和曉榮，張 嫦

(紅河州環(huán)境科學研究所，云南 蒙自 661100)

環(huán)境影響評價制度是我國環(huán)境管理的重要手段，它在人類實施開發(fā)和建設活動之前就對其可能產(chǎn)生的不良環(huán)境影響進行預測與評估，對于預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞、協(xié)調(diào)環(huán)境與社會、經(jīng)濟的關系都起到了重要作用。

1 環(huán)境影響評價制度的發(fā)展歷史

環(huán)境影響評價 (EIA)這一概念，最早是在1964年加拿大舉行的一次關于國際環(huán)境質(zhì)量評價的學術會議上提出來的。1969年美國《國家環(huán)境政策法》(NEPA)把環(huán)境影響評價作為聯(lián)邦政府管理中必須遵循的一項制度確立下來，開創(chuàng)了將該項制度納入法律規(guī)定的先河。此后，其它西方國家也逐步效仿加強了環(huán)境影響評價立法工作［1］。

1973年第一次全國環(huán)境保護會議后，環(huán)境影響評價的概念開始引入中國。1979年9月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》，把環(huán)境影響評價和建設項目“三同時”作為法律制度確立下來。1989年通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》對環(huán)境影響評價制度再次作了肯定。從2003年9月1日起，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》正式實施，其他配套管理措施和法規(guī)也漸趨完善，自此，中國的環(huán)境影響評價制度逐漸步入正軌。2009年8月國務院公布《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》并于10月1日起實施，標志著環(huán)境保護參與綜合決策進入了新階段。2012年1月，西部大開發(fā)環(huán)境影響評價正式全面展開，這是繼環(huán)渤海沿海地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟區(qū)、北部灣經(jīng)濟區(qū)沿海、成渝經(jīng)濟區(qū)和黃河中上游能源化工區(qū)等五大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評之后，我國開展的又一重大區(qū)域性戰(zhàn)略環(huán)評［2］。戰(zhàn)略環(huán)評的實踐與興起，標志著中國的環(huán)境影響評價制度進入了一個全新的發(fā)展階段。

1979年《中華人民共和國環(huán)境保護法 (試行)》頒布實施后，云南省最先在磷化工、冶金等高污染行業(yè)開展環(huán)境影響評價工作。自2003年《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》實施以來，建設項目環(huán)境影響評價工作在云南省逐步擴展至其他行業(yè)，環(huán)評執(zhí)行率不斷提高，建設項目環(huán)境影響評價在云南經(jīng)濟社會發(fā)展中起到了良好的導向作用，為實現(xiàn)云南科學發(fā)展提供了保障和動力。

規(guī)劃 (戰(zhàn)略)環(huán)境影響評價方面，在環(huán)評法實施之前的2002年，云南省就已經(jīng)開展了瀾滄江中下游水電開發(fā)規(guī)劃環(huán)評的試點研究工作。云南省規(guī)劃環(huán)境影響評價工作得到云南省人民政府及有關部門的強力支持與推動。2007年7月9日，云南省政府辦公廳印發(fā)了《關于進一步加強環(huán)境影響評價管理工作的通知》 (云政辦發(fā)〔2007〕160號)，要求在全省加強規(guī)劃環(huán)境影響評價工作。之后，在有關部門和單位的共同努力下，云南省形成了以開展流域水電規(guī)劃、開發(fā)區(qū)規(guī)劃與工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價為主，城市發(fā)展規(guī)劃、交通發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃環(huán)境影響評價等各類規(guī)劃環(huán)評齊頭并進的發(fā)展態(tài)勢。

2 環(huán)境影響評價工作現(xiàn)狀與面臨的突出問題

經(jīng)過多年努力，在國家環(huán)境影響評價法律體系和管理體制框架基礎之上，云南省已經(jīng)配套建立并逐步完善了有關地方法規(guī)和規(guī)章制度，環(huán)境影響評價尤其是建設項目環(huán)境影響評價已被社會廣泛認同，規(guī)劃環(huán)評和戰(zhàn)略環(huán)評取得明顯進展，環(huán)評審批成為建設項目前期工作中至關重要的一環(huán)。環(huán)境影響評價在調(diào)整云南省產(chǎn)業(yè)結(jié)構、促進節(jié)能減排、提升環(huán)境質(zhì)量等方面做出了很大貢獻。但是，云南省環(huán)境影響評價工作依然存在一些突出問題:

(1)環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法及有關規(guī)章制度尚未得到有效貫徹和執(zhí)行，成為影響環(huán)評質(zhì)量的重要因素。《建設項目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》是管理部門對環(huán)評單位進行管理、考核與監(jiān)督的主要依據(jù)。云南地處西部地區(qū)，社會經(jīng)濟與教育發(fā)展相對滯后，全省有資質(zhì)的環(huán)境影響環(huán)評單位僅34家，其中地州市級環(huán)評單位更是少之又少。隨著云南省東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和“兩強一堡”戰(zhàn)略的實施，新建、改擴建或搬遷建設項目將不斷增多，在本土環(huán)評機構數(shù)量少的現(xiàn)實情況下，借用外省機構資質(zhì)證書、在云南設立分公司等現(xiàn)象較為普遍，影響了環(huán)評質(zhì)量的提升，同時衍生了市場競爭無序、弄虛作假等不良現(xiàn)象，成為環(huán)境影響評價質(zhì)量不高的重要原因之一。

