□劉建華（河南工程學(xué)院）

水利水電工程移民安置是一項(xiàng)巨大、復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，參與方眾多，涉及多方利益，為保障各方合法權(quán)益，保證水利水電工程移民項(xiàng)目的順利實(shí)施，必須加強(qiáng)對移民安置的監(jiān)督管理。

1.移民安置監(jiān)督評估的性質(zhì)

移民安置監(jiān)督評估是水利水電工程移民管理體制中的重要組成部分，也是政府監(jiān)督所必需的重要輔助手段。移民安置監(jiān)督評估是指具有移民安置監(jiān)督評估專業(yè)技術(shù)能力的單位，受與項(xiàng)目法人簽訂移民安置協(xié)議的地方人民政府和項(xiàng)目法人的共同委托，對移民搬遷進(jìn)度、移民安置質(zhì)量、移民資金的撥付和使用以及移民生活水平的恢復(fù)情況所進(jìn)行的監(jiān)督、監(jiān)測和評估活動(dòng)。

1.1 服務(wù)性

移民安置監(jiān)督評估具有服務(wù)性，這是由它的業(yè)務(wù)性質(zhì)來決定的。移民安置監(jiān)督評估的主要任務(wù)是對移民搬遷進(jìn)度、移民安置質(zhì)量、移民資金的撥付和使用以及移民生活水平的恢復(fù)情況進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)測和評估，最終要達(dá)到協(xié)助項(xiàng)目法人和地方政府在計(jì)劃目標(biāo)內(nèi)完成移民搬遷安置工作，確保安置效益。移民安置監(jiān)督評估人員利用自己的知識、技能和經(jīng)驗(yàn)、信息及必要的試驗(yàn)、檢測手段，為項(xiàng)目法人和地方政府提供管理服務(wù)，這種管理服務(wù)不能完全取代項(xiàng)目法人和地方政府的管理活動(dòng)。移民安置工程建設(shè)的決策權(quán)仍掌握在項(xiàng)目法人和地方政府的手中，監(jiān)督評估服務(wù)只能在授權(quán)范圍內(nèi)按照監(jiān)督評估合同的規(guī)定進(jìn)行，受法律的約束和保護(hù)。

1.2 科學(xué)性

移民安置監(jiān)督評估具有科學(xué)性，這是由移民安置監(jiān)督評估對象的特點(diǎn)決定的。移民搬遷安置工作任務(wù)重、難度大、政策性與專業(yè)性強(qiáng)、投資規(guī)模大、安置環(huán)境與容量日趨復(fù)雜、功能與標(biāo)準(zhǔn)要求越來越高，而且搬遷安置的是人，難度與風(fēng)險(xiǎn)更大。為此，只有采用科學(xué)的思想、理論、方法和手段，才能駕馭移民搬遷安置工作。面對復(fù)雜而艱巨的任務(wù)，移民安置監(jiān)督評估單位應(yīng)有一支組織管理能力和專業(yè)能力強(qiáng)，移民工作經(jīng)驗(yàn)豐富的高素質(zhì)人才隊(duì)伍；有一套科學(xué)、適用、完善的管理制度；掌握現(xiàn)代化的管理理論、方法和手段；要有科學(xué)的工作態(tài)度、嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)和吃苦耐勞的工作精神。

1.3 獨(dú)立性

移民安置監(jiān)督評估具有獨(dú)立性。獨(dú)立性是對監(jiān)理單位的一項(xiàng)基本要求，也是國際慣例。移民安置監(jiān)督評估涉及移民搬遷進(jìn)度、移民安置質(zhì)量、移民資金的撥付和使用以及移民生活水平恢復(fù)的全過程，情況復(fù)雜、政策性強(qiáng)、投資額大，更應(yīng)該堅(jiān)持獨(dú)立原則，自主地開展監(jiān)督評估工作。按照獨(dú)立性要求，移民監(jiān)督評估應(yīng)依據(jù)法律、政策、規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程、規(guī)范、合同實(shí)施監(jiān)督評估。在開展監(jiān)督評估過程中，不受任何單位或個(gè)人關(guān)系、金錢關(guān)系的影響，按照規(guī)范科學(xué)的程序、計(jì)劃、方法、手段獨(dú)立地開展工作，做出自己的判斷。

