張繼海，李發(fā)毅

（深圳大學經濟學院，廣東 深圳 518060）

一、引 言

在改革開放初期，中國在深圳、汕頭、廈門和珠海實行特殊的經濟政策，并冠之以“經濟特區(qū)”。但是，在中國進入新的歷史發(fā)展時期時，有人開始懷疑和動搖經濟特區(qū)繼續(xù)存在的必要性①，認為經濟特區(qū)以其特殊的政策在全面建設和諧社會中已經失去了其存在的價值和作用。之所以會形成這樣的觀點，主要是因為沒有將“經濟特區(qū)”上升到經濟發(fā)展戰(zhàn)略與模式選擇的層次上，沒有將其放到平衡增長與不平衡增長二者關系的理論框架中，似乎只看到了其特殊政策的“特”，而沒有充分意識到其作為經濟發(fā)展戰(zhàn)略與模式選擇的重要意義，似乎只討論其作為特定時代背景下的歷史產物的暫時性，而沒有充分注意到其作為經濟發(fā)展戰(zhàn)略與模式對所有國家和地區(qū)發(fā)展經濟的一種普遍適用性。

縱觀世界各國，在某些特殊的區(qū)域實行特殊的政策以促進其優(yōu)先發(fā)展并不只有中國在改革開放初期采用過，包括發(fā)達國家在內，許多國家（地區(qū)）在發(fā)展經濟過程中都采取過類似的經濟發(fā)展策略，只不過冠之的名稱各不相同，如日本的筑波科學城、美國的硅谷、新加坡的裕廊工業(yè)園和眾多的各種自由港、出口加工區(qū)等。在中國進入全面構建社會主義市場經濟體系的新的歷史時期，也不斷采取類似的經濟發(fā)展策略，如開發(fā)開放上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)和各地紛紛構建的各種開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、高新技術產業(yè)園區(qū)等。

因此，有必要重新界定經濟特區(qū)的內涵和外延。經濟特區(qū)不僅僅包括那些冠以“經濟特區(qū)”的經濟特區(qū)，還應該包括那些雖然不稱之為“經濟特區(qū)”但因實行較為特殊的經濟政策的區(qū)域，如保稅區(qū)、出口加工區(qū)、自由港、某某新區(qū)等。它們的共同特征都是以一定的特殊政策為基礎實行優(yōu)先發(fā)展。這樣，經濟特區(qū)作為一個廣義概念承載著不平衡增長理論上升為一種經濟發(fā)展戰(zhàn)略與模式。

二、經濟特區(qū)作為經濟發(fā)展戰(zhàn)略與模式的理論基礎

對于任何一個國家（地區(qū)）來說，經濟發(fā)展戰(zhàn)略與模式的選擇都是至關重要的，而這就會涉及到平衡增長與不平衡增長二者之間的關系問題。平衡增長強調經濟資源在國民經濟中各個行業(yè)和各個地區(qū)之間均衡配置共同增長。由于需要將稀缺資源在各行業(yè)和各地區(qū)間進行平均分配，因此，平衡增長戰(zhàn)略往往要與高度集中的計劃經濟體制和直接的行政干預結合在一起。不平衡增長理論強調經濟發(fā)展過程的非均衡性質，主要針對的是稀缺資源尤其是資本對經濟發(fā)展所形成的約束作用，強調有限的資源要更有效率地配置使其最大限度地發(fā)揮作用。由于無論對于發(fā)達國家還是對于發(fā)展中國家，資源總是相對稀缺的，因此，為了實現(xiàn)稀缺資源的有效利用應采用不平衡增長戰(zhàn)略。同時，人類社會的實踐也證明大多數(shù)經濟增長成功的國家（地區(qū)）也都是采用不平衡增長戰(zhàn)略。

經濟特區(qū)作為一種經濟發(fā)展戰(zhàn)略與模式承載著不平衡增長理論的精髓。經濟特區(qū)理論強調不同部門和區(qū)域的不平衡增長可以創(chuàng)造出經濟發(fā)展的良好機遇，并通過市場和非市場機制促使社會對這些機遇加以利用，有利于動員更多的資源和投資，達到經濟高速增長的目的。并且，這種不平衡增長也并非無節(jié)制，核心區(qū)域與邊緣區(qū)域經濟發(fā)展的差異有一個可接受的程度，一旦超出這個程度，就會培育新的核心區(qū)域，用新的不平衡替代原來的不平衡，維持經濟增長的高效率和可持續(xù)性。因此，經濟特區(qū)作為一種經濟發(fā)展戰(zhàn)略和模式強調不平衡增長是實現(xiàn)在更高級發(fā)展階段水平上平衡增長的手段和方式。具體而言，經濟特區(qū)之所以能夠上升為一種經濟發(fā)展戰(zhàn)略與模式主要是因為以下三個原因：