(2)環(huán)評項目評估力量發(fā)展不均衡，項目審查的專業(yè)能力有待提高。環(huán)評評估機構是環(huán)保行政主管部門內(nèi)設的項目審查機構，其為建設項目環(huán)評審批提供了必不可少的技術支撐。一般主要負責本級環(huán)保部門負責審批的建設項目環(huán)評審查。目前云南省共有9個評估機構 (含1個省級機構和8個地市級機構)，仍有半數(shù)左右州市尚未成立評估機構。除省評估中心已具備了較完備的部門設置和較強的技術、研究能力外，地州一級由于受人才和專家資源的限制，項目評估能力普遍較弱，在環(huán)評審批、項目評估風險和壓力不斷增加的今天，州市一級評估機構急需配備和完善，業(yè)務能力有待提高。

(3)州市一級環(huán)評審查專家資源較少，專業(yè)技術水平相對較低。審查專家是環(huán)評審查的重要資源，其對環(huán)評行業(yè)和環(huán)評隊伍的引導作用較為明顯。受地域和發(fā)展程度的制約，云南省各地州市專家資源少，專業(yè)技術水平相對較低，加之環(huán)境影響評價本身包羅萬象的特點，如果審查專家使用不當或?qū)＜宜捷^低，可能為環(huán)評行業(yè)發(fā)展、環(huán)評審查及審批帶來不利的影響。因此，環(huán)保部門的評估機構只有在自身業(yè)務能力不斷進步的同時，充分發(fā)揮各行各業(yè)專家的作用，才能科學、客觀地開展項目審查工作，為環(huán)評行政審批提供科學、有效的技術支撐。

(4)可行性研究深度不足成為環(huán)評報告編制的一大障礙。環(huán)境影響評價是可行性研究階段的一部分工作，其為可行性研究提供了依據(jù)和支撐;反之，可行性研究報告是環(huán)境影響評價的基礎，其為環(huán)境影響評價提供必需的信息與基礎數(shù)據(jù)?？梢姡尚行匝芯繄蟾媾c環(huán)境影響評價工作是相互依托、相輔相成的關系。目前，部分建設項目可行性研究報告編制質(zhì)量較差甚至未編制可行性研究報告的現(xiàn)象較為普遍，為環(huán)境影響評價工作的開展帶來了一定的困難，導致環(huán)境影響評價質(zhì)量不高。

(5)環(huán)評單位專業(yè)人才結(jié)構配置單一，成為環(huán)評質(zhì)量提升的制約因素。環(huán)境影響評價是政策性和技術性都極強的知識密集型行業(yè)，需要多種專業(yè)知識背景的人通力配合才能完成高質(zhì)量的報告。目前，環(huán)評從業(yè)人員多為環(huán)保相關專業(yè)背景出身，普遍缺乏對部分行業(yè)尤其是重污染、高風險行業(yè)工程內(nèi)容及工藝過程的熟悉;相反，其他專業(yè)背景的環(huán)評從業(yè)人員又對環(huán)境保護及環(huán)境影響評價導則、標準及技術規(guī)范等有關專業(yè)知識短時間內(nèi)較難有系統(tǒng)、深入的掌握，因此，環(huán)評質(zhì)量很難有質(zhì)的提升。只有引進不同專業(yè)背景的人才，不斷完善自身知識結(jié)構，才能完成高質(zhì)量的環(huán)評工作、提交有分量的環(huán)評報告。

3 影響及危害

以上種種因素綜合作用使環(huán)評行業(yè)競爭無序，環(huán)境影響評價工作科學性與客觀性不強、權威性不高，環(huán)評從業(yè)人員地位較低，導致社會對環(huán)境影響評價工作普遍關注但重視程度不高。許多建設單位委托編制環(huán)境影響評價報告的目的僅僅是為了取得環(huán)保部門行政批文，為建設項目上馬掃清障礙，對環(huán)境影響評價報告和行政批文的內(nèi)容漠不關心，甚至根本不清楚。

毋庸質(zhì)疑，以上諸多問題在云南省已長期存在，而且隨著云南經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，將會有更多的問題產(chǎn)生，并不斷加深對環(huán)境影響評價事業(yè)健康發(fā)展的影響，最終制約全省建設項目審批、管理及經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，這些問題應當引起各級環(huán)境保護行政主管部門、評估機構和環(huán)評單位的共同關注和高度重視。

