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完善中國特色政黨制度的重點問題研究*——政黨規(guī)范的中國式表達

2012-08-15 00:43上海市社會主義學院課題組
湖南省社會主義學院學報 2012年2期
關鍵詞:多黨合作民主黨派政黨

★ 上海市社會主義學院課題組

中國多黨合作制度走過六十多個春秋,它在中國經濟、政治、社會等發(fā)展中起到了支柱作用,并以獨特的模式在世界政黨制度之林散發(fā)出迷人的魅力。當我們在為中國多黨合作政黨制度所具有的優(yōu)秀特質感到自豪時,也應該看到年輕的中國多黨合作制度在理論和實踐上還存在一些問題,這些問題在一定程度上制約了多黨合作制度的現(xiàn)代性作用的充分發(fā)揮。其中,政黨規(guī)范的問題直接關系到多黨合作制度的制度化、文明化的實現(xiàn)程度。

一、政黨規(guī)范與政黨制度的關系

以往我們關于中國多黨合作制度的理論研究主要集中圍繞在國情的適應性方面進行闡述和論證,即從經濟、政治、社會穩(wěn)定等各個方面闡述中國多黨合作制度的優(yōu)越性和獨創(chuàng)性,論證多黨合作制度是中國社會歷史發(fā)展的必然選擇,突出其不是“做成的,而是長成的”的真理性,忽視了中國社會歷史發(fā)展的“必然選擇”也是一個動態(tài)的過程。任何一國的政黨制度帶著國情烙印成為“必然選擇”后,同樣需要在發(fā)展過程的不斷完善、不斷革新。所以任何類型的政黨制度能夠成為強大的具有生命力的制度,都是凝聚著政黨的不斷改革和創(chuàng)新,體現(xiàn)了意志力的作用。中國多黨合作制度是從中國經濟政治文化的社會生態(tài)中生長出來,但不能回避的是,在“一邊倒”的背景下,我國在進行制度設計時不可避免地帶有蘇聯(lián)權力高度集中體制等痕跡。這些問題在計劃經濟年代并不突出,但中國改革進入深水區(qū),社會結構日趨分化,利益群體多元化的當下,這些問題卻有了放大效應,其中政黨規(guī)范的問題尤為突出。

(一)在國際背景中討論政黨規(guī)范的意義

E.E.沙特施納德指出:“毫無疑問,政黨的產生是現(xiàn)代政府的最顯著標志之一。政黨創(chuàng)造出民主政治,現(xiàn)代民主政體不容置疑地與政黨制度互棲共生?!保?]政黨既是作為民主政治產生的主要標志,也是推動民主政治運轉的發(fā)動機。它居于政治系統(tǒng)軸心位置,政黨對于一個國家的民主政治發(fā)展具有至關重要的作用。從理論上分析,政黨是民主政治的產物和主要標志,理應從內到外都散發(fā)著民主的氣息,流淌著民主的精神。但是事實卻告訴我們,當政黨缺少規(guī)范時,政黨也會對民主政治造成危害,對國家和社會的發(fā)展帶來阻力。意大利著名政治家葛蘭西說過:“如果在現(xiàn)代寫一部新的《君主論》,那么它的主要人物不會是英雄的個人,而是某一個政黨?!保?]作為現(xiàn)代政黨的發(fā)源地——美國,華盛頓曾經對沒有規(guī)范的政黨現(xiàn)象是憂心忡忡,他把政黨當成危火,提醒人們小心及戒備,防止其造成危害。歷史證明了華盛頓的先見之明。19世紀西方國家發(fā)生了比較嚴重的腐敗現(xiàn)象,除了行政制度等不完善之外,政黨的不規(guī)范也是重要的原因。在這個時期,由于缺少規(guī)范,政黨活動的隨意性較為突出,黨派政治家個人的活動缺少組織約束,政黨成員缺乏政黨倫理道德,缺乏對政黨的忠誠度。美國的政治家們看到這個問題,著手對政黨進行有效規(guī)范,共和黨與民主黨歷經二百多年歷史,至今保持著生命力。