首先，經濟特區(qū)可以在一定特殊政策的基礎上更快地形成增長極。增長極的內涵是某些經濟增長較快的空間區(qū)域。增長極是相關產業(yè)的空間集聚，是誘發(fā)周圍腹地跟進增長的增長型中心區(qū)域，曾一度成為許多國家（地區(qū)）在區(qū)域發(fā)展與規(guī)劃中應用最為廣泛的一種策略。增長極可以自發(fā)形成，但過程往往過于緩慢，因此，包括發(fā)達國家在內，許多國家（地區(qū)）都往往通過采取特殊的政策以促進其更快地形成，尤其是在經濟發(fā)展的初期。在實踐中，通過經濟特區(qū)形成的增長極往往表現(xiàn)為生產中心、貿易中心、金融中心或信息中心等，通過這些中心的優(yōu)先發(fā)展，可以帶動周邊地區(qū)的經濟發(fā)展，然后再通過不同的渠道向外擴散，最終對整個經濟產生影響。

其次，經濟特區(qū)的發(fā)展可以更好地發(fā)揮梯度推移效應。新技術、新生產力和新經濟增長點往往率先在經濟技術發(fā)達地區(qū)產生聚集，然后隨著時間的推移，依次向中等發(fā)達和不發(fā)達地區(qū)擴散和轉移。在一定區(qū)域實行特殊的政策以促進其優(yōu)先發(fā)展，一方面可以盡快培育和形成梯度推移中的金字塔塔尖，即經濟創(chuàng)新活動的原產地和原動力，另一方面也可以加快經濟增長由高梯度地區(qū)向低梯度地區(qū)的轉移。發(fā)達地區(qū)生產規(guī)模的不斷擴大會引起生產要素供應緊張，尤其是土地價格和勞動力成本，從而引起生產成本上升，有利的投資機會減少，資本就會向其他地區(qū)轉移，這時，就會出現(xiàn)以經濟特區(qū)為中心其資本和技術等向落后地區(qū)擴散的現(xiàn)象，但這個過程可能是非常緩慢的。如果在這個過程中在低梯度地區(qū)也有針對性地實行特殊的政策，那么，就會加快梯度轉移的進程，進而實現(xiàn)不同區(qū)域共同發(fā)展的目的。

第三，經濟特區(qū)的發(fā)展能夠較快地形成產業(yè)集聚，并對其他非經濟特區(qū)區(qū)域產生點軸開發(fā)和網絡開發(fā)效應。點軸開發(fā)效應理論是在增長極理論基礎上形成和發(fā)展起來的，強調產業(yè)和人口在增長極沿線聚集，進而形成作為增長極的點和聯(lián)結各增長極的軸。當一個國家（地區(qū)）的經濟布局框架已經形成比較完善的點軸系統(tǒng)時，進一步開發(fā)就會產生網絡開發(fā)效應。通過“網絡”聯(lián)結，即物流、人流、資本流、技術流和信息流等，形成網絡化開發(fā)區(qū)域。采取經濟特區(qū)策略可以較快地形成“點”，帶動“軸”，進而通過“網絡”輻射到“域面”，最終促進國家（地區(qū)）經濟共同發(fā)展。

總之，經濟特區(qū)作為一種經濟發(fā)展戰(zhàn)略與模式強調不平衡增長與平衡增長的相對性。經濟特區(qū)作為發(fā)展戰(zhàn)略與模式可以使經濟在發(fā)展過程中出現(xiàn)經濟增長的核心區(qū)域與邊緣區(qū)域的分化。核心區(qū)域或增長極處于支配地位，使稀缺資源得到更高效率的配置。區(qū)域經濟差距會在初期有所擴大，但隨著經濟發(fā)展水平的提高以及產業(yè)結構和社會結構的調整，區(qū)域間的相互依存性就會日益增強，擴散作用就會加快邊緣區(qū)域的開發(fā)和發(fā)展，并形成新的增長點。經濟發(fā)展隨著核心區(qū)域向外輻射作用的增強而加快，其最終趨勢是實現(xiàn)整個區(qū)域經濟在新的、更高層次上的共同發(fā)展。

