龔欣一，李麗純

(1.中共岳麓區(qū)委黨校，湖南 長沙 410006;2.中共長沙市委黨校，湖南 長沙 410004)

農(nóng)村土地制度問題，歷來都是中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大問題。中國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，是改革開放以來形成的以家庭土地承包經(jīng)營為核心的一系列制度安排。盡管2002年修訂的《土地承包法》、2007年通過的《物權法》和中共十七屆三中全會關于土地制度的最新表述等都對此項制度進行了完善，但始于人民公社時期“三級所有、隊為基礎”的農(nóng)村土地基本制度特征卻沒有實質性的改變。近年來，隨著工業(yè)化和城市化的快速推進，要求從根本上變革農(nóng)村土地制度的呼聲日益高漲，一些學者甚至直接提出農(nóng)地私有化主張。受此影響，相關政策部門也開始傾向弱化農(nóng)村集體土地權利，給予單個農(nóng)戶更多更大的土地權利。但是，賀雪峰教授的新著《地權的邏輯——中國農(nóng)村土地制度向何處去?》(中國政法大學出版社2010版)則對這種所謂的“主流觀點”提出了深刻質疑。作者在書中對近年來圍繞農(nóng)村土地制度改革激烈交鋒的各種觀點進行了解讀和回應，系統(tǒng)地提出了農(nóng)村土地制度建設的主張。

一、土地制度的基本前提

任何有關中國農(nóng)村土地的制度安排，都必須尊重其實施的基本前提。作者將其概括為兩點：一是農(nóng)戶承包的土地不僅規(guī)模小，而且十分細碎，交易費用奇高。由生產(chǎn)隊演化而來的村民小組是中國農(nóng)村土地最基本的所有權單位，分田到戶時，每個生產(chǎn)隊以戶為單位，按人口均分土地，為了做到公平，土地分配一般按遠近、肥瘦和水源條件好壞來搭配承包，由此形成了中國農(nóng)戶人均一畝三分地，戶均不過十畝，而且還分散為七、八上十塊，這一特有的土地分割格局直接導致了中國農(nóng)地的零星交易費用奇高。二是一般農(nóng)戶家庭仍然依靠務農(nóng)收入來維持一個超出溫飽、相對體面的生活水準。中國農(nóng)村人口向城市轉移注定是一個漫長的過程，進城務工農(nóng)民絕大多數(shù)無法在城市安家落戶。目前中國農(nóng)戶普遍通過代際分工同時獲得務工和務農(nóng)兩筆收入。一旦缺少了年長農(nóng)民的務農(nóng)收入，年輕農(nóng)民的務工收入就只能勉強用于解決一家老小的日常開支，整個家庭生活水準極有可能跌倒溫飽以下。

二、農(nóng)村土地的權利悖論

特殊的前提條件，導致了中國農(nóng)村土地制度安排中特有的權利悖論。作者認為至少體現(xiàn)在兩個方面，一是“反公地悲劇”。村民小組是農(nóng)村最基本的土地所有權單位，也是一個基本的農(nóng)田灌溉單位，是用來解決一家一戶“辦不好和不好辦”事情的最小集體單位。單個農(nóng)戶的土地權利增加，必然導致村民小組的土地權利變小，于是少數(shù)農(nóng)戶有更大的對抗多數(shù)農(nóng)戶決定和利益的能力，“反公地悲劇”由此產(chǎn)生。因此，對于真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民來講，更大的土地權利并不意味著更多的收入和利益;相反，更大的土地權利往往意味著更高的集體行動成本，更少的集體妥協(xié)，更難對付的“釘子戶”和更加防不勝防的搭便車行為，農(nóng)戶更難獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎條件。實際上，相對于更大的土地權利，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民最需要的是耕作方便。而在中國如此小而細碎的土地經(jīng)營規(guī)模下，離開農(nóng)戶協(xié)同一致的行動，單個農(nóng)戶很難獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎條件。二是地權流轉悖論。一般認為，擴大農(nóng)戶地權有助于推動農(nóng)地流轉，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。但實際上，對于一部分進入城市并謀得穩(wěn)定就業(yè)與收入的農(nóng)戶，他們并不急于將農(nóng)村的土地流轉掉，而是將土地“有”在那里，留作“鄉(xiāng)愁”或等待土地升值;而對于另一部分進城后生活困難的農(nóng)戶，即使流轉掉鄉(xiāng)下的土地，可能仍然無法在城市體面生活。因為多數(shù)農(nóng)地的價值只能依據(jù)其農(nóng)業(yè)產(chǎn)出來計算，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)出主要是大宗農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出，中國90%的土地只可能種植糧食作物，糧食作物的農(nóng)地價值不可能很高。調查顯示，目前一畝地永久流轉出去的價格也就在數(shù)千元到一萬元之間。當農(nóng)戶意識到不太可能依靠土地流轉收入在城市過上比農(nóng)村更體面生活時，也會選擇繼續(xù)“有”土地。十七屆三中全會時被寄予厚望的農(nóng)地流轉政策在實踐中遇冷，其原因正在于此。因此，即使從資源配置的角度來看，農(nóng)戶更大的土地權利也并不意味著可以更快地推動土地流轉和擴大土地經(jīng)營規(guī)模。