在社會主義國家中,由于一黨執(zhí)政,政黨規(guī)范的問題應當引起我們的重視。我們以蘇聯(lián)為例。在政治學視域中,政黨代表一定的社會利益群體執(zhí)掌或參與國家權力,以實現(xiàn)對社會資源和社會利益的權威性配置。但蘇聯(lián)共產黨是代表整個社會的利益群體執(zhí)掌國家權力,可以說黨內規(guī)范是相當重要的。但遺憾的是,蘇共黨內主要是政治性的規(guī)范,而這種政治性的規(guī)范更多的是“左”的枷鎖。1952年10月,聯(lián)共(布)十九大對黨章關于監(jiān)察委員會的條款作了修正,取消了監(jiān)委監(jiān)督黨和中央委員會決議執(zhí)行情況的權力,僅保留了監(jiān)委檢查黨員遵守黨紀的情況等職責。黨內明顯的出現(xiàn)不民主、不平等的現(xiàn)象,權力高度集中,干部的特權日益滋長,蘇共黨內統(tǒng)治精英追逐著個人利益而很少受到處罰。戈爾巴喬夫說:“我擔任蘇共總書記一職時,我擁有的權力可以和專制帝王相媲美?!比~利欽說:“你在職位的階梯上爬得越高,歸你享受的東西就越豐富……共產主義完全可以在一個單獨的國家里為那些獲取權位的少數(shù)人而實現(xiàn)?!保?]從蘇共的蛻變過程看,蘇共要么規(guī)范缺位,要么規(guī)范形同虛設。從憲法規(guī)范分析,蘇聯(lián)憲法規(guī)定:“蘇聯(lián)共產黨是蘇維埃社會的領導和指導力量,是其政治制度、國家和社會組織的核心。蘇聯(lián)共產黨之存在是為了人民,是為人民服務的。”(1977年,勃列日涅夫主持通過的蘇聯(lián)憲法中對蘇共的規(guī)范)但蘇共的特權階層形成,他們過著與蘇聯(lián)普通市民有著天壤之別的生活,憲法中對蘇共“為人民服務”的規(guī)范成為一句空話。從黨章規(guī)范分析,蘇共黨章規(guī)定蘇聯(lián)黨組織是嚴格按照列寧主義的黨內生活準則和集體領導制原則,全面發(fā)揚黨內民主,開展批評和自我批評,是蘇共生活的不可破壞的法規(guī)。蘇共黨章要求黨員“要遵守共產主義道德原則,把公共利益放在個人利益之上”,要“大膽揭露缺點并加以克服,反對講究表明成績”,“堅決反擊壓制批評的做法”,要“促進黨同人民聯(lián)系的鞏固和擴大,關心人、照顧人,及時解決勞動者的要求和需要”。如果蘇共真的能按照黨章規(guī)范辦事,蘇共又怎能黨內腐敗成災,嚴重地脫離人民群眾,成為一個“黨格分裂”的政黨。從倫理規(guī)范分析,從某種意義說,倫理規(guī)范是社會對一個政黨的評價和認知。蘇共曾經是一個為人民服務的政黨,黨內聚集著大量道德高尚的優(yōu)秀共產黨員,他們用自己的行動向社會證明了蘇共與人民的關系,比如奧斯特洛夫斯基的“我的整個生命和全部精力,都已經獻給了世界上最壯麗的事業(yè)——為人類的解放而斗爭”鼓舞了多少蘇聯(lián)市民。這些優(yōu)秀共產黨員的優(yōu)秀品質和優(yōu)秀事跡使蘇聯(lián)人民認識了共產黨,也形成了蘇共對共產黨員的倫理規(guī)范。這些倫理規(guī)范雖然沒有形成條文,但其精神意義十分重要,它不但是黨聯(lián)系民眾的紐帶,也是提高黨內凝聚力的重要來源。然而,當黨內一些消極腐敗現(xiàn)象如同塊塊堅石阻塞了這些美好品質進入人們心里之路時,當戈爾巴喬夫顛覆了對蘇共的政治和道德認知,倫理規(guī)范哭泣了。蘇聯(lián)社科院的民間調查顯示:認為蘇共代表工人的占4%,代表蘇共黨員的占11%,而認為代表官僚的占85%,蘇共的合法性基礎瓦解了。[4]

(二)在中國語境中對政黨規(guī)范的內涵分析

劉紅凜教授對政黨規(guī)范有著較為全面的闡述。本文在政黨規(guī)范一般定義的分析方面參考了劉紅凜教授關于政黨規(guī)范的一些定義。[5]

1.關于政黨規(guī)范的一般定義

本文不對政黨規(guī)范的定義作深度理論分析,只是對政黨規(guī)范的定義作一般介紹,目的圍繞此定義展開對中國政黨規(guī)范的討論。

規(guī)范,從字面上分析的話,“規(guī)”指尺規(guī),“范”指模具,都是對物的約束器具,和起來就是規(guī)范。“規(guī)范”進入社會科領域,就成為對思維和行為進行約束的概念,其內涵可以從四方面把握。一是法律、規(guī)章制度等方面的規(guī)范;二是有關價值學說、理論方面的規(guī)范;三是關于倫理和約定俗成方面的規(guī)范。所以“規(guī)范”既有顯性的約束,也有隱性的約束。政黨規(guī)范,籠統(tǒng)的說,就是關于政黨的各種顯性和隱性規(guī)范的集合,這種集合體可從四個層面上解讀。首先,政黨規(guī)范以法律為主,其中以憲法對政黨的規(guī)范為上。其次,是有關政黨的內部規(guī)范,主要是指政黨內部各項行為約束的規(guī)定。第三,社會對政黨的規(guī)范。這是社會依據(jù)政黨自己提出的綱領、主張等對其行為的要求。第四,政黨奉行的理論、價值取向、倫理道德等方面的要求。當然,在實踐生活中,政黨規(guī)范是有具體的內涵的,不同政黨的性質、特點等,其政黨規(guī)范具有不同的內容。

2.中國政黨規(guī)范的內涵

在中國的語境下討論中國政黨的規(guī)范,我們既要按照世界上通行的關于政黨規(guī)范的一般定義進行分析,又要根據(jù)中國合作型政黨制度的獨特性對執(zhí)政黨和參政黨的政黨規(guī)范作細化的考量,因為“對于政黨而言,政黨規(guī)范與政黨政治秩序并不是人為設計的結果,而是在一定的國家和社會背景下,以政黨政治實踐為基礎,由政黨權利(權力)許可,政黨利益要求、政黨實力對比三種因素決定的?!保?]在對中國各政黨的分析中,各民主黨派應該作為一個類型加以考量。同時,我們應該把政黨規(guī)范的共性和個性的評價結合起來對中國各政黨進行研究。從共性上分析,我們可以從法律、政黨的內部規(guī)范、社會對政黨的規(guī)范要求以及政黨的倫理等方面進行闡述。從個性上分析,中國各政黨所處的政治生態(tài)環(huán)境、政黨的性質和功能都有其特殊性,所以,中國各政黨的規(guī)范具有國情烙印。