1.4 公正性

移民安置監(jiān)督評估還必須具備公正性。公正性是社會(huì)公認(rèn)的職業(yè)道德準(zhǔn)則，也是監(jiān)督評估行業(yè)的基本職業(yè)道德準(zhǔn)則。在開展監(jiān)督評估的過程中，既要維護(hù)委托單位的權(quán)益，又要維護(hù)實(shí)施單位的權(quán)益，還要維護(hù)移民的權(quán)益。因此，移民安置監(jiān)督評估單位應(yīng)當(dāng)排除一切干擾，客觀、公正地對待委托單位、實(shí)施單位和水庫移民，當(dāng)以上三方發(fā)生利益沖突或矛盾時(shí)，移民安置監(jiān)督評估單位應(yīng)以事實(shí)為依據(jù)，以法律、移民政策文件和有關(guān)合同為準(zhǔn)繩，實(shí)事求是、不偏不倚、客觀公正地解決三方的矛盾和問題。

2.移民安置監(jiān)督評估的必要性

2.1 傳統(tǒng)的移民管理體制存在諸多弊端，急需有效的監(jiān)督機(jī)制。移民是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，又是水利水電工程不可分割的一部分，固然應(yīng)該按照工程建設(shè)的程序辦事。過去，水庫移民在一定程度上遺留許多問題，除了由于對水庫移民的繁雜性和艱巨性認(rèn)識不夠和投資數(shù)量少外，在管理體制上也缺乏有效的監(jiān)督管理體制，總是把水庫移民實(shí)施階段的工作全部交給地方政府，這是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下的合理選擇。但是地方政府在實(shí)施過程中缺少相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，當(dāng)然也包括政府作為不到位、政府人員受專業(yè)限制出現(xiàn)的失誤等，從而導(dǎo)致移民安置的效果不盡如人意。

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立，客觀上要求移民安置也要體現(xiàn)等價(jià)交換的原則，移民的經(jīng)濟(jì)利益等合法權(quán)益需要得到保護(hù)，改革傳統(tǒng)的移民管理體制以提高其效率便勢在必行。這既是維護(hù)移民切身利益的要求，也是保障國家政治社會(huì)穩(wěn)定的要求，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高人民生活水平的要求。

改革傳統(tǒng)的移民安置管理體制，著眼點(diǎn)在于堅(jiān)持地方政府負(fù)責(zé)制的條件下，引入移民監(jiān)督評估制度。

2.2 移民安置實(shí)施的全過程需要監(jiān)督評估。移民項(xiàng)目是工程的重要組成部分，移民安置實(shí)施的過程同樣需要監(jiān)督評估。實(shí)施進(jìn)度不能滿足要求，則會(huì)影響主體工程的蓄水運(yùn)用，給國家、項(xiàng)目法人帶來效益損失；實(shí)施質(zhì)量不能達(dá)到要求，則不能保證移民群眾的生活水平及時(shí)恢復(fù)，移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的安置目標(biāo)難以落實(shí)；資金的撥付和使用監(jiān)督不力，則會(huì)給搬遷進(jìn)度和安置質(zhì)量帶來隱患。

從移民實(shí)施機(jī)構(gòu)看，目前甚至在今后相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)，地方政府是唯一的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不可更換，無需招標(biāo)。對每一個(gè)地方來講，移民項(xiàng)目重復(fù)的機(jī)會(huì)也不是很多，況且行政干部更替頻繁，結(jié)果是地方政府的移民實(shí)施經(jīng)驗(yàn)不足，往往是利用行政命令開展移民工作，技術(shù)手段沒有真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。移民監(jiān)督評估單位可以發(fā)揮在移民安置專業(yè)領(lǐng)域的專長，對地方政府的移民安置工作咨詢和參謀作用。

