邵清清

(廣西民族大學(xué)，南寧 530006)

論弱勢群體的行政法保護(hù)

邵清清

(廣西民族大學(xué)，南寧 530006)

弱勢群體保護(hù)作為國家建設(shè)和政府工作的重要內(nèi)容，應(yīng)從行政法的角度予以分析其存在現(xiàn)狀和法律保護(hù)上的問題。行政法律的規(guī)定和制度的設(shè)計，要秉承發(fā)展的理念，做到立法具體切實、司法高效務(wù)實、執(zhí)法具體落實、法律監(jiān)督嚴(yán)格全面，才能真正體現(xiàn)其保護(hù)弱勢群體之價值。

弱勢群體;保護(hù);行政法

進(jìn)入新時期，中國社會發(fā)展進(jìn)入了社會轉(zhuǎn)型和管理體制轉(zhuǎn)型的“兩個轉(zhuǎn)型”時期，弱勢群體的大量存在和不斷擴(kuò)大已成為構(gòu)建和諧社會的重大障礙，引起了政府和社會各界的廣泛關(guān)注。因此，完善我國弱勢群體保護(hù)的法律體系，促進(jìn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，是政府行政迫在眉睫的問題，也是行政法學(xué)研究責(zé)無旁貸的事情。

一、弱勢群體的含義及法律保護(hù)的必要性

(一)弱勢群體的含義

弱勢群體，也稱社會脆弱群體、社會弱者群體，20世紀(jì)的美國成為世界上最早將“社會弱勢群體”作為研究對象的國家。但是直到目前，我國理論界還沒有對“弱勢群體”形成統(tǒng)一的學(xué)術(shù)概念，學(xué)者們根據(jù)自己不同的研究方向，從各自的角度對弱勢群體進(jìn)行界定?！坝械膶W(xué)者從社會工作的角度出發(fā)，認(rèn)為弱勢群體是指在遇到社會問題沖擊時自身缺乏應(yīng)變而易于遭受挫折的社會群體;有的學(xué)者從政治和法律的角度出發(fā)，認(rèn)為弱勢群體是指在經(jīng)濟(jì)、文化、體能、智能、處境等方面處于相對不利地位的社會群體;有的學(xué)者從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，認(rèn)為弱勢群體是指由于各種內(nèi)在和外在的原因，在生產(chǎn)和生活上有困難的群體”。［1］

顯然，弱勢群體作為一個集體名詞、抽象名詞，不是一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆▽W(xué)概念，更多地體現(xiàn)著社會學(xué)的學(xué)科特點。弱勢是與強(qiáng)勢相對的，因此，弱勢群體就是一個相對概念，是將社會人群根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較的結(jié)果。從這個意義上講，弱勢群體是對在政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及生理健康等方面處于弱勢地位的人群的總稱。在法律語境下，所謂弱勢群體，是由于自身能力、自然或社會因素影響，其生存狀態(tài)、生活質(zhì)量和生存環(huán)境低于所在社會一般民眾，或由于制度、法律、政策等的排斥，其基本權(quán)利得不到所在社會體制保障，被邊緣化、容易受到傷害的社會成員的概稱。

(二)法律保護(hù)的必要性

第一，保護(hù)弱勢群體是維護(hù)法律公平正義的體現(xiàn)。正義包括形式正義和實質(zhì)正義，“法律面前人人平等”是形式正義的典型表達(dá)，但是社會中因個人的天賦、性格和生存條件等原因?qū)е铝松鐣魅后w綜合能力的差別。如果僅有形式上的平等，就會造成結(jié)果上的極不平等。因此，我們應(yīng)在堅持形式平等的基礎(chǔ)上，對弱勢群體實行有差別的傾斜保護(hù)，以矯正形式正義的不足，體現(xiàn)人類社會的理性發(fā)展，實現(xiàn)法律對實質(zhì)正義的追求。