第一,政黨法律規(guī)范。從憲法和法律層面上分析,國外一些政黨大多有相關法律加以規(guī)范,有的在憲法上有明確規(guī)范,有的有《政黨法》等相關法律加以規(guī)范。在討論中國政黨的法律規(guī)范時,我們還必須放大法律的尺度,把有關文件包括其中。從憲法上看,憲法對各政黨的法律地位作了規(guī)范。中華人民共和國憲法確認中國共產黨在社會政治生活中的領導地位,確認各民主黨派在社會政治生活中的重要地位,明確規(guī)定“各政黨和各社會團體、各企業(yè)必須以憲法為根本的活動準則”等。中國沒有政黨法,具體規(guī)范政黨的地位、宗旨、作用的是中共中央頒布的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》、《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》兩個文件。在這兩個文件中對中國各政黨作了具體明確的規(guī)范。除了規(guī)定中國共產黨的領導地位,還明確規(guī)定了中國各民主黨派是“進步性與廣泛性相統(tǒng)一、致力于中國特色社會主義事業(yè)的參政黨”。同時對中國各政黨的職能和作用也作了闡述:“發(fā)展是中國共產黨執(zhí)政興國的第一要務,也是各民主黨派參政議政的第一要務?!碧貏e值得指出的是,《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》只對少數(shù)民族代表作了具體規(guī)定,并沒有對各政黨的代表有規(guī)定,但在這兩個文件中,明確規(guī)定了各民主黨派在人大和政協(xié)中的比例。

第二,政黨內部規(guī)范。政黨是一個組織,需要結構加以支撐。結構是由不同層面的架設而組成,在不同層面的黨員需要有黨內規(guī)范,協(xié)調行為,這樣才能保證組織結構的堅固。黨內規(guī)范主要體現(xiàn)在黨的意識形態(tài)、價值取向和行為導向方面。在我國,民主黨派的政黨內部規(guī)范遠遜于中國共產黨。中共的黨內規(guī)范,首要的是黨章對政黨以及政黨成員的規(guī)范。黨章是黨的最高的行為規(guī)范,在一系列的黨內法規(guī)中,黨章具有最高性、最根本性。黨章是集實體規(guī)范與程序規(guī)范為一體的黨規(guī)黨法,具體規(guī)定了黨員權利義務等實體內容,也規(guī)定了黨員發(fā)展等程序內容。關于黨內其他規(guī)范,據(jù)有關資料顯示,自改革開放以來,中共中央發(fā)布了數(shù)百個規(guī)定,從規(guī)范黨的領導干部“廉潔從政若干準則”到對全體黨員進行規(guī)范的“黨內政治生活的若干準則”,從“黨政領導干部選拔任用”的相關條例到“黨內監(jiān)督條例”,從“黨內紀律處分”的相關條例到“黨員權利保障”的相關條例,數(shù)百個黨內法規(guī)和行為規(guī)范的條例,涉及到中共黨內政治、道德等方面,涵蓋面很大。各民主黨派的黨內規(guī)范比較單一,主要集中在政治層面上。各民主黨派的章程的差異性不大,作為黨派的最高行為規(guī)范的章程,除了對黨派的性質作了明確規(guī)定,還規(guī)范了黨派成員的行為,規(guī)定了黨派成員享有的基本權利。據(jù)所掌握的不完全資料表明,各民主黨派發(fā)布的黨內規(guī)范的條例并不多,主要也是集中在政治層面上的規(guī)范,如《各民主黨派中央關于加強自身建設若干問題座談會紀要》,各黨派為了呼應政治交接所發(fā)布的有關文件等。在黨派規(guī)范具有重要意義的是2008年各民主黨派紛紛通過了黨內監(jiān)督條例,設立了中央監(jiān)督委員會。

第三,政黨社會規(guī)范。政黨社會規(guī)范主要包含政治慣例或政治習俗、政治契約、政治倫理等三種形式。[7]政治慣例或政治習俗,指的是政黨在政治實踐過程中經過博弈而形成的,并成為以后共同遵守的慣例。這個政治慣例或者政治習俗并沒有收入憲法或者法律之中,只是政黨之間約定俗成的規(guī)矩。中國共產黨與各民主黨派在新民主主義革命中,互相支持互相配合,民主黨派接受共產黨的領導。新中國成立之際,中共呼吁應建立聯(lián)合政府,表示:國事是國家的公事,不是一黨一派的私事。共產黨員只有對黨外人士實行民主合作的義務,而無排斥別人、壟斷一切的權利。承諾中國共產黨不會像蘇共一樣把其他的黨搞光光的,希望民主黨派能夠從另一個角度看問題,唱唱社會主義的“對臺戲”。因此,中共成為執(zhí)政黨執(zhí)掌國家政權后,各民主黨派的領導人必然在國家政權中占有一定的職位。各民主黨派參加國家政權過程中,必須要敢于和善于“從不同的角度看問題”,而不是“從不提不同的意見”。在中國各政黨之間的政治契約體現(xiàn)在多黨合作、參政議政的過程中,共產黨領導、多黨派合作,共產黨執(zhí)政、多黨派參政,民主黨派支持共產黨領導和執(zhí)政,并要反映社情民意,進行民主監(jiān)督,共產黨對各黨派反映的民意和提出的批評要積極反饋。