三、農(nóng)村土地的不同性質

當前圍繞農(nóng)村土地制度的爭論，多數(shù)源自缺少對農(nóng)地性質的準確把握。作者指出，一直以來，中國農(nóng)村實際上存在兩類性質完全不同的土地，一是轉化為非農(nóng)使用的建設用地，另一是只能用于農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地。土地用途管制是世界上絕大多數(shù)國家的通則，與土地所有制無關，這與土地是位置不能移動、且不可再生的特殊資源有關。土地非農(nóng)使用可能產(chǎn)生遠高于農(nóng)業(yè)用途的級差收益，因此，在實行土地用途管制的國家，建設用地指標就是一個很大的利益源泉。但是，土地非農(nóng)使用并非一定產(chǎn)生級差收益，因為這處決于建設用地的市場供求關系。也就是說，正是因為不允許絕大部分土地進入建設用地市場，才使得進入建設用地市場的土地可以高價拍賣;反之，如果允許大量的農(nóng)業(yè)用地入市，土地級差收益也就消失了。因此，用目前建設用地的市場價格來匡算整個中國的土地價格，甚至中國農(nóng)民的土地財富，顯然是十分荒唐的。正是由于混淆了農(nóng)業(yè)用地和建設用地的性質差異，以及不同區(qū)域、不同位置建設用地的價值差異，使得部分學者和官員產(chǎn)生了對土地增值收益的許多不切實際的幻想，原本的結構性問題也就被誤解為簡單的制度安排問題，以為只要有了一個“好的”制度安排(比如說土地私有化)，“三農(nóng)”問題便可以迎刃而解，這在相當程度上掩蓋了中國農(nóng)村土地問題的實質。

四、農(nóng)民群體的高度分化

較之30年前，中國的農(nóng)民群體已經(jīng)高度分化，我們已經(jīng)很難用一個統(tǒng)一的“農(nóng)民”稱謂來談農(nóng)民的土地及其他利益，因為不同地區(qū)、不同處境的農(nóng)民的利益訴求可能是完全不同的。作者從多個角度對當前中國農(nóng)民群體進行了劃分。從收入來源看，農(nóng)戶大致分為四種：一是純農(nóng)戶，二是以農(nóng)業(yè)為主的兼業(yè)戶，三是以農(nóng)業(yè)為次的兼業(yè)戶，四是外出務工戶。從是否占有土地看，可以分為失地農(nóng)民和非失地農(nóng)民。從農(nóng)民所處經(jīng)濟區(qū)位看，可以分為經(jīng)濟發(fā)達區(qū)(或城郊區(qū))農(nóng)民和一般農(nóng)業(yè)區(qū)農(nóng)民。綜合上述幾種分類，我們又可以把以農(nóng)業(yè)為次的兼業(yè)戶、外出務工戶、失地農(nóng)民和經(jīng)濟發(fā)達區(qū)(或城郊區(qū))農(nóng)民劃分為強勢農(nóng)民，其余則為弱勢農(nóng)民。前者數(shù)量僅占農(nóng)民總數(shù)的5%左右，但恰好是這5%左右的農(nóng)民，卻在近年來成為媒體、學者和政界關注的焦點、重點，并且在很大程度上推動了整個涉農(nóng)政策和法規(guī)的出臺或修訂，結果便是少數(shù)強勢農(nóng)民的問題成功綁架了多數(shù)弱勢農(nóng)民的問題，農(nóng)村政策因此出現(xiàn)錯位。具體到征地補償政策上，則表現(xiàn)為少數(shù)失地農(nóng)民的利益訴求替換了多數(shù)非失地農(nóng)民的利益訴求。經(jīng)濟發(fā)達區(qū)(或城郊區(qū))失地農(nóng)民的不斷抗爭行為，導致中央不得不出臺更加嚴厲的限制強拆和提高征地補償標準的政策措施，于是農(nóng)地開發(fā)成本不斷提高，這一方面直接推高了城市房價，另一方面也制約了其他欠發(fā)達地區(qū)正常的農(nóng)地開發(fā)進程。

