(jìn)了銀行信貸與房地產(chǎn)業(yè)的資源整合，很大程度上降低了銀行的放貸風(fēng)險(xiǎn)。

有利于增加住房供給量。運(yùn)用“成都模式”進(jìn)行改造后，低矮的老式建房被現(xiàn)代高層小區(qū)所取代、人均住房面積也得到大大地增加，這都是在最直接增加住房供給量。在滿足置換的需求之外，該模式還能適當(dāng)?shù)卦黾恿耸袌?chǎng)上的房源供給，在一定程度上緩和房地產(chǎn)市場(chǎng)的供需矛盾、抑制了投機(jī)性炒房、穩(wěn)定房?jī)r(jià)，促進(jìn)整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。

有利于建設(shè)用地的合理使用。在該模式中，政府通過與當(dāng)?shù)鼐用駞f(xié)商，在取得85%以上當(dāng)?shù)鼐用褓澇傻幕A(chǔ)上，劃定改造區(qū)域，確定改造范圍；將原地返遷、異地安置和就近安置相結(jié)合，選定安置房位置（確定保障性住房的建設(shè)用地）。這在一定程度上合理調(diào)配了當(dāng)?shù)氐耐恋毓┙o狀況，有效地調(diào)節(jié)了商品房建設(shè)用地與保障性住房建設(shè)用地之間的比例；較好地消除了房地產(chǎn)開發(fā)商違規(guī)競(jìng)標(biāo)土地、哄抬土價(jià)、違規(guī)囤地等不良現(xiàn)象。

3.有利于社會(huì)穩(wěn)定

在我國(guó)現(xiàn)階段，住房問題是關(guān)注民生的焦點(diǎn)問題之一?！俺啥寄Ｊ健钡呐f城改造，其本身就是一種對(duì)住房困難的群眾提供住房保障的的手段，是一種政府行為的惠民工程。成華區(qū)委書記宋朝華用“五個(gè)一”來(lái)詮釋“惠民”涵義：第一，這是搬遷工程不是拆遷工程；第二，這是改造工程不是開發(fā)工程；第三，這是虧本工程不是賺錢工程；第四，這是自愿工程不是強(qiáng)求工程；第五，這是惠民工程不是損民工程。

在實(shí)際操作過程中，他們始終貫穿“陽(yáng)光拆遷”制度，有效避免了強(qiáng)制拆遷所帶來(lái)了的不和諧因素，消除了“與民爭(zhēng)利”的現(xiàn)象，切實(shí)保障了拆遷戶的根本利益。從征集群眾同意而劃定拆遷區(qū)域，到根據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)提供過渡補(bǔ)貼，再到公開安置新房的建設(shè)成本，每一個(gè)環(huán)節(jié)都在政府的統(tǒng)一指揮下，做到了公平、公證、公開。整個(gè)過程中沒有出現(xiàn)過一例上訪、沖突事件。

（二）“成都模式”的不足分析

1.政府負(fù)擔(dān)重，存在“搭便車”現(xiàn)象

由成都市地方政府作為舊城改造的主導(dǎo)力量；由國(guó)資投資建設(shè)公司，對(duì)整個(gè)拆遷安置工程進(jìn)行直接投資和整體運(yùn)營(yíng)，這種方式使地方政府和國(guó)資企業(yè)都面臨巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，地方政府為工程投入巨大的財(cái)政補(bǔ)貼，而國(guó)資建設(shè)公司的主要資金來(lái)源是銀行貸款，這樣在便形成了很大的金融風(fēng)險(xiǎn)。要持續(xù)提供這種保障性住房建設(shè)，必然需要強(qiáng)大的資本作為支撐力量，無(wú)疑會(huì)增加政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)和資本運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