在政黨社會規(guī)范中,課題組認為政黨的倫理規(guī)范是非常重要的聚焦點。政黨倫理或稱政黨道德,主要指政黨作為政治組織所具有的道德要求、價值取向、政黨品質以及黨員對本黨的忠誠度等。在社會轉型過程中,加強政黨的倫理規(guī)范尤為重要。中國共產黨的先進性、黨的領導干部的公仆性、黨員的先鋒模范性;各民主黨派的進步性、民主黨派領導干部的責任性、黨派成員的廣泛團結性,都是社會在倫理道德層面對各政黨認可的指標。

二、政黨規(guī)范與多黨合作制度發(fā)展的關聯(lián)研究

以往我們的研究主要集中在政黨制度與國情的適應性方面,即從各個闡述和論證多黨合作制度的國情性,不是靠預先的設計而形成的,而是中國社會歷史發(fā)展的必然選擇。但我們很少關注多黨合作制度動態(tài)性方面的研究。政黨規(guī)范則是多黨合作制度動態(tài)性研究的重要問題,因為政黨缺乏規(guī)范,從國情土壤中成長起來的政黨制度同樣會變得僵硬而失去動力。放眼國際,我們不難發(fā)現(xiàn),任何類型的政黨制度,在它們發(fā)展的每一階段,都是意志力作用的結果。這種“意志力的作用”有很大部分是政黨的創(chuàng)造和改革。比如,我們蘇聯(lián)從多黨合作轉換為一黨制,不能不說是當時歷史作用的結果。但蘇共以高度集權的體制和保守僵硬的思維,使蘇共缺少規(guī)范,完全以“人治”的方式運作,致使蘇聯(lián)一黨制終于觸礁沉沒。重視政黨規(guī)范在政黨制度中的作用,就是從靜態(tài)的“必然選擇”走向動態(tài)的“不斷的必然選擇”。

(一)我國政黨的規(guī)范剩余與規(guī)范匱乏并存

重視政黨規(guī)范的研究,不僅是現(xiàn)實的訴求,也是對歷史的反思?;厥讱v史,政黨規(guī)范的缺乏,冰封了多黨合作制度的民主性和和諧性。1956年,周恩來對來訪的匈牙利勞動人民黨說,我們的制度是優(yōu)越的,但也有缺點,如太集中。又如一黨制,這本身就包含著它的陰暗面。[8]多黨合作制度的制度安排初衷是集多黨制與一黨制的優(yōu)點,既能防止一黨制大權獨攬、缺乏監(jiān)督、易生腐敗的弊端,又能避免多黨制互相攻訐、彼此傾軋的現(xiàn)象。但周恩來卻敏銳地指出我國多黨合作制度的運轉機制帶有濃重的一黨制痕跡,其主要問題就是政黨缺少規(guī)范。缺少規(guī)范的政黨,必然造成政黨制度的民主性、制度性的缺失。展現(xiàn)的年代圖景是:1957年后各民主黨派根本不能“從另一個角度看問題”,履行參政議政和民主監(jiān)督的職能,只能在“階級斗爭為綱”的腥風血雨中喊出要“半年改造成共產黨”的口號。多黨合作制度的合法性資源逐漸流失。

立足現(xiàn)實,改革開放30年后的當下,政黨規(guī)范有了很大提高,但與社會主義政治文明的審視標準相比較,我國政黨在這個問題上存在著規(guī)范剩余與規(guī)范匱乏的現(xiàn)象。

1.從政黨法律規(guī)范分析

憲法是國家的根本大法,也是政黨法律規(guī)范的根本。因此我們在現(xiàn)實政治生活中感到政黨法律規(guī)范有什么不足的話,先從憲法上找原因是符合邏輯的方法。首先關于法律對中共的規(guī)范,我們常常感到在理論和實踐上沒有厘清領導權、執(zhí)政權、行政權三者的聯(lián)系與區(qū)別,也沒有真正樹立起人民主權高于一切的理念,根源于憲法闡述的不足。中華人民共和國憲法規(guī)范了中共的政黨地位和政黨行為,即領導全國各族人民把中國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。盡管有的學者認為黨的領導不可能由法律以規(guī)范形式來加以規(guī)定,黨的領導只是一種活動。[9]筆者認為,憲法規(guī)范中共的領導地位雖有中國國情的因素,但也符合“政黨入憲”的一般規(guī)則,這種規(guī)范對維護國家政局穩(wěn)定和發(fā)展,維護現(xiàn)有的政黨政治秩序。但黨的領導主要是指中共提出價值觀念、政策帶領人民去實現(xiàn)的活動,而這種領導權的實現(xiàn),毛澤東早就指出:“所謂領導權,不是一天到晚當作口號去喊,也不是盛氣凌人地要人家服從我們,而是以黨的正確政策和自己的模范工作,說服和教育黨外人士,使他們接受我們的建議?!保?0]所以,在更大意義上黨的領導地位是依靠黨的權威來實現(xiàn)。在現(xiàn)代民主政治的基礎上,更應該入憲的是黨的執(zhí)政地位。執(zhí)政是一個政黨通過合法途徑進入國家權力中占主導地位、并通過國家權力將自己治國主張貫徹于國家的政務管理過程中的活動。憲法對中共的執(zhí)政地位要予以科學的闡述,不但可以合理界定領導權、執(zhí)政權與國家行政權三者的關系,也能夠突出總綱第三條的“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的“人民主權”的思想。其次關于法律對民主黨派的規(guī)范。民主黨派與中共關系是戰(zhàn)略合作關系,作為參政黨的定位很明確,這也是構成中國多黨合作制度的重要要素之一。但我國憲法只是把民主黨派放在統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍內加以闡述,而且也沒有列出八個黨派的具體稱謂,顯然,關于法律對于民主黨派的規(guī)范是缺乏的。在實際政治生活中很容易使人淡忘民主黨派的政黨屬性,這就帶來兩個不利因素。一方面在實際政治生活中,中共有的領導干部不能從法律上、政治上尊重民主黨派,所謂“上熱、中溫、下冷”的主要原因就在此。也會造成民主黨派成員忽略自己的政黨行為規(guī)范,造成政黨意識不強,不能很好地發(fā)揮參政黨的作用。另一方面,多黨合作制度是保證我國社會穩(wěn)定和發(fā)展的“安全閥”,它具有代表、流通、整合、疏導等功能,民主黨派在其中能起很大作用。憲法沒有明確規(guī)范民主黨派的地位和行為,容易為體制外政黨從法理上尋找突破,不利于多黨合作制度的發(fā)展。