第二，保護(hù)弱勢群體是實現(xiàn)公民憲法權(quán)利的體現(xiàn)。我國憲法賦予了公民享有勞動權(quán)、受教育權(quán)和物質(zhì)幫助權(quán)等基本人權(quán)，規(guī)定了“男女平等，保護(hù)婦女的權(quán)利和利益”、“幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”和“禁止虐待老人、婦女和兒童”等內(nèi)容，這是憲法保護(hù)弱勢群體權(quán)益的具體原則和制度。因此，社會運行的各方面對弱勢群體予以保護(hù)，是落實憲法賦予公民權(quán)利的實踐需求。

第三，保護(hù)弱勢群體是我國健全和完善社會主義法律體系的體現(xiàn)。弱勢群體不僅是法律保護(hù)的對象，而且應(yīng)當(dāng)是法律優(yōu)先和特殊保護(hù)的對象。保護(hù)弱勢群體及其權(quán)利和利益，也應(yīng)當(dāng)是法律制度建設(shè)必不可少的重要內(nèi)容。只有不斷健全和完善保護(hù)弱勢群體的各項法律制度，才能使社會主義法律體系建設(shè)更加完善和完備［2］。

二、行政法律保護(hù)弱勢群體的現(xiàn)狀

自新中國成立以來，我國在社會保障方面作出了多項規(guī)定，陸續(xù)頒布和實施了有關(guān)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、扶貧救災(zāi)、社會福利和優(yōu)撫安置等多方面的法律、法規(guī)和規(guī)章制度，這不僅在弱勢群體的利益保護(hù)上發(fā)揮了重要作用，也為今后的相關(guān)立法奠定了基礎(chǔ)。但是，我國弱勢群體的法律保護(hù)方面仍存在著嚴(yán)重不足。以行政法的視角，總結(jié)起來看，主要有以下幾個方面:

(一)行政立法中的問題

1．保護(hù)弱勢群體合法權(quán)益的行政法律制度建設(shè)嚴(yán)重滯后于政治經(jīng)濟(jì)體制和社會管理體制的改革。我國在經(jīng)濟(jì)體制、行政管理體制、社會管理體制等改革之前，沒有現(xiàn)成的行政法律制度進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范、保障和監(jiān)督，導(dǎo)致了改革政策的落實得不到法律制度上的保障，隨之而帶來的弱勢群體保護(hù)等社會問題更得不到法律制度及時、有效妥善地解決。

2．保護(hù)弱勢群體合法權(quán)益的行政法律制度立法層次低，涵蓋面窄，與社會發(fā)展有所錯位。目前，我國保護(hù)弱勢群體的制度規(guī)范大都通過一些暫行辦法或者通知、規(guī)定等來實施的，并且受保護(hù)的都是城市的人口，而對我國當(dāng)前最需要保障的農(nóng)民、農(nóng)民工則關(guān)注很少。

3．保護(hù)弱勢群體的行政法律制度對權(quán)利內(nèi)容的規(guī)定過于抽象和籠統(tǒng)，沒有很好地確定法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。存在倡導(dǎo)性、鼓勵性、原則性的內(nèi)容太多，而保障性、保護(hù)性、監(jiān)督性的內(nèi)容太少，表現(xiàn)出政治口號化的嚴(yán)重傾向。

(二)行政執(zhí)法中的問題

1．行政執(zhí)法對弱勢群體的法律保護(hù)可謂乏善可陳，因執(zhí)法方面的主動性和無責(zé)任性而導(dǎo)致弱勢群體的權(quán)利受到侵害的現(xiàn)象普遍存在。同時，執(zhí)法態(tài)度和執(zhí)法方式等原因有時還會引起新的問題和矛盾。

2．“行政執(zhí)法權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)，只有政治責(zé)任而無法律責(zé)任，只有機(jī)關(guān)責(zé)任而無個人責(zé)任;或有職責(zé)而無權(quán)力，或有權(quán)力而無責(zé)任”的行政體制使得行政執(zhí)法中的不利局面得不到及時的遏制［3］。行政執(zhí)法人員只向“領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)不向法律負(fù)責(zé)”的“唯上”意識，在很多情況下更使得弱勢群體的合法權(quán)益保護(hù)如履薄冰。