3.移民安置監(jiān)督評估的意義

3.1 完善移民安置管理體系。以往移民搬遷安置工作存在的主要弊端，就是缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。這是管理體制上的“軟肋”，往往是移民搬遷完畢，對移民搬遷安置的綜合質(zhì)量沒有一個(gè)恰如其分的結(jié)論，也沒有一個(gè)綜合的評估意見，各種遺留問題也得不到認(rèn)真的歸納整理。完善移民監(jiān)督評估制度是在移民工作管理體制上克服移民搬遷安置諸多弊端的制度措施。移民安置工作實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與的管理體制，更需要完善而有效的監(jiān)督機(jī)制。

3.2 保障移民的合法權(quán)益。過去，強(qiáng)調(diào)服從大局，對國家、集體利益考慮得多，對移民個(gè)人的利益考慮得少。但是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步確立，以及法治社會(huì)的建設(shè)，“以人為本”及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的科學(xué)發(fā)展觀已成為主流，維護(hù)移民合法權(quán)益的呼聲日益響亮。我們必須反思過去“重工程、輕移民”、“重搬遷、輕安置”的思想和行為，建立科學(xué)的、符合市場規(guī)則的人性化的移民監(jiān)督管理機(jī)制。實(shí)施移民安置監(jiān)督評估，從移民補(bǔ)償、搬遷、安置、恢復(fù)和發(fā)展等各個(gè)階段全過程監(jiān)督，能有效保障移民的合法權(quán)益。

3.3 維護(hù)投資人的利益。在水利水電建設(shè)市場化運(yùn)作方式日趨成熟的大背景下，水電工程建設(shè)的投資方也在發(fā)生著變化。原來由國家投資的項(xiàng)目，逐步拓寬讓有實(shí)力的投資公司進(jìn)入這一領(lǐng)域，拓寬投資渠道包括利用國際金融機(jī)構(gòu)與國外公司的貸款或融資等，也要求對資金的管理更加規(guī)范。移民搬遷安置與移民項(xiàng)目建設(shè)投資是進(jìn)入項(xiàng)目成本的重要組成部分，但這部分資金不會(huì)給投資人產(chǎn)生新的效益，更為嚴(yán)重的是，移民安置的遺留問題還直接影響主體工程的運(yùn)行。在國際上對移民問題都非常重視，根據(jù)通行的國際準(zhǔn)則，移民作為重要的環(huán)境影響因素，與人權(quán)相關(guān)聯(lián)，是國際投資人或貸款人非常關(guān)注的因素，一般要求進(jìn)行相應(yīng)的獨(dú)立的“監(jiān)督評估”。因此實(shí)施移民監(jiān)督評估制度又可滿足國內(nèi)外投資者對移民項(xiàng)目技術(shù)服務(wù)的要求。

3.4 公正地處理移民工作的有關(guān)問題。由于專業(yè)監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)有眾多從事移民工作的專家，具有豐富的專業(yè)知識和經(jīng)驗(yàn)，委托專門的監(jiān)督評估單位進(jìn)行移民搬遷安置的監(jiān)督評估，可更加規(guī)范對移民項(xiàng)目進(jìn)行專業(yè)化管理，監(jiān)督評估成果技術(shù)含量增高，可信性強(qiáng)。同時(shí)，由于完全站在第三方的位置，監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)的專家有機(jī)會(huì)和條件反思各個(gè)移民項(xiàng)目實(shí)施過程中的利弊得失，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，找出不足，改進(jìn)工作。