2.從政黨內部規(guī)范分析

中共黨內的內部規(guī)范真是不少,點與面上都有規(guī)范,但規(guī)范的輻射度和執(zhí)行力與規(guī)范的數(shù)量出現(xiàn)了較大的不平衡。中共的政黨內部規(guī)范存在三方面問題。一是內部的許多規(guī)范大量重復、交叉和繁瑣。例如,中共中央在1980年頒布過《關于黨內政治生活的若干準則》,共計12條,比較全面地規(guī)范了政黨成員的行為,特別是對黨內萌動的一些不正之風制定了一些針對性的條例進行限制。1980年6月25日中紀委發(fā)出《關于杜絕接待工作中不正之風的通知》、1981年12月發(fā)出《關于大力剎住揮霍公款請客送禮搞“關系戶”的歪風的通報》,此后年年發(fā)出類似的規(guī)定,一年發(fā)出兩次規(guī)定,在1989年發(fā)出規(guī)定“不準用公款請客送禮”通知中對伙食標準明確規(guī)定是“四菜一湯”,可謂是年年有令,歲歲重申。2009年又頒布了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》共18條。改革開放后,黨內頒布的這方面的條例已經達百條之多,許多規(guī)范存在著重復和交叉,顯得很繁瑣。二是規(guī)范制定得很原則,追求“實體規(guī)范”,缺少程序規(guī)范。黨內規(guī)范制定得比較宏觀,大都在原則層面,就連1989年規(guī)定的“四菜一湯”這么具體的指標,但也因為缺乏操作性而流于形式。再比如黨的十七大提出“尊重黨員主體地位,保障黨員民主權利”,黨的十七屆四中全會《決定》再次明確強調:要以保障黨員民主權利為根本來切實推進黨內民主。黨員的主體地位和民主權利應該是具體的,黨員應該有選舉權、參與權、知情權、監(jiān)督權,這些權利必須要與領導干部的決定權、管理權、指揮權、人事權等權力有個動態(tài)的平衡。但目前看來,這種動態(tài)的平衡并沒有構建起來,究其原因就是過于原則性的規(guī)范缺少操作程序而無法行走在實踐主體之中。三是規(guī)范建設與貫徹落實存在一定的差距。政黨的內部規(guī)范形成后,必須要有一定的權威性,既要有正向規(guī)范,又要有逆向處罰。但目前由于一些規(guī)范界限比較含糊,縫隙較大,同時落實缺少嚴密的措施,監(jiān)督方法滯后,所以一些具有針對性的規(guī)范剛出臺時能夠起到暫時警戒作用,但時過境遷,效能就大大的降低了,于是形成了一個怪圈:“出問題——規(guī)范警戒——再出問題——再規(guī)范警戒”,“三令五申”越多,無形中會使黨的內部規(guī)范貶值,失去應有的權威性。至于民主黨派的政黨內部規(guī)范大多集中在政治行為的規(guī)范上,對參政黨的政黨倫理道德方面的規(guī)范尤其是對領導者的規(guī)范比較少。

3.從政黨的社會規(guī)范分析

關于政黨的社會規(guī)范,本文集中在倫理道德方面的規(guī)范。政黨的倫理規(guī)范說到底是政治誠信和政治信任的問題,這在非競爭性政黨制度國家尤為重要。在一種競爭性政黨制度體制下,公民因為不滿而引起的抱怨和攻擊只是針對那批在其位謀其政的官員,而不是整個制度。而非競爭性政黨制度體制下,國家的意識形態(tài)、執(zhí)政黨的意識形態(tài)、制度的意識形態(tài)是高度結合在一起的,因此,政黨的倫理規(guī)范與否關系到社會的認同,也就是政治誠信與政治信任的問題。從執(zhí)政安全的長遠視野來分析,中共的倫理規(guī)范尚有加強的空間。比如中共黨員倫理的基本范疇包括忠誠、廉潔、守法等,黨的領導干部更要“權為民所用,情為民所用,利為民所謀”。但目前存在著的黨員干部的作風問題,至今得不到緩解的“三公”問題等,對執(zhí)政黨的倫理規(guī)范都是很大的挑戰(zhàn)。關于民主黨派的倫理規(guī)范則需要很好的整理,要傳承老一輩黨派人士的道德倫理,結合時代精神,構建適應現(xiàn)代政黨的倫理規(guī)范。