五、微觀經(jīng)驗的復制陷阱

人民公社末期小崗村開農(nóng)村土地承包經(jīng)營之先河，并迅速推廣至全國(實際上在個別地區(qū)也是有所保留的)，揭開了農(nóng)村改革、進而整個中國改革開放的宏偉篇章。30多年來，這種“先試點、后推廣”的發(fā)展模式已經(jīng)被普遍認定為探索中國一切領域改革之路的不二法寶，其演化的結果便是當今中國各級地方政府的主要日常工作便是一個接一個的搞試點，但對于“探索”出來的試點經(jīng)驗究竟在多大程度上具有推廣價值，則少有人提及。作者在書中指出，農(nóng)地制度安排，務必高度重視微觀經(jīng)驗與整體結構制約的關系。依據(jù)個別村莊土地非農(nóng)使用搞開發(fā)區(qū)、建小產(chǎn)權房、辦農(nóng)家樂、搞規(guī)?；?jīng)營取得成功，就此認為找到了中國農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民致富的道路，這種推理是注定失敗的驚險一躍。在中國農(nóng)村人口規(guī)模巨大的背景下，通過制度變革來全面復制個別村莊的微觀成功經(jīng)驗，需要十二分的謹慎。正所謂量變引起質變，無論是農(nóng)地的流轉經(jīng)營，還是非農(nóng)使用，之所以會有微觀的成功，就是因為它們是微觀的，沒有改變市場的整體環(huán)境，而一旦推廣到全局，市場環(huán)境就會發(fā)生根本性的變化，微觀成功完全可能走向宏觀失敗，此謂復制的陷阱。如果不能充分認識到這一點，中國的土地制度乃至整個農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略都有可能被誤判。

六、如何實現(xiàn)耕者有其田

從中國發(fā)展的全局和長遠出發(fā)，確保糧食安全至少具有和推進城市化同等重要的意義，因此，如何真正實現(xiàn)耕者有其田成為決策部門必須認真對待的重大問題。作者在書中闡明了自己的觀點：村莊集體所有可以為耕者有其田提供條件。因為村莊集體掌握一定的土地權利，包括調整土地利益的能力，這對于方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是十分重要的。雖然村莊集體有一定的權力而可能做壞事，但如果村莊集體沒有任何權力，那么也就沒有可能做好事，其結果是多數(shù)農(nóng)民的利益、進而整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受損(如果僅僅因為某個部門存在權力集中而有可能做壞事就斷然取消該部門的話，那請問目前中國又還有多少行政部門值得保留呢?筆者注)。因此，問題的解決之道是在保證村莊具有一定權力的前提下，通過制度設計來防止其做壞事，讓它做更多好事。發(fā)揚村莊民主、進行社區(qū)建設等都是可行的途徑。當我們考慮何種土地制度安排有利于農(nóng)民時，一定要分清到底是作為土地所有者的農(nóng)民，還是土地使用者(耕者)的農(nóng)民，或兩者統(tǒng)一起來的農(nóng)民。從目前及將來相當長一個時期來看，中國農(nóng)民的絕大多數(shù)仍然只是作為土地的耕者，而不是土地的所有者來獲取土地收益，他們對土地制度的首要要求是生產(chǎn)方便。如果此時不是強化農(nóng)戶的個體地權，而是強化村莊的集體地權，土地農(nóng)作的基礎條件就有可能被改善，從而帶動農(nóng)業(yè)投資的增加和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高?？傊?，將土地耕作與土地所有相對分開，耕者雖然是(也可以不是)村莊成員，可以承包土地用于農(nóng)作，但耕者僅僅具有土地的使用權(而不是所有權或永佃權)，這樣的制度安排顯然更加有利于中國農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。

賀雪峰教授這部著作的最大亮點是將目前中國農(nóng)村土地問題中各種復雜的辯證關系條理清晰地呈現(xiàn)出來，將中國農(nóng)村地權現(xiàn)象全面豐富地揭示出來，淋漓盡致地解析了中國農(nóng)村地權的特有邏輯。在閱讀全書的過程中，筆者強烈的感覺到，政策部門的同志，尤其是直接進行土地問題立法、土地政策制定的同志更應該好好閱讀此書。兼聽則明，中國的農(nóng)村土地制度不應該也不容許走上歧途，因為其試錯的代價實在是太大了。