三、經濟特區(qū)作為經濟發(fā)展戰(zhàn)略與模式在實踐中運作模式的比較分析

經濟特區(qū)并不是在我國獨有，也不只是近幾十年來的產物。其實，很早以前在世界范圍內，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家就廣泛采取在特定區(qū)域內實行特殊經濟政策方式促進國家（地區(qū)）經濟發(fā)展，如從最初的自由港和自由貿易區(qū)，到隨后的出口加工區(qū)，以及目前的科技性經濟特區(qū)，但由于各國（地區(qū)）管理體制及文化、經濟背景有所不同，經濟特區(qū)作為經濟發(fā)展戰(zhàn)略與模式在實踐中運作模式也有所差異。

（一）國際比較

1.市場主導型：以美國的硅谷為代表

硅谷是在20世紀60年代中期以后，隨著微電子技術高速發(fā)展而逐步形成的。其特點是以周圍一些具有雄厚科研力量的美國一流大學，如斯坦福大學、加州大學伯克利分校等為依托，以高技術的中小公司群為基礎，并擁有思科、英特爾、惠普、蘋果等大公司，融科學技術研究與生產為一體。硅谷崇尚的精神是：允許失敗的創(chuàng)新，鼓勵競爭，平等開放。硅谷已經營造出極為濃厚的創(chuàng)新氛圍和創(chuàng)新文化。

這類園區(qū)沒有特定的范圍，是自發(fā)形成的，沒有專門的園區(qū)管理機構，只有在稅收方面的一些優(yōu)惠，其特點是產業(yè)自發(fā)、文化活躍，主導因素是科技人員的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)精神、私營企業(yè)家的風險投資和科技人才的致富氛圍，主要依靠市場機制的調節(jié)力量自發(fā)地形成產業(yè)集聚，并通過產業(yè)集聚效應自發(fā)地實現(xiàn)產業(yè)園區(qū)（經濟特區(qū)）的運作。

2.政府主導型：以日本的筑波科學城為代表

日本筑波科學城是由政府主導發(fā)展而成的。日本政府直接介入整個籌建過程，包括科學城的選址和人力籌措等。日本內閣通過建設筑波科學城的決議，明確城市的基本性質、功能、建設方針和措施，購買大量的城市建設土地建設筑波科學城。筑波科學城的形成和發(fā)展完全靠政府指令，從規(guī)劃、審批、選址到科研等整個過程和運行完全是政府決策。筑波科學城得到日本政府大量的直接投資，同時還享受銀行的低息貸款。

在這類園區(qū)（經濟特區(qū)）中，一般由政府設立的園區(qū)管理機構全面負責園區(qū)基礎設施建設、招商引資和社會管理等園區(qū)運轉中的一切活動，因此，園區(qū)管理機構會明確園區(qū)運作的基本制度，包括投資項目準入的原則、標準和程序以及后續(xù)的管理等。

3.政府參與公司化運作型：以新加坡裕廊工業(yè)園為代表

新加坡裕廊工業(yè)園區(qū)的開發(fā)運營主要是由政府壟斷，但采取公司化運作和經營模式。無論是在最初的管理機構——經濟發(fā)展局，還是后來在從經濟發(fā)展局獨立出來的裕廊管理局的管理之下，新加坡裕廊工業(yè)園區(qū)都具有較明顯的公共物品特性。在整個開發(fā)過程中，裕廊工業(yè)園區(qū)的資金籌集、土地開發(fā)和招商引資等均采用政府統(tǒng)一規(guī)劃與專業(yè)化分工建設、管理和服務相配合的發(fā)展模式。園區(qū)的初期開發(fā)建設資金來自政府，后期的資金來源呈多樣化趨勢。政府用法律制度安排土地的開發(fā)利用，由裕廊管理局公司統(tǒng)一控制全國工業(yè)用地和各類園區(qū)的供給，園區(qū)由經濟發(fā)展局遍布世界的專業(yè)招商隊伍統(tǒng)一負責招商。

這類園區(qū)（經濟特區(qū)）由公司進行基礎設施建設、土地開發(fā)、項目引入和后續(xù)管理等活動，但要在政府發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃指導下進行，因此，也帶有較強的政府干預色彩，是介于政府主導和市場主導之間的一種經濟特區(qū)運作模式。

（二）我國香港地區(qū)情況

香港地區(qū)科技園的管理與運作是以商業(yè)化和公司化形式進行的。香港科技園公司②是香港特區(qū)政府的法定機構。香港特區(qū)政府通過設立香港科技園公司將原先分散的科技園區(qū)管理完全整合到一家公司。但是，無論在設立香港科技園公司以前還是之后，香港地區(qū)對科技園的創(chuàng)立和運營都是采取以商業(yè)化和公司化為主導的模式。香港科技園公司除了管理和運作香港政府投資興建的產業(yè)園區(qū)外，另一項重要的職責是為新成立的科技及設計公司提供擁有全面支援服務的“培育計劃”。