(二)政黨規(guī)范與多黨合作制度的關系

從理論上分析,政黨規(guī)范是在政黨制度的框架中進行的,所以政黨制度的制度化、民主化水平折射出政黨規(guī)范的程度。同樣,政黨規(guī)范的水平高低與否也將推動或阻礙多黨合作制度的制度化、民主化的發(fā)展。

1.政黨規(guī)范程度是衡量多黨合作制度的制度化、民主水平的重要標尺

政黨是現(xiàn)代民主政治的中心。因此,政黨規(guī)范程度直接關系到政黨制度的制度化程度。我國是非競爭性政黨制度,中國共產黨處在領導和執(zhí)政的地位,其政黨規(guī)范程度不單對民主黨派的政黨規(guī)范有很大的示范效應,而且對多黨合作制度的發(fā)展能起很大的推動作用。如果中共的政黨規(guī)范失范時,多黨合作制度的發(fā)展也會受到挫折。建國后六十多年的實踐證明了這個道理。1956年,中共提出了“長期共存,互相監(jiān)督”的方針,但“反右”狂飆起來后,“左”的思潮逐步在黨內占據(jù)主要地位時,政黨的民主集中制這根本性的內部規(guī)范失效了,權力高度集中在個人手中,以召開黨的代表大會為例,八大《黨章》規(guī)定,黨的最高領導機關——全國代表大會任期5年。因為毛澤東不想開九大,八大的任期被無端延長為13年。執(zhí)政黨黨內規(guī)范的弱化導致“互相監(jiān)督”就變成“單向監(jiān)督”,多黨合作制度運轉就停滯了。改革開放后,中共在深刻總結蘇共經驗教訓的基礎上。全面審視了黨在建國三十年的歷程,加強了政黨規(guī)范的建設。中國共產黨的自覺規(guī)范,是政黨自我覺醒的體現(xiàn),也推進了多黨合作制度的制度化、規(guī)范化、程序化的建設。同時,民主黨派也總結“左”傾思潮為什么會在黨派內部造成如此危害。除了大環(huán)境外,其中重要原因就是黨派缺少應有的規(guī)范,有些人把臺上的意見之爭變成臺下的恩怨對壘,借助“左”的惡浪把自己的戰(zhàn)友推向泥潭之中,加劇了黨派運轉失衡。這些在某種程度上說對多黨合作制度走向曲折起到了助推作用。因此黨派在加強自身建設的同時,開始重視對政黨的規(guī)范。多黨合作制度入憲就是黨派推動所致。在政治實踐中,黨派從法律地位出發(fā),履行參政黨的職能,發(fā)揮了多黨合作政治主體的作用,多黨合作結構開始平衡,多黨合作制度的效能不斷地提升。

2.多黨合作制度的制度化、民主化水平制約政黨規(guī)范的程度

政黨規(guī)范是民主政治的題中應有之義。沒有規(guī)范和約束的政黨,其背后必然是缺少民主和法治的制度作支撐。按照亨廷頓的說法,制度是一種習慣,一種行為方式,制度化是指組織和程序獲得價值和穩(wěn)定性的過程。在制度化的過程中,與政治制度相適應的各種民主理念、政治情感獲得社會的價值認同,并成為汩汩流淌永不停頓的文化沉淀在人們心中;政治主體、政治行為、政治關系的結構和功能經由非正式的慣例向正式、具有約束力的法律規(guī)則轉化。政黨的規(guī)范程度也在這個過程中得到提升。遙想當年,毛澤東在新民主主義時期就指出:“將產生一個對我們是完全必要和合理,同時又區(qū)別于俄國制度的特殊形態(tài)”的政治模式,是“各革命階級聯(lián)合專政”,民主黨派進入國家政權。1956年又提出了多黨合作的基本方針“長期共存,互相監(jiān)督”。按理,這都是社會主義政治文明的體現(xiàn),對政黨規(guī)范能起推動作用。但是由于多黨合作制度并沒有“化”起來,因此制度的功率太小,對政黨規(guī)范沒有起什么作用。首先,建國初期由中共和各民主黨派共同協(xié)商制訂的《共同綱領》,對中共與民主黨派之間的關系并沒有做詳細規(guī)定,所以民主黨派的政治地位和行為沒有法律規(guī)范,權力分配缺少制度和法律保障,有很大的伸縮空間。其次,雖然提出了“長期共存,互相監(jiān)督”,并有“最高國務會議、雙周座談會”等,但缺少程序規(guī)范,因此制度很脆弱,風流總被風吹雨打去。為什么?有兩方面原因。一是制度的價值并沒有得到廣泛認同?!扒逡簧彼枷霐y手“左”傾思潮對多黨合作制度的民主價值取向有很大的沖擊力。二制度秩序的穩(wěn)定性沒有實現(xiàn)。多黨合作制度能夠“化”起來,必須要建立穩(wěn)定的秩序規(guī)則,當然這種秩序需要不斷的實踐推動才能形成。在改革開放后,多黨合作制度逐步走上制度化、規(guī)范化、程序化之路,多黨合作的三大機制運轉呈現(xiàn)民主化、常態(tài)化態(tài)勢:政治協(xié)商中奉行的自由、理性、共識觀念培育政黨的民主意識、責任意識;參政議政中遵守的平等和責任原則能提升政黨對體制的責任度和忠誠度;民主監(jiān)督所需要的求真、負責、勇氣的精神能激發(fā)政黨的規(guī)則意識、秩序意識、守法意識等。多黨合作制度的功能釋放有效地推動政黨規(guī)范的前行。當然,多黨合作制度的制度化建設剛剛啟動,其制度能量尚未完全激發(fā),制度的供給力、執(zhí)行力、權威性還需進一步提升。

