張震旦

(南京大學(xué)歷史系,江蘇南京 210093)

英國傳統(tǒng)治安法官制度研究

張震旦

(南京大學(xué)歷史系,江蘇南京 210093)

治安法官制度是英國傳統(tǒng)治安體制的核心,從治安法官制度的產(chǎn)生與沿革入手,探究了其任職的資格、履職的形式及所發(fā)揮的作用等內(nèi)容?？偨Y(jié)出了其自身的特點,發(fā)揮的重要作用,特殊的歷史地位。通過對英國這一獨特的歷史現(xiàn)象的研究,幫助我們更好地理解英國現(xiàn)行的法律制度,從中得出一些有利于我們社會發(fā)展的有建設(shè)性的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

治安法官制度;行政權(quán);司法權(quán)

英國治安法官的地位于“宗教改革”之后迅速提高,治安法官由中央政權(quán)直接任命,負責(zé)國家法律政令在各地的執(zhí)行,成為中央在地方的代言人。作為郡中最高行政長官,治安法官被授權(quán)委派并監(jiān)督管理教區(qū)公共事務(wù)的官員,以便更加有效地管理其所轄區(qū)域。“民間的事情無論大小盡受治安法官管轄”,幾乎把持了地方公共管理的大權(quán)[1]350。研究英國傳統(tǒng)治安法官制度,有助于我國積累有積極意義的經(jīng)驗。

一、英國治安法官制度的產(chǎn)生與確立

1.治安維持官制度的創(chuàng)設(shè)

治安法官制度始于理查一世時期。理查一世即位之后,就致力于十字軍東征,而留在英格蘭國內(nèi)的貴族趁機叛亂,嚴重破壞了社會秩序。首席執(zhí)政法官休伯特·沃爾特積極鎮(zhèn)壓反叛,穩(wěn)定社會,恢復(fù)了英格蘭的統(tǒng)治秩序。沃爾特制定并頒布了維護王國秩序的新法令:一方面強調(diào)原有法令仍然有效,另一方面要求所有男子須遵守“國王的和平”,協(xié)助當局抓捕違反法律禁令的罪犯;每百戶區(qū)委派4名騎士,協(xié)助郡長維持社會秩序;要求年滿15歲的男子在騎士面前宣誓不搶劫、不盜竊、不教唆他人犯罪,聽到抓捕者“呼救幫助”時要積極參與;如抓捕到罪犯應(yīng)移交騎士,騎士再將罪犯押送交給郡長[2]17-18。這項新制度在社會危機時期產(chǎn)生,大膽啟用了地方騎士參與維護社會秩序,有別于傳統(tǒng)的司法制度,是治安官的最早原型。

休伯特·沃爾特的此項創(chuàng)新并沒有立即形成制度,而是隨著社會的發(fā)展日益完善。約翰王至愛德華二世統(tǒng)治時期,國王從中央委派、或從地方上指派特定人員來處理地方軍事、治安等緊急事宜,這些官員被稱為“Custodes Pacis”(拉丁語),通常譯為“治安維持官”,有別于后來的“Justice of the Peace”。治安維持官通常由地方士紳擔(dān)任,13世紀中期已基本形成定式。該歷史階段的治安維持官制度具有3個較為明顯的特征:一是治安維持官職位由臨時任命演變成固定的官職;二是治安維持官的管轄范圍從治安、軍事等領(lǐng)域擴展到了司法領(lǐng)域;三是治安維持官的人員結(jié)構(gòu)主要由地方士紳和騎士所擔(dān)任。愛德華二世統(tǒng)治末期,治安維持官已經(jīng)成為愛德華政權(quán)的重要組成部分[3]55。

2.治安法官制度的形成

愛德華三世時期,治安維持官的選拔和任命制度較之以前有了很大發(fā)展,他們的職責(zé)權(quán)力也有所擴大。治安維持官制度逐漸向治安法官制度演變。

1327年頒布的《威斯敏斯特法》規(guī)定:“為了更好地維護和平,國王將在各郡委派善良守法之人擔(dān)當此任。”1330年的法令規(guī)定:被治安維持官控告或帶走之人,郡長不能保釋,進一步擴大了治安維持官的權(quán)力。1332年,根據(jù)杰弗里·斯克羅普的建議,各郡委派郡中品行端正、能力杰出者為治安維持官,治安維持官有權(quán)審理、判決那些已被捕的被指控犯有重罪的人[4]。1344年愛德華三世頒布法令:國王委任各郡中有聲望的人士為治安維持官,要求他們賢德聰敏并熟知法律,依據(jù)國王授予的權(quán)限去審理和裁判本郡中發(fā)生的嚴重犯罪和非法侵入行為,最終作出合理的裁斷[2]40-41。