(三)行政司法中的問題

1．對弱勢群體進(jìn)行的保護(hù)只重視政策保護(hù)，忽視司法保護(hù)。長期以來，我國對弱勢群體的保護(hù)采用的是政策制度的手段，依靠的是政府的支持，缺乏司法保護(hù)手段，沒有建立起與我國的國情相適應(yīng)的司法保護(hù)制度和實施措施。

2．對弱勢群體的保護(hù)缺乏行政訴訟制度作為后盾，法律援助和救助的范圍狹小。目前，行政訴訟法對有關(guān)部門沒有履行保護(hù)弱勢群體的職責(zé)并沒有規(guī)定可以提起訴訟。同時，司法救助的方式主要是緩交、免交訴訟費，形式過于單一，救助的力度也明顯不夠。

3．判決執(zhí)行難。官司打贏了只是第一步，重要的是判決能夠執(zhí)行，如果執(zhí)行不了等于白打。在我國目前的司法實踐中，“贏了一陣子，輸了一輩子”的現(xiàn)象屢見不鮮。連墊付的訴訟費都無法執(zhí)行回來的案件，對那些生活困難的人來說，無疑是雪上加霜。

(四)行政法律監(jiān)督中的問題

1．弱勢群體保護(hù)立法和政策雖然多，但是對法律的執(zhí)行監(jiān)督卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。各級人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，監(jiān)督難以到位，監(jiān)督作用名不符實。

2．執(zhí)法部門、主管機(jī)關(guān)以及信訪機(jī)關(guān)之間缺乏有機(jī)的銜接與整體的監(jiān)督。各機(jī)關(guān)之間有利益時相互爭搶，有責(zé)任時相互推諉，找不到解決問題的單位，最后苦的只能是弱勢的群眾。

3．司法監(jiān)督效率低下，存在一定的司法腐敗的現(xiàn)象，使弱勢群體不敢或不善于進(jìn)行訴訟。同時新聞媒體等社會監(jiān)督機(jī)制不完善，監(jiān)督體制漏洞百出。

三、行政法律保護(hù)弱勢群體應(yīng)秉承的基本理念

行政法作為調(diào)整有關(guān)國家行政管理關(guān)系的法律規(guī)范，以行政關(guān)系為調(diào)整對象，比較于其他部門法，對于弱勢群體的保護(hù)，有著更直接的優(yōu)勢和更顯著的作用。因此，樹立科學(xué)的法律保護(hù)的基本理念，對于制度的合理設(shè)計和法律的具體規(guī)定起著提綱擎領(lǐng)、指揮全局的作用。

(一)責(zé)任的理念

《中華人民共和國憲法》第45條明確規(guī)定，“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享有這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。……國家和社會幫助盲、聾、啞和其他有殘疾的公民勞動、生活和教育”。這就意味著，獲得物質(zhì)幫助是公民的一項憲法性權(quán)利，而保障這些需要幫助的弱勢群體的權(quán)利是國家和政府必須履行的憲法義務(wù)。因而，我們所有的制度設(shè)計和法律規(guī)定都必須以明確國家和政府的責(zé)任為基本理念和前提。對弱勢群體的保護(hù)絕不是政府的一種“恩賜”，更不是弱勢群體向社會的一種“乞求”，而是實現(xiàn)生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、平等權(quán)等公民基本權(quán)利的必然要求，是落實人權(quán)的重要體現(xiàn)［4］，是任何國家和政府的天職。只有這樣，我們才能真正找到保護(hù)弱勢群體的正確道路和有效途徑。