在運作模式上，香港科技園公司采取差異化的方式。由于香港科技園區(qū)均由香港特區(qū)政府投資建成，因此，只能采取租賃的方式進入。對于進入科學園和工業(yè)園的，只要符合香港產業(yè)政策，不屬于香港政府禁止和限制發(fā)展的產業(yè)均可以申請租賃和入駐，因此，主要依靠租賃價格和配套服務等市場因素進行運作。但對于創(chuàng)新中心的培育計劃，由于入駐項目將會獲得不同程度的資助，所以，制定了嚴格的條件和評審程序。

（三）我國大陸地區(qū)情況

在我國大陸地區(qū)比較著名的是在改革開放初期設立的五大經濟特區(qū)，即深圳、珠海、汕頭、廈門和海南，并冠之以“經濟特區(qū)”。但在隨后雖然廣泛采取在特定區(qū)域采取特殊經濟政策方式促進經濟發(fā)展，但并沒有謂之為“經濟特區(qū)”，而是采取其他一些特定稱謂，如高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)、新區(qū)和綜合配套改革實驗區(qū)等。我國大陸地區(qū)目前已批準設立54個國家級高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)，15個國家級保稅區(qū)，62個國家級出口加工區(qū)，9個國家級保稅物流區(qū)，13個國家級保稅港區(qū)，9個國家級綜合保稅區(qū)，兩個國家級新區(qū) （上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)）等③。

我國經濟體制轉軌的歷史原因和現(xiàn)實情況決定了我國目前各地的經濟特區(qū)都表現(xiàn)為政府主導型，但在具體運作方式上存在一些差異，致使政府主導的程度和方式有所不同，主要表現(xiàn)為：

1.設立管理委員會或區(qū)政府等相當于市轄區(qū)政府，如上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)和各地新設的比較多的開發(fā)區(qū)，土地規(guī)劃面積一般比較大，還需要管理一定的居住人口。

由于該管理委員會或區(qū)政府相當于市轄區(qū)政府，因此，就會下設相應的機構和部門，可以用“麻雀雖小五臟俱全”來形容。在機構設置中，往往會專設一個機構或者部門負責招商引資和項目引入。投資項目的引入主要采取是根據(jù)本地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃制定主導產業(yè)目錄的方式進行。入?yún)^(qū)項目可以享受稅收減免、投資補貼和用地政策等方面的優(yōu)惠。由于這樣的管理委員會或區(qū)政府往往具有土地出讓權，因此，對于重點投資項目多采取土地出讓的方式進行。

2.設立管理委員會但不相當于市轄區(qū)政府，只作為進行綜合指導的上一級政府的派出機構，負責開發(fā)區(qū)的管理協(xié)調工作，如北京中關村科技園區(qū)管理委員會、深圳高新技術產業(yè)園區(qū)管理委員會，土地規(guī)劃面積一般比較小，一般不管理所在轄區(qū)的居住人口。

該管理委員會并不相當于市轄區(qū)政府，只是負責管理協(xié)調工作。一般來說，工作重點是入?yún)^(qū)項目的篩選和把關，在這方面往往行使行政許可的權力。比如，深圳高新技術產業(yè)園管理委員會根據(jù)《深圳經濟特區(qū)高新技術產業(yè)園區(qū)條例》授權對所有入?yún)^(qū)項目行使行政審批，只有取得行政許可的項目才能通過購買或租賃現(xiàn)有物業(yè)的方式進入該園區(qū)，并對入?yún)^(qū)項目進行后續(xù)管理。由于管理委員會往往無權出讓土地，所以，在以出讓土地方式入?yún)^(qū)項目上管理委員會只是負責資格審核。

3.初期政府主導后期轉變?yōu)樯虡I(yè)化運作。這類園區(qū)在初建時由政府投資建設，后轉為商業(yè)化運作，其方式主要是：政府設立一家國有企業(yè)性質的公司，然后將政府初期投資形成的資產注入該公司。轉為商業(yè)化運作的主要目的是通過公司化運營解決園區(qū)后續(xù)建設的資金投入和管理問題，避免政府不斷投入財政資金。