4.移民安置監(jiān)督評估的作用

4.1 制約作用

移民搬遷安置工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，參與各方的行為都應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)、移民政策、規(guī)章和市場準(zhǔn)則。僅僅依靠參與者各方的自律機(jī)制和政府的監(jiān)督管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需建立一個(gè)有效的外部約束機(jī)制，即移民安置監(jiān)督評估制度。過去的水利水電工程移民搬遷安置任務(wù)由政府負(fù)責(zé)，是單一的政府行為，在實(shí)施中曾給部分移民遺留了一些問題，直接影響了移民的切身利益，造成了的影響。因此，及時(shí)的監(jiān)督評估就可盡量避免遺留問題的發(fā)生。推行移民安置監(jiān)督評估制度，對地方政府、對項(xiàng)目法人，都具有約束作用，是履行“政府負(fù)責(zé)制”的重要措施，也是保證移民安置的質(zhì)量和進(jìn)度、提高移民資金使用效果的操控手段。

通過對移民搬遷進(jìn)度、移民安置質(zhì)量、移民資金的撥付和使用以及移民生活水平的恢復(fù)情況進(jìn)行全過程跟蹤監(jiān)督，采用事前、事中、事后監(jiān)督評估相結(jié)合的方式，才能有效地規(guī)范移民工程的建設(shè)行為；才能保證移民安置實(shí)施規(guī)劃和下達(dá)的實(shí)施年度計(jì)劃的順利完成；才能最大限度地避免不當(dāng)建設(shè)行為的發(fā)生，即使出現(xiàn)不當(dāng)建設(shè)行為，也可以及時(shí)加以制止，最大限度地減少其不良后果。

4.2 預(yù)警作用

預(yù)警作用是一種提前預(yù)防作用。水庫移民安置工作專業(yè)性強(qiáng)，涉及面廣，內(nèi)容包羅萬象，情況復(fù)雜。安置過程中，新情況、新問題隨時(shí)出現(xiàn)，因此監(jiān)督評估的介入就可以起到隨時(shí)預(yù)警的作用：一是及時(shí)預(yù)警，通過對移民安置活動(dòng)中的情況進(jìn)行檢查、評估和考核，找出活動(dòng)中出現(xiàn)的偏差和存在的問題，提出整改措施和建議，當(dāng)即糾正和修改，把損失減少到最小程度；二是提前預(yù)警，提前發(fā)現(xiàn)移民安置過程中可能出現(xiàn)的問題和潛在弊端，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，提前防范，主動(dòng)控制，糾正偏差，避免可能出現(xiàn)的嚴(yán)重后果；三是快速預(yù)警，監(jiān)督評估人員自始至終處在移民安置活動(dòng)的第一線，可以及時(shí)收集到移民的反映、要求、思想動(dòng)態(tài)等不穩(wěn)定因素，以及工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資的控制情況，快速反映到政府、移民主管部門和委托方，供領(lǐng)導(dǎo)決策，果斷處置。

4.3 反饋?zhàn)饔?/p>

信息反饋是移民安置監(jiān)督評估的一個(gè)重要作用。移民安置規(guī)劃、計(jì)劃在實(shí)施過程中，不可避免地會(huì)發(fā)生一些變化。所以，建立信息反饋系統(tǒng)，發(fā)揮信息反饋的作用尤為重要。監(jiān)督評估人員要全面、及時(shí)、準(zhǔn)確的收集和掌握移民規(guī)劃、計(jì)劃在執(zhí)行過程中的變化，進(jìn)行全面分析、嚴(yán)格審核、綜合評價(jià)，找出與計(jì)劃、目標(biāo)相偏離的問題，提出建議和及時(shí)改進(jìn)意見，并以專題報(bào)告或定期監(jiān)督評估報(bào)告的形式及時(shí)報(bào)告，供項(xiàng)目法人、地方政府、移民主管部門進(jìn)行決策。