4 建議

(1)建立一支屬于環(huán)保行政主管部門自己、政治過硬、業(yè)務精湛、作風優(yōu)良的技術審查和評估隊伍。環(huán)評審查與評估是環(huán)評行政審批的前提與支撐，環(huán)保行政主管部門有必要建立自己的評估隊伍，為行政審批配備有力的技術支撐力量和參謀助手，并加強政治理論學習和黨風廉政教育，強化指導與把控，加強溝通、交流與協(xié)調(diào)，不斷提高環(huán)評審批的可靠性、降低風險性。

(2)建立和完善專家?guī)?，整合地方各單位、各行業(yè)的技術力量。本著“既充分利用又有效引導”的原則，在充分發(fā)揮各行業(yè)專家專長的同時，加強環(huán)境影響評價知識和有關法律法規(guī)、技術規(guī)范、導則和黨風廉政的學習與教育，不斷提升各行業(yè)技術人才對環(huán)境影響評價的理解和把握，提高他們協(xié)助開展環(huán)評審查的科學性和客觀性，提升評審質(zhì)量。

(3)加強對環(huán)評單位的指導與管理，強化質(zhì)量考核，鼓勵強強聯(lián)手、強弱合作。嚴格執(zhí)行相關管理規(guī)章制度和辦法，引導和督促環(huán)評單位科學、客觀地開展環(huán)境影響評價工作。建立合理、可行的質(zhì)量考核辦法和指標體系，有效發(fā)揮考核工作對環(huán)評單位和從業(yè)人員的“指揮棒”作用。考慮云南省環(huán)評單位數(shù)量少、環(huán)評任務重的現(xiàn)實特點，“扶大關小”的方式顯然不太適合，應該制定和出臺相關管理辦法，鼓勵強強聯(lián)手、強弱合作，使實力較強的環(huán)評單位更強，實力弱的在與強者合作中不斷提高業(yè)務能力和服務水平，同時扶持和幫助申請一批擁有資質(zhì)的環(huán)評單位，為全省環(huán)境影響評價事業(yè)和經(jīng)濟社會發(fā)展提供強大的技術力量。

(4)引進本單位所需的各種專業(yè)技術人才，創(chuàng)新工作和學習方式，采取多種方式提高環(huán)評業(yè)務。針對環(huán)評從業(yè)人員知識結(jié)構單一，對部分行業(yè)尤其是重污染、高風險行業(yè)工程內(nèi)容及工藝過程不熟悉的問題，可引進相關專業(yè)背景人才，完善人才結(jié)構;采取到相關生產(chǎn)企業(yè)進行實地了解和跟班學習、參與建設項目竣工環(huán)境保護驗收及環(huán)境監(jiān)測工作等方式，加強相關行業(yè)基礎知識與專業(yè)知識的學習，做到熟悉每個工藝過程、產(chǎn)污環(huán)節(jié)和污染源強，積極思考與總結(jié)，完善個人知識結(jié)構。

(5)積極營造良好的氛圍，以科學的態(tài)度對待環(huán)境影響評價和從事環(huán)評工作。環(huán)境影響評價是一門科學，應該以科學、客觀的態(tài)度予以對待;同時它是一項現(xiàn)實的工作，必須以實用、公正的態(tài)度開展工作。盡快成立省級環(huán)評行業(yè)協(xié)會，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和政府評估機構的指導和引導作用，以科學、客觀、公平、嚴謹?shù)膽B(tài)度開展環(huán)評審查工作，嚴格要求建設單位和環(huán)評單位，明確每一個數(shù)據(jù)、論斷的來源，逐步提高環(huán)境影響評價作為一門科學的嚴肅性和權威性。嚴格執(zhí)行建設項目試生產(chǎn)和竣工環(huán)保驗收制度，采取措施避免公眾參與流于形式［3］。通過對環(huán)評管理各階段工作的有效實施，強化建設單位和社會對環(huán)境影響評價的認識與重視。

5 結(jié)語

“工欲善其事，必先利其器”。環(huán)境影響評價事業(yè)的復興、環(huán)評權威的樹立和環(huán)評從業(yè)者地位的提高需要環(huán)保行政主管部門及其評估機構、環(huán)評單位、行業(yè)協(xié)會共同關注和努力，每一個從業(yè)人員都應該從我做起，以科學、嚴謹、客觀、公正的態(tài)度對待環(huán)境影響評價工作。

［1］鞠美庭，朱坦．國際戰(zhàn)略環(huán)評實踐追蹤及中國對規(guī)劃實施環(huán)境影響評價的管理程序和技術路線探討 ［J］．環(huán)境評價，2003，25(11):124－128．

［2］劉曉星．西部大開發(fā)戰(zhàn)略環(huán)境評價正式啟動［N］．中國環(huán)境報，2012－01－13．

［3］段小平，李田．我國環(huán)境影響評價中的公眾參與問題及對策［J］．環(huán)境保護科學，2004，(125):56－58．