1348年英格蘭全境蔓延的黑死病造成了英國社會極大的混亂。國王為了最大限度地穩(wěn)定社會,更加依靠治安維持官來完成行政管理。從當時勞工法的實施過程可以清楚地看到這種信任的發(fā)展:第一步,1349年委任勞工法官執(zhí)行勞工法;第二步, 1349—1351年委任治安維持官來執(zhí)行勞動法;第三步,1351—1352年將勞工法官的任命與治安維持官的任命相結(jié)合,但1352—1359年又將這兩者分開;第四步,1359年將勞工法官的任命合并入治安維持官的任命,全部職責(zé)由治安維持官一職承擔(dān)[5]。

3.治安法官制度的確立

1361年愛德華三世頒布了具有時代意義的《治安法官法》,標志著治安法官制度正式取代了治安維持官制度。該法規(guī)定:國王在英格蘭的每個郡委派一名貴族及三或四名郡中最有聲望且熟悉法律的士紳共同維護和平的秩序。他們有權(quán)阻止犯罪、聚眾鬧事和其他一切違法行為;有權(quán)抓捕、逮捕、懲治罪犯;有權(quán)以國家訴訟的形式并依據(jù)法律和習(xí)慣裁決本郡中所有類型的嚴重犯罪和非法侵入案件。治安法官們在審理裁決這些案件時所作出的刑事審判決定應(yīng)依據(jù)法律簽發(fā),他們組成法庭共同行使這些國王與國家賦予他們的權(quán)力。

1361年的《治安法官法》最終將治安法官的司法權(quán)明文確立,并成為進一步擴展其權(quán)力、職能的起點。治安法官不僅成為刑事法院的法官,也成為社會秩序的維護者,更是英格蘭地區(qū)的集權(quán)統(tǒng)治者[6]。

回顧以上歷史,英國治安法官制度從創(chuàng)設(shè)到確立歷時一百多年,過程極為復(fù)雜。治安法官最初只是郡守維護地方治安及王國的秩序的助手,最終卻被集中賦予了強大的司法權(quán)力和行政權(quán)力。今天看來這很不科學(xué),但符合英國當時的時代特點和實際需要,是具有相當意義的歷史經(jīng)驗。

二、英國治安法官的任職條件

國王設(shè)置治安法官就是要利用士紳來實現(xiàn)其王權(quán)統(tǒng)治,士紳擔(dān)任治安法官就是要通過控制地方的各種權(quán)力來實現(xiàn)其自身的政治利益。這種實現(xiàn)王權(quán)統(tǒng)治的需要和士紳階層的政治需要構(gòu)成了治安法官產(chǎn)生的政治基礎(chǔ)。以治安法官之形而行士紳治理地方之實有以下優(yōu)點:第一,士紳的利益主要集中于其所管轄的地域之內(nèi),為此士紳會更認真地執(zhí)行中央政府的各項法令、維持地方社會經(jīng)濟秩序。第二,士紳世代相繼而居于當?shù)?熟知該地區(qū)的鄉(xiāng)土人情,易于化解各種沖突、協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系,對國王的命令執(zhí)行起來也較為容易。第三,士紳身份與貴族相比而言更加自由,對王國更加忠誠。第四,士紳的經(jīng)濟殷實,可以節(jié)省王國的財政開支,貪污受賄的可能性亦小。也就是說士紳擔(dān)任這一義務(wù)性職務(wù),可以省去國王大量的費用,減輕王室負擔(dān)。

治安法官在每郡的行政管轄區(qū)域內(nèi)選出,由該郡的巡回法官向中央政權(quán)推薦,最后大法官以國王的名義、授其蓋有國璽的委任狀予以任命。鑒于治安法官在英國政權(quán)體系中的重要地位,及其在社會生活中所發(fā)揮的重要作用,其任職資格也極為嚴格,要求候選人必須具備3個條件:第一,候選人必須世代居住于所擔(dān)任職務(wù)的郡內(nèi),了解當?shù)氐娘L(fēng)土人情,熟悉當?shù)氐姆闪?xí)慣。第二,候選人必須家境富裕,經(jīng)濟獨立而不依附于他人。第三,候選人必須在郡中負有相當?shù)拿?、具有一定的?quán)威。