(二)公平的理念

法律的基本價值和目標(biāo)是實現(xiàn)人人平等，捍衛(wèi)人類的公平與公正事業(yè)。就我國目前的實際情況而言，除了因先天性和自然性原因形成的弱勢群體外，如殘疾人、受自然災(zāi)害影響的災(zāi)民，我國目前大部分弱勢群體的出現(xiàn)是由于國家發(fā)展過程中刻意的制度傾向和社會權(quán)利分配不公造成的。因此，轉(zhuǎn)變國家發(fā)展規(guī)劃中的制度傾向，同時注重社會資源和社會權(quán)利的平等分配，是行政法律建設(shè)中必須要樹立的首要的公平理念。另一方面，我們不能為了單純的公平而公平，而所謂的社會公平正義也不等同于均等，更不是搞平均主義。這就意味著在弱勢群體的法律保護(hù)中，尤其在行政法律的設(shè)計和政府的行政行為中，實現(xiàn)社會公平并不是要完全消除弱勢群體與強(qiáng)勢群體之間存在的差距，更不是要求政府所有相關(guān)的行政行為一味的求全責(zé)備，而是要求國家和政府通過各種法律途徑和行政手段把“先后”、“優(yōu)劣”和“強(qiáng)弱”的差距調(diào)整并控制在合理、適度的范圍之內(nèi)。

(三)發(fā)展的理念

“發(fā)展才是硬道理”這一著名論斷，不僅使我國的改革開放和國家建設(shè)取得了舉世矚目的成就，同時也為我們解決社會主義社會的各種問題指明了前進(jìn)方向。在當(dāng)代中國，堅持發(fā)展是硬道理的本質(zhì)要求，就是堅持科學(xué)、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。一方面，國家要牢牢抓住發(fā)展的重心不放手，著眼于整個社會的發(fā)展，在改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)不平衡、扶植和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等方面完善法律規(guī)定和制度保障，改變落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實力和社會保障局面，從根本上改善弱勢群體的經(jīng)濟(jì)境遇和生存狀態(tài)。另一方面，我們必須深刻認(rèn)識到，對弱勢群體的保護(hù)，所有的法律手段和制度方式都是外力，真正改變?nèi)鮿萑后w的弱勢地位的方法是提高弱勢群體本身的生存技能和個體素質(zhì)。因而，保護(hù)弱勢群體還要從社會整體發(fā)展觀出發(fā)，通過提高弱勢群體的受教育水平和公共衛(wèi)生水平，從整體上提高弱勢個體的文化素質(zhì)和身體素質(zhì)。就國家和政府而言，其行政行為和行政法律如何秉承發(fā)展的理念處理好“授之以魚”與“授之以漁”的關(guān)系就尤為重要了。

四、弱勢群體的行政法律保護(hù)

對弱勢群體的保護(hù)，是為了解決其生存和發(fā)展的問題，實質(zhì)上是對人權(quán)的保護(hù)問題。行政法作為與政府和百姓聯(lián)系最為緊密的部門法，對于保護(hù)弱勢群體可謂是最有力、最直接、最可行的。結(jié)合上述行政法保護(hù)存在的問題，筆者認(rèn)為，可以從行政立法、執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督四個方面進(jìn)行保護(hù)。

(一)行政立法保護(hù)

1．正確處理好行政法律制度建設(shè)與改革發(fā)展穩(wěn)定、保護(hù)弱勢群體之間的關(guān)系，加快創(chuàng)立新法的同時重視對舊法的及時修訂和廢止，使行政法律制度建設(shè)對改革發(fā)展穩(wěn)定大局和保護(hù)弱勢群體具有前瞻性、引導(dǎo)性和保障性。

2．完善對弱勢群體保護(hù)的立法，構(gòu)建多層次立體化的法律保護(hù)體系，擴(kuò)大覆蓋面，并針對不同的弱勢群體制定相應(yīng)的傾斜保護(hù)政策，制定與之配套的法律制度，完善保護(hù)弱勢群體的專門法的內(nèi)容。

3．針對不同時期不同弱勢群體對象，增強(qiáng)弱勢群體保護(hù)行政法律制度的適應(yīng)性和可操作性。

(二)行政執(zhí)法保護(hù)

1．全面樹立保護(hù)弱勢群體是國家和政府的責(zé)任的行政觀念。政府應(yīng)在政治經(jīng)濟(jì)改革和社會管理等方面盡可能地考慮弱勢群體的利益，為弱勢群體的生活保障和生存發(fā)展提供方便。

2．確立和堅持行政法治原則、程序正當(dāng)原則，做到依法行政、公正執(zhí)法。行政主體應(yīng)貫徹行政法治原則，在涉及弱勢群體的行政執(zhí)法中堅決克服形形色色的歧視性執(zhí)法，保證弱勢群體的權(quán)益免遭權(quán)力濫用的侵害。