三、推進制度和文化的建設,提升政黨規(guī)范的權威性

如前所述,在中國非競爭性政黨制度的語境中,政黨規(guī)范能否真正實現(xiàn),關系到政黨的政治誠信和社會對政黨的政治信任,也關系到多黨合作制度合法性資源的豐饒性問題。因此,重視對政黨規(guī)范的研究,探析在政黨規(guī)范上存在的問題和解決的方法,這也是對堅持和完善多黨合作制度的一種理性思考。

(一)加強政黨規(guī)范建設,注重政黨規(guī)范的價值追求

從國家—政黨—社會關系角度看,政黨規(guī)范的價值標準實際存在三個維度:一是政黨自我價值標準,即政黨站在自身立場上對政黨規(guī)范的評價標準;二是國家意義上的價值標準,即從國家、統(tǒng)治者的角度對政黨規(guī)范的評價標準;三是社會意義上的價值標準,即社會對政黨規(guī)范的評價標準。[11]作為在非競爭性政黨制度語境中運轉的政黨,建立、調整和鞏固政黨規(guī)范,在黨,是為了維護政黨的政治秩序,在外,是以政黨規(guī)范帶動社會規(guī)范,用規(guī)則、規(guī)范來維護社會的政治秩序。所以政黨規(guī)范實現(xiàn)效果是很重要的。針對中共和民主黨派在政黨規(guī)范上存在的一些問題,筆者認為要從三方面去思考。第一,政黨的法律規(guī)范尚需完善。目前,我國多黨合作制度和民主黨派在社會政治生活中的法律地位在憲法上并沒有完整和明確的闡述,只是在中共有關的兩個文件中有明確的規(guī)定。從建設法治國家要求來看,文件不能代替法律法規(guī)。但從目前現(xiàn)狀來分析,我國不太可能為政黨活動制定專門的法規(guī)等,同時,鑒于社會上體制外組黨暗流涌動,所以在憲法上對民主黨派的法律地位要有明確闡述,這也是維護政黨政治秩序的需要。建議憲法上要寫明八個民主黨派的全稱,體現(xiàn)其是受法律保護,與中共的戰(zhàn)略合作關系。所以“民主黨派”不能籠統(tǒng)地納入愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線范疇中一筆帶過。對多黨合作制度的規(guī)定要有一定的篇幅闡述。多黨合作制度是我國的一項基本政治制度,它在整個政治制度中處于樞紐的地位,應該專設一條說明。第二,對黨內所有的規(guī)范要刪繁就簡,重視建設,注重落實。規(guī)范是價值觀念的具體化,規(guī)范能夠很好落實,也就是價值觀念能進入人們的頭腦之中,這對一個取信于民的政黨是很重要的。從筆者掌握的資料來看,改革開放以來中共頒布的黨內規(guī)范太多,而且規(guī)范之間還存在著前后沖突,所以需要以務實的態(tài)度進行整理,該刪的刪,該建設的要建設。政黨規(guī)范最重要的是實現(xiàn)的效果,抓落實非常重要,千萬不能把規(guī)范失范當成一種常態(tài)來認識。要使規(guī)范從文件上走到現(xiàn)實中來,變口號為行動,必須要有具體的機制、行之有效的方法。比如,中共黨章和黨的十七大提出保障黨員主體地位和民主權利要求,就要從細節(jié)著手,設計可操作的程序保證黨員的民主權利能夠實現(xiàn)。目前,有的學者提出“黨內民主分層”,[12]等等,都是對黨員民主權利落地的有益探索。民主黨派的內部規(guī)范比較薄弱,以致于有的人戲稱“民主黨派不民主”。黨內規(guī)范要圍繞民主規(guī)則、政黨道德等方面重彩濃墨加以構建。

(二)堅持制度創(chuàng)新,提升多黨合作制度的制度化水平

政黨制度是組成政黨的結合體,并以固定化的互動規(guī)范著政黨活動的方式。各個政黨的政黨規(guī)范不但是形成政黨的制度化基礎,也是形成整個政黨制度的制度前提;政黨制度的制度化能夠有效地規(guī)范政黨的行為,為政黨活動過程提供基本規(guī)則。因此,政黨制度的制度化是政黨規(guī)范的制度基礎。改革開放30多年來,我國多黨合作制度的制度化水平有了很大的提高,但與民主政治的戰(zhàn)略要求來看,還需要創(chuàng)新。