選拔治安法官時除了必須考慮擁有相當數(shù)目可支配的資產(chǎn)和擁有公眾認可的身份與名望,還必須具備能夠履行其職務(wù)、行使其權(quán)力所需的各種能力。

亨利五世1414年明確治安法官只能由郡中負有聲望、具有權(quán)威的人擔(dān)任,同時明確了擔(dān)任職務(wù)的財產(chǎn)要求。亨利六世于1439年規(guī)定,擁有年收入20英鎊的自由土地所有人才可擔(dān)任治安法官,并對未達到財產(chǎn)限制的治安法官加以處罰。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展對治安法官的財產(chǎn)要求也不斷提高,1732年對自由持有土地的年收入要求提高到了100英鎊,1744年進而提高到300英鎊[7]。這一財產(chǎn)資格的限制直到1906年才最終被取消[8]。

國家在對治安法官候選人提出苛刻財產(chǎn)限制條件的同時,卻沒有明確而具體地提及人文知識與法律素養(yǎng)要求。這樣一來,符合條件的候選人為數(shù)并不多,甚至少得可憐。那些扮演過崢嶸角色的治安法官幾乎都出自地方士紳或貴族。相對于普通民眾而言他們所具有的優(yōu)勢,僅僅只是擁有較高的經(jīng)濟收入和政治地位以及更為顯赫的家世背景而已。

三、英國治安法官行政權(quán)的行使與意義

1.政府依靠治安法官實現(xiàn)王權(quán)統(tǒng)治

在蘭開斯特王朝與約克王朝期間,治安法官的政治地位、任免程序、職責(zé)權(quán)力劃分等制度日益完善,為都鐸王朝時期該制度的最終確立作好準備。都鐸王朝的統(tǒng)治者非常重視這種以治安法官為核心的新型行政管理機制,這使其在地方行政管理體系中的地位日漸突出。

15世紀以來,作為新興政治利益群體的治安法官逐步削弱了郡長,在地方權(quán)力結(jié)構(gòu)中占據(jù)優(yōu)勢。例如,1461年國王命令各地治安法官監(jiān)督郡長。理查三世時期,治安法官取得了另一項重要權(quán)力,即治安法官有權(quán)對郡長逮捕的重罪嫌疑人進行假釋[9]。

1494年,亨利七世頒布法律,授權(quán)治安法官可以受理針對郡長敲詐勒索的刑事指控,可以適用簡易程序?qū)徖聿⑴袥Q郡長及其手下官吏的犯罪行為而無須陪審團參與。通過這一系列措施的實施,治安法官對郡長進行了有效的監(jiān)督,獲得了對郡長權(quán)力斗爭的顯著成功[10]。

治安法官政治地位日漸提高的同時,他們所承擔(dān)的統(tǒng)治職能不斷擴大。都鐸諸王非常依賴治安法官對地方各類事務(wù)的治理,因而不斷地委以地方管理的新權(quán)力。到了伊麗莎白一世時期,“大多數(shù)人與中央已沒有直接的聯(lián)系,女王更多地將地方交給地方官員,尤其是由治安法官來掌控?！盵11]

根據(jù)學(xué)者蘭巴德的統(tǒng)計,時至伊麗莎白一世統(tǒng)治末期,涉及治安法官的法令多達309個,其中從13世紀到1485年間有133項,1485—1547年有160項。都鐸王朝最重要、最正規(guī)的地方治理機構(gòu)就是由治安法官所組成的治安委員會和季審法庭。而這些名目繁多的法令,賦予了治安法官無所不包的管理權(quán)力,幾乎滲透到國家生活的每個方面[12]5。因其所轄甚廣,公眾稱之為“都鐸王朝的忠心雜役”[13]。

都鐸國王通常在處理國家事務(wù)之前問計于治安法官,因為只有依靠他們才能將法律命令切實執(zhí)行,否則一切只是紙上談兵。到了17世紀初期,“凡鄉(xiāng)間所有的公務(wù)幾無不盡歸治安法官處理。”[1]350治安法官忠心執(zhí)行國王的王命和樞密院的命令、受理民眾的控訴、維護地方秩序,這一切行之有效的管理使得都鐸王朝的統(tǒng)治得到了空前的加強;同時,治安法官們頒布地方性工商條例、調(diào)控工資與物價、確定濟貧稅率,實際控制了地方政府的所有權(quán)力,成為中央控制地方最重要的手段。英國歷史學(xué)家埃爾頓教授把治安法官描繪成“都鐸王朝法律體系的中流砥柱”,“都鐸王朝實現(xiàn)統(tǒng)治的最有力的武器”[12]5。