3．行政執(zhí)法人員要做到積極主動執(zhí)法，防止行政不作為。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力是國家通過法律賦予的，是一種職權(quán)，同時也是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的一項法定職責(zé)，作為執(zhí)法人員必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，積極地行使其行政職權(quán)，履行其法定職責(zé)，防止行政不作為。

(三)行政司法保護(hù)

1．從只重視法律的實體保護(hù)到實體保護(hù)和程序保護(hù)并重。因沒有實體規(guī)定而導(dǎo)致法律漏洞，會使程序保護(hù)缺乏實體法律依據(jù);但若僅有實體規(guī)定而沒有程序保障，弱勢群體的實體權(quán)益將無異于畫餅充饑。因此，在不斷呼吁完善立法的同時，更要顧及法的實施狀況。一方面，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)切實履行其對弱勢群體的實體性保護(hù)職責(zé)。另一方面，必須確保程序公正，并以最后所達(dá)到的保護(hù)效果為評價依據(jù)。

2．在司法程序上對弱勢群體予以幫助。其一，“對于涉及撫養(yǎng)費、贍養(yǎng)費、退休金、勞動報酬、工傷賠償金等與弱勢群體生活密切相關(guān)的案件，要快立案、快審結(jié)、快執(zhí)行，減少當(dāng)事人訟累”［5］;其二，對符合法定救助條件的當(dāng)事人，依法實行合理、有效、可行的救助方法，確保經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人打得起官司，確保有理無錢的當(dāng)事人打得贏官司;其三，對符合法律援助條件的當(dāng)事人，在法律允許的范圍內(nèi)對其加強(qiáng)訴訟指導(dǎo)，幫助其盡早避免訴訟風(fēng)險，及時有效地行使自己的訴訟權(quán)利。

(四)行政法律監(jiān)督的保護(hù)

1．逐步完善信訪制度、聽證制度、信息公開制度的實施，提高弱勢群體的參政機(jī)會和人數(shù)比例，疏通政府信息公開的渠道，加強(qiáng)弱勢群體與政府之間的溝通，使這些制度真正成為弱勢群體利益的表達(dá)機(jī)制。

2．加強(qiáng)社會輿論的監(jiān)督作用，鼓勵公眾積極參與國家關(guān)于弱勢群體的政策方針的制定。近年來，民眾通過媒體等途徑曝光了許多起政府部門與弱勢群體發(fā)生沖突的惡性事件，為我們敲響了維護(hù)群眾利益的警鐘，也讓我們看到了社會輿論的力量。

［1］李昌麒．弱勢群體保護(hù)法律問題研究——基于經(jīng)濟(jì)法與社會法的考察視角［J］．中國法學(xué)．2004，(2)．

［2］任剛軍．弱勢群體保護(hù)的法律制度建設(shè)研究［C］．北京:中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會，2010．

［3］李進(jìn)芳．淺論我國弱勢群體的法律保護(hù)［J］．現(xiàn)代信息科學(xué)，2009，(3)．

［4］魏繼華．我國弱勢群體法律保障問題研究［C］．北京:中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會，2010．

［5］董皞．公平正義誤區(qū)及其矯正——以弱勢群體的視角［J］．法律適用，2006，(8)．

On Vulnerable Group Protection of Administrative Law

SHAO Qing-qing

Protection of vulnerable groups as an important content of nation-building and public work should be analyzed in the light of the current situation of administrative law and legal protection issues．Administrative provisions of the law and the design of the system should adhere to the principle of responsibility，fairness，and development．Legislation to achieve specific practical，pragmatic and efficient administration of justice，law enforcement concrete implementation of a rigorous and comprehensive legal supervision，can truly reflect the value of the protection of vulnerable groups．

vulnerable groups;protection;administrative Law

DF391

A

1008－7966(2012)01－0033－03

2011－10－25

邵清清(1986－)，女，山東滕州人，2010級訴訟法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

［責(zé)任編輯:李 瑩］