另外，在此工程中的惠及對(duì)象包含兩類人群：一是居住于此且戶籍也落戶于此的收入低、住房困難的群眾；二是已經(jīng)通過購(gòu)買商品房等途徑改善了居住狀況，但戶籍依然落戶在舊房改造區(qū)域內(nèi)的群眾。盡管大部分的拆遷對(duì)象為住房困難的群眾，但依然存在一些不屬于住房困難的群眾，對(duì)這兩部分人群的甄別工作難度大、成本高、實(shí)行差額補(bǔ)償難以界定，在一定程度上難以消除“搭便車”現(xiàn)象。

2.僅適用于城鎮(zhèn)，難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)

“成都模式”利用舊城改造來(lái)進(jìn)行住房保障的方式，無(wú)法在郊區(qū)農(nóng)村地區(qū)開展。郊區(qū)農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)階段沒有形成較為集中的住宅區(qū)域，大多數(shù)屬于分散性居住或小規(guī)模的集中居住的自建房，即便出現(xiàn)房屋危舊的情況，也無(wú)法讓政府牽頭形成整體性的拆遷改造。

此外，郊區(qū)農(nóng)村住房改造受到土地的制約，農(nóng)村居民的異地拆遷安置困難更大。農(nóng)村居民對(duì)于土地具有強(qiáng)烈的依附性，土地耕種是大多數(shù)農(nóng)村居民的主要收入來(lái)源，所以無(wú)法將農(nóng)村居民進(jìn)行大規(guī)模的異地集中拆遷安置，所以“成都模式”的大規(guī)模搬遷改造，不適用于農(nóng)村地區(qū)。然而農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)非常不完善，迫切需要一套適合農(nóng)村地區(qū)發(fā)展，且符合成都城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢(shì)的長(zhǎng)效型住房保障機(jī)制。

四、對(duì)“成都模式”的思考

（一）我國(guó)住房保障體系發(fā)展的新思路

1.是我國(guó)住房保障制度的改革與創(chuàng)新

單純依靠政府的干預(yù)的調(diào)節(jié)，既無(wú)法滿足應(yīng)保盡保的需求，同時(shí)可能存在擾亂房地產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。然而“成都模式”在具體運(yùn)作中，既有政府行為的參與、從開發(fā)商占地拆遷轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)的拆遷安置、統(tǒng)一指揮，同時(shí)又利用國(guó)資建設(shè)企業(yè)，銀行貸款投資，完全符合市場(chǎng)化操作規(guī)律。

該模式不僅解決了城市的發(fā)展問題，更進(jìn)一步解決了困難群眾的住房問題，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了“制度的創(chuàng)新”與“群眾需求的增加”、“城市的發(fā)展”三方面的高度統(tǒng)一。這樣一種住房保障模式，既實(shí)現(xiàn)了對(duì)住房問題的最低保障（實(shí)現(xiàn)人人有其居），同時(shí)在很大程度上提高了保障水平，不僅人人有其居，而且居住的環(huán)境得到了顯著提高[10]。

我國(guó)的住房保障體系還處在不斷完善的階段。“成都模式”的探索，從根本上再一次豐富了住房保障的具體手段，是我國(guó)住房保障體系的探索與完善過程中的具有又一創(chuàng)新舉措。

2.實(shí)現(xiàn)了多層次的梯級(jí)覆蓋

對(duì)于城市中的中低收入群體的住房保障而言，我國(guó)依然停留于廉租房，經(jīng)濟(jì)適用房和政府限價(jià)房。但廉租房的整體房源較少，經(jīng)濟(jì)適用房和政府限價(jià)房的制度還不太健全?！俺啥寄Ｊ健钡淖畲笠嫣帲闶墙梃b商品房的操作方式，將保障性住房融入其中，實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)和老百姓需求的雙贏?！俺啥寄Ｊ健辈疬w安置的新房，具有經(jīng)濟(jì)適用房與政府限價(jià)房的雙重性質(zhì)和優(yōu)點(diǎn)。