1.要加強制度的體系化建設

上官酒瑞指出,在現(xiàn)代社會中,政治信任的根本是制度信任。因此,政黨確定性與可信性不但依靠政黨規(guī)范,也要依靠政黨制度的規(guī)范和約束。多黨合作制度為政黨的行為提供了規(guī)范。王長江認為:“制度首先是一系列規(guī)定、要求以及若干規(guī)定和要求組合而成的條例。建立制度的過程,首先是一項項規(guī)定、一條條要求和一個個條例出臺的過程。這可以看做構成制度的基本要素?!保?3]改革開放 30 多年來,除了兩個決定以外,的確有不少規(guī)定、要求、條例的頒布,如中共與民主黨派聯(lián)系交友制度、民主黨派考察調研制度等等。但是規(guī)定、要求這些制度要素不能有機的連接起來,只能說是一堆堆砌物。堆砌的東西是沒有權威性的,談不上有約束性。比如“中共與民主黨派聯(lián)系交友制度”,中共領導干部在形式上與民主黨派領導人都“結對交友”,但在現(xiàn)實生活中,有的中共干部等儀式結束后不久,就把這個規(guī)定遺忘在當時的那個場景之中了,于是,規(guī)定被虛化了。再比如民主黨派政治交接的問題。民主黨派政治交接成效應該是多黨合作制度發(fā)展的重要參數(shù)。但從黨派1997年開始的政治交接所出臺的規(guī)則要素來看,其封閉性不夠,所以規(guī)約度也就不高。因此,我們要提升多黨合作制度的制度化,提升政黨規(guī)范的效能,就要從重視制度要素建設轉向重視制度體系的建設,要按照規(guī)律把這些規(guī)定、要求等有機的連接起來,形成網絡結構,使靜態(tài)的制度變成動態(tài)的制度,制度的規(guī)約力釋放出來了。

2.善于和敢于提煉政治實踐中的新經驗新探索

西方國家絕大多數(shù)實行競爭性政黨制度,其制度根植于深厚的西方民主的土壤,浸淫西方文化,又經過數(shù)百年的政治實踐,在實踐中不斷修正和突破,應該說是比較成熟的政黨制度。從中國政治、文化土壤中生長出來的多黨合作制度,有著獨創(chuàng)性和巨大的優(yōu)越性。但是,多黨合作制度在發(fā)展過程中,有三個需要認真思考的問題。第一,多黨合作制度雖然是我國獨創(chuàng),但在進行具體的制度安排過程中不同程度的受到蘇聯(lián)一黨制權力高度集中的影響,有“蘇聯(lián)特色”的痕跡。特別是在1957年至1977年期間的“左”傾思想的泛濫加深了這種影響。第二,多黨合作制度符合我國的國情,但要清醒地看到中國國情中流淌著傳統(tǒng)文化對多黨合作制度的負面影響,如林語堂說的“中國人不接受法制,總是喜歡‘仁’政”[14],在行為思維上有“觀念上的崇古、心態(tài)上的封閉、利益上的重己、紀律上的散漫”的趨向[15],缺少民主和法治的觀念,表現(xiàn)出濃烈的“清官意識的政治訴求”。因此傳統(tǒng)文化的一些東西對多黨合作制度的“醬缸”作用是不能低估的。第三,我國多黨合作制度很年輕,因為年輕,所以有些不完善的地方。要推動多黨合作制度的發(fā)展,就要敢于拋棄那些不合適宜的觀念和做法,善于修正那些不太完善的環(huán)節(jié),勇于創(chuàng)新一些符合時代潮流的機制。中共中央在《關于加強人民政協(xié)工作的意見》中指出中國民主具有協(xié)商民主和選舉民主兩種形式。這兩種民主形式的實踐不但能夠推動多黨合作制度的制度化、民主化、科學化的發(fā)展,而且對政黨規(guī)范也有很大的推動作用。政治協(xié)商中的自由、平等、理性、責任、妥協(xié)達到共識的觀念有助于培育政黨的責任意識、秩序意識、平等意識。有序的選舉民主中的正和博弈可以培育政黨的政黨意識和權利意識,提升政黨成員的忠誠度。因為沒有任何博弈的刺激會產生隨意性和惰性,這種隨意性和惰性是政黨規(guī)范的大敵。因此,我們在政治協(xié)商過程中要以差異性為前提,多一點不同意見的場景,少一點“一致通過”的情景。沒有差異,政治協(xié)商就成為沒有實際意義的東西。在參政議政方面,人大代表和政協(xié)委員產生的路徑方面,多一點民意性推薦性人物,少一點組織確認性安排人物。在民主監(jiān)督方面,多一點事前和事中的監(jiān)督,少一點事后的建議式批評。當然,多黨合作過程中要程序在先,透明公開,黨派已有的知情渠道要暢通,而且還要開拓新的渠道以保黨派能夠很好的發(fā)揮作用。多黨合作制度的制度化、民主化、科學化的發(fā)展有助于政黨規(guī)則的封閉性效能,使之提升政黨規(guī)范的全方位性和權威性。

[1]邁克爾·羅斯金等.政治學[M].林震等譯.北京:華夏出版社,2001,227.

[2]安東尼奧·葛蘭西.獄中札記[M].北京:人民出版社,1983,121.

[3][4]轉引自王鐵群.蘇聯(lián)“無產階級專政”的歷史考察.炎黃春秋[J].2011,11.

[5][6][7][11]劉紅凜.政黨政治與政黨規(guī)范[M].上海,上海人民出版社.2010,109、115、131、152.

[8]曹普.發(fā)展黨內民主的范例.學習時報[N].2006,9,4.

[9]張恒山.中國共產黨的領導與執(zhí)政辨析.中國社會科學[J].2004,1.

[10]毛澤東.中共中央文件選集.第13冊[M].北京,中共中央黨校出版社,1991.

[12]沈士光.黨內民主分層的合理性及意義.學習時報[N].2012,1,3.

[13]王長江.對“黨的建設科學化”的幾點思考.中國共產黨[J].2010(4).

[14]林語堂.郝志東等譯.中國人[M].上海:學林出版社,1994,122.

[15]俞吾金.中國傳統(tǒng)文化觀念的政治訴求.政治學[J].2009,7.

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