鮑一迪

（沈陽師范大學(xué)法學(xué)院，遼寧 沈陽 110034）

1 我國城市市容執(zhí)法現(xiàn)狀的分析

以相對集中行政處罰權(quán)為內(nèi)容的城市市容執(zhí)法管理領(lǐng)域的執(zhí)法改革是對城市行政管理權(quán)的全方位的整合與調(diào)整。自1997年在北京開始實行，至今已在全國各個大中型城市開展，在十多年的實際操縱運行之中，城市市容執(zhí)法對于城市市容美化，規(guī)范市民的行為，建立和維持井然、良好的城市運行秩序和生活秩序做出了不可磨滅的貢獻。然而隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市市容執(zhí)法在其實際操作和運行的過程中，其自身的弊端也逐漸開始暴露出來。尤其是暴力執(zhí)法等問題已經(jīng)成為了構(gòu)建社會主義和諧社會過程中不可逃避的社會問題。

1.1 城市市容執(zhí)法的主體

作為城市市容管理組織，其成立伊始起，其行政主體的地位就廣受社會各界的質(zhì)疑。法律通常認為行政主體指享有國家行政權(quán)，能以自己既得名義獨立行使行政權(quán)，并能獨立承擔因此而產(chǎn)生的相應(yīng)的法律責任的組織。行政主體的構(gòu)成要件有如下幾個：第一，擁有國家行政權(quán)力；第二，能以自己的名義行使國家權(quán)力，并可以獨立承擔法律責任的組織。行政主體依據(jù)其職權(quán)的來源可以分為固有職權(quán)主體和非固有職權(quán)主體，前者就是行政機關(guān)享有的職權(quán)，其行政權(quán)力在其成立時有憲法和組織法規(guī)定；或者也被稱授權(quán)的行政主體。城市市容管理組織作為行政主體。只能是行政機關(guān)后者是被授權(quán)的行政主體。

城市市容管理組織是合法的行政機關(guān)嗎?法律規(guī)定，凡是國家重要的行政機關(guān)的設(shè)立都要經(jīng)過依法程序，規(guī)定行政機關(guān)的管轄范圍、職權(quán)、地位、責任和工作制度等。而城管局的設(shè)立經(jīng)歷了這些程序嗎？顯而易見，城管局的設(shè)立沒有經(jīng)過這些程序，在行政法角度來看其主體資格存在一定的瑕疵。有一些學(xué)者認為城管局是行政主體，其理論依據(jù)主要是《行政處罰法》第十六條之規(guī)定：“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使?！钡谑鶙l顯然只是對集中處罰權(quán)的行為賦予法律效力，而沒有對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)賦予合法性。一個行政機關(guān)的成立存在是否合法，這顯然應(yīng)是行政組織法規(guī)定的范疇。

那么城市市容執(zhí)法組織是否是法律法規(guī)授權(quán)的組織呢？行政授權(quán)是指法律法規(guī)直接規(guī)定將某些行政職能以及行政權(quán)授予行政機關(guān)以外的組織行使的法律制度。被授權(quán)的組織一般是：社會團體、群眾性自治組織、行政機構(gòu)等。城市市容執(zhí)法組織也許可以把自身看作是一個被說圈的行政機構(gòu)，而非行政機關(guān)。但是《行政處罰法》第十六條規(guī)定，國務(wù)院，或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市可以決定設(shè)立一個行政機關(guān)來行使行政處罰權(quán)，這明確規(guī)定了城市市容執(zhí)法是一個行政機關(guān)而非被授權(quán)的行政機構(gòu)。

綜上所述，在筆者看來，以行政法的角度，城市市容執(zhí)法不是嚴格意義上的行政主體，至少可以說其行政主體資格在組織法和程序上都存在明顯的瑕疵。這也是社會各界質(zhì)疑城市市容執(zhí)法組織的合法性的重要原因之一。

2 完善城市市容執(zhí)法相對集中處罰權(quán)的法律建議

2.1 明確城市市容執(zhí)法法律授權(quán)從而消除理論困惑

到目前為止，不僅全國人民代表大會及其常委會都沒有關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)一個比較詳盡的規(guī)定，而且各個地方的法規(guī)也沒有關(guān)于相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)定。要想完善相對集中行政處罰權(quán)必須在法律上下功夫。應(yīng)該設(shè)立專門法律對城市市容執(zhí)法的相對集中行政處罰權(quán)涉及到的不同層面的法律規(guī)定，并對其效力問題做出明確規(guī)定。只有明確了城市市容執(zhí)法相對集中行政處罰機關(guān)的法律依據(jù)，消除了法律依據(jù)在理論上的困惑，才能使相對集中處罰權(quán)的改革得到進一步推廣。

2.2 規(guī)定城市市容執(zhí)法職責和限制其權(quán)利的任意擴張

“所有權(quán)利都必須通過法律的賦予，否則行政機關(guān)不得享有和行使任何權(quán)利。與此同時，任何權(quán)利都必須通過法來制約和控制?！闭驗槿绱?，有必要建立健全的監(jiān)督機制，通過法律做到任務(wù)到剛，責任到人。同時實行城市市容執(zhí)法公開制度，使社會公眾參與到城市市容執(zhí)法的監(jiān)督之中，另外行政相對人了解整個運作過程后，有利于當權(quán)利受到侵害時可以及時采取措施維護自己的權(quán)利。

2.3 對城市市容執(zhí)法進行人事制度的法律改革

2005年《中華人民共和國公務(wù)員法》正式頒布實施，這是中國人事制度的重要改革與創(chuàng)新，《公務(wù)員法》的頒布標志著對公務(wù)員進行法制化和規(guī)范化的管理。然而是否能把城市市容執(zhí)法人員納入《公務(wù)員法》管理和調(diào)整的對象還存在爭議。這主要是由于法律上對現(xiàn)行城市市容執(zhí)法機構(gòu)是否是合法的行政機關(guān)沒有給出明確的答案，使其在理論上存在質(zhì)疑。在當今我國省市的城市市容的執(zhí)法組織有的只是作為行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其執(zhí)法人員根本不屬于公務(wù)員，以致與不能納入《公務(wù)員法》的管理。對執(zhí)法人員人事制度進行，法制化管理；對執(zhí)法人員的招錄參照《公務(wù)員法》對公務(wù)員的錄取模式，在錄取執(zhí)法人員時進行必要的考試和必要的崗位培訓(xùn)，從根本上杜絕低素質(zhì)，法律水平不高的人員進入執(zhí)法隊伍，才能有效的減少暴力執(zhí)法，違法執(zhí)法。

[1]馬懷德著：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社，2007年版；

[2]秦甫著：《城市管理行政手冊》，中國建設(shè)出版社，2009年版；

[3]姜明安著：《城管執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社，2010年版；

[4]王彥著：《城市管理行政執(zhí)法概論》，法律出版社，2005年版；