我國(guó)整體的住房保障制度起步較晚，保障手段單一，特別是在受到人力、物力、財(cái)力制約的條件下，不可能一下子解決大范圍居民的住房問題，必須制定分級(jí)計(jì)劃，有步驟有層次地解決中低收入家庭的住房問題，根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)政策安排、不同的住房發(fā)展階段和不同的居民保障需求，從住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)和供應(yīng)方式方面建立適應(yīng)不同收入水平居民的分層住房保障體系，提供不同的保障手段，滿足不同保障對(duì)象的具體需求。

（二）如何將“成都模式”完善、推廣

1.正確處理“政策惠及面的擴(kuò)大化”與“享受資格的嚴(yán)審化”的關(guān)系

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，低收入群體絕對(duì)值雖然在逐漸減少，但是相對(duì)量依然較大。要實(shí)現(xiàn)住房保障的應(yīng)保盡保，要推廣“成都模式”，必須不斷擴(kuò)大住房保障優(yōu)惠政策的惠及面。

但是任何的社會(huì)保障手段在實(shí)施過程中，都存在“搭便車”的情況。在推廣“成都模式”的過程中，應(yīng)該嚴(yán)格審查保障對(duì)象的資格，建立科學(xué)的審查標(biāo)準(zhǔn)。由房管部門對(duì)申請(qǐng)保障性住房的家庭建立信息檔案；低保家庭、殘疾人家庭、烈屬家庭等特殊的住房困難家庭，由民政部門進(jìn)行統(tǒng)一的安排；由街道、社區(qū)等基層組織牽頭，對(duì)申請(qǐng)保障性住房的家庭進(jìn)行入戶摸排調(diào)查并適當(dāng)公示。審查指標(biāo)應(yīng)嚴(yán)格參照當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平、人均住宅面積等，指標(biāo)包括申請(qǐng)人的家庭收入狀況、住房危舊程度、家庭人均住房面積等。指定專門部門牽頭，其他部門協(xié)助，在最大程度上消除“搭便車”現(xiàn)象。

2.降低投資，提高各環(huán)節(jié)的資源利用率

住房保障制度的落實(shí)是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，必須在各個(gè)環(huán)節(jié)最大限度的降低成本，提高政府投資和資源的使用效率，從整體上做到“降低投資、成本”與“提高保障水平”的最大平衡。

在拆遷階段，應(yīng)該綜合考慮被拆房屋的各種情況，選擇合理手段進(jìn)行拆遷。普通舊房的結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，不宜采用機(jī)械破壞式拆除，應(yīng)該提高被拆房屋建材的使用效率，將被拆房屋的可回收建材運(yùn)用于新房的建設(shè)中。

在搬遷安置階段，適當(dāng)降低原地返遷的補(bǔ)償面積，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及市場(chǎng)房?jī)r(jià)為參照，提高異地安置的補(bǔ)償面積及貨幣終結(jié)安置標(biāo)準(zhǔn)，將拆遷土地公開拍賣。在政府不盈利的情況下，收回成本，將差價(jià)用于建立舊房拆遷及住房保障專項(xiàng)基金，用于其他地區(qū)的舊城改造和住房保障。

五、結(jié)論

通過對(duì)“成都模式”的住房保障的方式的研究，可以看出成都市在住房保障方面的工作，特別是運(yùn)用“成都模式”，將舊城改造和住房保障相結(jié)合的方式是比較成功的。在現(xiàn)階段商品房?jī)r(jià)格較高且持續(xù)上漲的情況下，單純依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，無(wú)法滿足低收入群體的住房需求。必須通過政府宏觀調(diào)控和正確的引導(dǎo)，甚至是政府直接參與到其中的方式，正確引導(dǎo)購(gòu)房者的需求，增加房屋供給，合理調(diào)節(jié)住房問題。

住房保障模式的成功與否，在于是否應(yīng)保盡保。利用舊城改造，由政府直接參與建設(shè)新房的方式，讓城鎮(zhèn)低收入群體和住房困難群體，居者有其屋。既滿足了成都城市發(fā)展的需要，同時(shí)對(duì)困難人群提供了住房保障，消除了社會(huì)不穩(wěn)定因素，不斷改善民生，提升城市形象，構(gòu)建和諧社會(huì)。

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