在這類園區(qū)中具有代表性的是上海張江高科技園區(qū)。成立于1992年7月的上海市張江高科技園區(qū)位于浦東新區(qū)中部，目前，主要分為技術創(chuàng)新區(qū)、高科技產業(yè)區(qū)、科研教育區(qū)和生活區(qū)等四個功能小區(qū)。上海市政府于1992年7月28日設立了全資國有企業(yè)上海張江（集團）有限公司將張江高科技園區(qū)轉變?yōu)樯虡I(yè)化開發(fā)和運作。這類園區(qū)雖然后期采取公司化運作方式，但該公司往往為國有企業(yè)性質，因此，在園區(qū)規(guī)劃建設、項目引入和后續(xù)管理等方面還要體現(xiàn)和貫徹政府的主導。

4.法定機構運作模式，如深圳市前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)。產業(yè)園區(qū)（經濟特區(qū)）的建設與運作具有政府公共服務與市場導向雙重屬性，對此，法定機構運作模式具有獨特的優(yōu)勢。法定機構是根據(jù)立法機構通過的專門法律法規(guī)或法律法規(guī)的某條款而設立的，其具體職責和主要業(yè)務范圍由相關法律法規(guī)規(guī)定的管理社會公共事務或提供公共服務的公營機構，依照有關法律法規(guī)對其進行監(jiān)管，具有獨立法人地位。

法定機構與政府機關和事業(yè)單位相比較，其優(yōu)勢主要是擁有管理、人事聘用和獨立的財權，能以有競爭力的市場化薪酬吸引更多的人才，雖然接受政府一定程度的財政撥款，但不受政府的微觀干預，具有較強的自主性和靈活性。法定機構與企業(yè)相比，其董事會或理事會的主要成員一般要報政府認可，為了保障公共利益和體現(xiàn)公共服務的特點，其決策過程要在政府、公眾特別是服務對象的監(jiān)督下進行，信息公開透明。

新加坡是充分發(fā)揮法定機構在協(xié)調公共服務和市場導向之間作用的典型國家，香港科技園的管理也采用法定機構模式。在我國大陸地區(qū)，深圳市前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)是采取法定機構模式的主要代表。前海合作區(qū)規(guī)劃面積不大，占地面積只有15平方公里，但肩負的歷史使命與意義重大，已經上升為新時期探索體制與機制創(chuàng)新的國家戰(zhàn)略高度。深圳市前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)管理局是根據(jù) 《深圳經濟特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)條例》設立的法定機構，行使根據(jù)條例授權的職權，具體負責前海合作區(qū)的開發(fā)建設、運營管理、招商引資、制度創(chuàng)新和綜合協(xié)調等工作。

四、結 語

經濟特區(qū)概念應有狹義和廣義之分。狹義的經濟特區(qū)概念僅指中國在改革開放初期設立的冠之為“經濟特區(qū)”的經濟特區(qū)，廣義的經濟特區(qū)概念應包括所有實行特殊經濟政策的特殊區(qū)域。隨著我國市場經濟體制的不斷完善和經濟全球一體化的深入，我們應更加廣泛地采用廣義的經濟特區(qū)概念。廣義的經濟特區(qū)概念承載著不平衡增長理論的精髓應上升為一種經濟發(fā)展戰(zhàn)略與模式。

在廣義的經濟特區(qū)概念下，世界各國（地區(qū)）長期以來廣泛采取經濟特區(qū)方式發(fā)展經濟，但在具體實踐過程中有所差異，主要表現(xiàn)在政府介入程度和方式的不同。我國大陸地區(qū)各類經濟特區(qū) （產業(yè)園區(qū)）在運作模式上均表現(xiàn)為政府主導型。由于經濟特區(qū)在開發(fā)和管理方面兼有公共性和經營性，因此，法定機構運作模式有其獨特的優(yōu)勢和特點，在這方面深圳市前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)進行了有益的嘗試。

注：

①持這種觀點的人認為經濟特區(qū)的建立是我國在改革開放初期特定歷史時期的產物，經濟特區(qū)的成功是由于在當時全國普遍實行僵化的計劃經濟的情況下給予其特殊的、更加靈活的經濟政策，而在我國進入全面構建社會主義市場經濟體制的新時期，再繼續(xù)保留經濟特區(qū)并給予其優(yōu)惠政策對于其他地區(qū)就會顯失公平，因此，經濟特區(qū)就沒有繼續(xù)存在的必要性了。

②香港科技園公司是香港特別行政區(qū)政府于2001年5月7日設立的，取代了之前的香港工業(yè)邨公司、香港工業(yè)科技中心公司及臨時性的香港科學園有限公司。

③數(shù)據(jù)來源：鐘堅，《中國經濟特區(qū)創(chuàng)辦與發(fā)展30年歷史回顧與展望》，載于鐘堅主編 《中國經濟特區(qū)發(fā)展報告（2010）》,社會科學文獻出版社2010年6月第1版。