4.4 促進(jìn)作用

促進(jìn)作用是項(xiàng)目法人和地方政府所賦予移民安置監(jiān)督評估單位具有的監(jiān)督權(quán)力所決定的，也是監(jiān)督評估單位所肩負(fù)的使命所決定的。移民安置監(jiān)督評估單位通過授權(quán)行使監(jiān)督，它將形成一種外在壓力，促使實(shí)施單位必須提高管理水平，增強(qiáng)責(zé)任感，規(guī)范管理程序，嚴(yán)謹(jǐn)工作態(tài)度，提高工程質(zhì)量和安置質(zhì)量，保證工程建設(shè)的順利進(jìn)行和移民安置目標(biāo)、任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

4.5 協(xié)調(diào)作用

移民安置工作是一個(gè)多門類、多學(xué)科、跨部門、跨行業(yè)，不是單靠移民部門就可以完成的工作。它不僅要涉及到委托方、實(shí)施單位和移民個(gè)人，還涉及政府的許多部門以及社會(huì)的方方面面，因此需要這些部門、單位和各方的參與、支持和配合，這就不可避免地要出現(xiàn)一些問題和矛盾。要平衡協(xié)調(diào)這些問題和矛盾，除了政府職能部門出面協(xié)調(diào)外，還需要移民安置監(jiān)督評估單位參與進(jìn)行協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)工作情況復(fù)雜、政策性強(qiáng)、難度大，需要謹(jǐn)慎、實(shí)事求是、客觀公正地進(jìn)行，要經(jīng)得起實(shí)踐和歷史的檢驗(yàn)。

4.6 宣傳作用

宣傳工作是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和作風(fēng),是做好群眾工作的基礎(chǔ)和最基本的工作方法。水利水電工程建設(shè)的成功與否，移民問題是關(guān)鍵。做好移民的思想動(dòng)員工作、維護(hù)庫區(qū)和安置區(qū)穩(wěn)定，不僅是各級政府、移民工作者的責(zé)任，也是移民工程建設(shè)者的責(zé)任，同時(shí)也是監(jiān)督評估的工作職責(zé)。移民安置監(jiān)督評估的宣傳作用主要表現(xiàn)在：一是宣傳黨和國家的移民法律、法規(guī)、方針、政策，使之深入人心，自覺執(zhí)行；二是宣傳國家水利水電建設(shè)、能源開發(fā)的重大意義，使移民舍小家、顧大家，自愿為國家重點(diǎn)建設(shè)作出貢獻(xiàn)；三是宣傳移民的補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定，使移民心中有數(shù)；四是宣傳移民搬遷安置工程建設(shè)有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、制度，使各部門、各單位和社會(huì)各方都支持移民工作，協(xié)助做好移民工作。

4.7 維護(hù)作用

維護(hù)作用是移民安置監(jiān)督評估工作又一重要任務(wù)。水利水電建設(shè)是國家規(guī)劃的重要建設(shè)項(xiàng)目，在建設(shè)過程中，不僅牽涉到國家利益、項(xiàng)目法人的利益，還牽涉到移民個(gè)人的利益。所以，移民安置監(jiān)督評估單位既然是移民安置的參與者，就有責(zé)任扮演好各方的利益監(jiān)督者和利益維護(hù)者的角色，必須認(rèn)真貫徹執(zhí)行中央、國家關(guān)于水利水電建設(shè)、移民搬遷安置方面的方針和政策，按規(guī)范辦事，按標(biāo)準(zhǔn)辦事，在法律、法規(guī)合同條款的規(guī)定范圍內(nèi)，認(rèn)真履行監(jiān)督評估的職責(zé)，確實(shí)維護(hù)好相關(guān)各方的利益。

推行水利水電工程移民安置監(jiān)督評估制度，是新的歷史條件下我國在水利水電移民管理體制上的制度性創(chuàng)造，是體現(xiàn)以人為本、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)和諧社會(huì)的具體體現(xiàn)，是現(xiàn)行水利水電移民管理制度中的重要組成部分，只有認(rèn)真貫徹執(zhí)行，全面推廣，才能有效地維護(hù)國家利益和移民的合法權(quán)益。