2.政府約束治安法官行使職權(quán)

聰明的都鐸統(tǒng)治者并沒有放縱治安法官特立獨行、專橫擅斷,為了能夠更好地駕馭治安法官且保證王國的統(tǒng)治穩(wěn)定,采取了一些必要的措施對其進行監(jiān)督約束。這些措施都是為了減少和避免治安法官行政和執(zhí)法的隨意性,以下4條最具代表性:第一,國王任命親信或法律專業(yè)人士擔(dān)任法定治安法官,并規(guī)定法定治安法官不在場的情形下,其他治安法官不得行使一些重要的權(quán)力。第二,在治安法官中任命案卷保管官,案卷保管官是首席治安法官,主持季審法庭,對其他治安法官進行一定程度的監(jiān)督。第三,在治安委員會中任命治安書記官,作為治安法官的助手,治安書記官一般由律師擔(dān)任,在法律層面上向治安法官提供咨詢與建議[14]。第四,在中央政府中,通過授權(quán)加強樞密院、星座法院、御前法院、巡回法院對治安法官的監(jiān)督;在地方政府中,則通過設(shè)立郡督對治安法官進行直接監(jiān)督和有效控制。

治安法官制度最終確立于都鐸王朝,切實維護了國王的利益,削弱了貴族的權(quán)勢,維護了社會秩序的穩(wěn)定,具有相當積極的歷史意義。托馬斯·史密斯在評價都鐸王朝治安法官制度時說:“沒有哪個國家能夠設(shè)計出比英國治安法官更明智、美妙、溫和的制度,使用這種更為人道的方式來統(tǒng)治人民”[3]238。

治安法官制度在18世紀依然發(fā)揮巨大作用,梅特蘭寫道:“如果不把治安法官放在最顯著的位置,那么18世紀的歷史畫面將是荒誕的”[3]407。

四、英國治安法官司法權(quán)的行使與意義

在英國內(nèi)戰(zhàn)和克倫威爾獨裁期間,都鐸王朝時期已明確了的治安法官的職權(quán)受到了較大程度的削弱,之后隨著王朝的復(fù)辟又有所恢復(fù),光榮革命時期達到了巔峰。其權(quán)力體系包括行政權(quán)、司法權(quán),甚至還擁有了一點立法權(quán)限。治安法官行使其司法職權(quán)的形式主要是季審法庭以及其他幾種法庭形式。

1.季審法庭

1362年,英國當局頒布法令,規(guī)定治安法官每年開庭4次,第一次在顯圣節(jié)、第二次在四旬期節(jié)一周內(nèi)、第三次在圣靈降臨節(jié)和洗禮節(jié)之間、第四次在圣米高節(jié)8天內(nèi)。到1363年,這種由治安法官主持召集的法庭被官方和民眾稱為季審法庭[15]。

季審法庭自產(chǎn)生以來,就是治安法官行使管理地方事務(wù)職權(quán)最重要的工具,是一郡的最高行政與司法機關(guān)。每次季審法庭開庭的時候,首先由郡長傳喚當事人到庭,治安法官全部出席。審判活動幾乎全在市鎮(zhèn)召集,治安法官身著鑲金邊的寬大法袍,頭戴長假發(fā)和三角帽,高高坐于審判席,彰顯法庭無上的威嚴,體現(xiàn)王權(quán)不可侵犯。季審法庭有權(quán)審理治安法官被授權(quán)管轄的全部事宜,特別是必須由兩個以上治安法官共同審理的嚴重刑事案件、所有上訴案件和涉及本郡大局的地方事務(wù)。

后來,雖然按規(guī)定治安法官都要出席季審法庭,但許多治安法官借口季審法庭召集地交通極為不便而不來。如1485—1603年的薩里郡,積極出席季審法庭治安法官只占總數(shù)的60%～80%。議會還要求季審法庭在審理公路法案時必須有5個以上的治安法官同時出席,治安法官對此也表現(xiàn)出極大的不滿,認為該要求過于嚴苛、難以執(zhí)行[16]421。到17世紀末,越來越多的人不愿意出席季審法庭。

2.其他法庭形式

第一種,治安法官獨任制法庭。顧名思義就是由一名治安法官主持的法庭,該法庭在一名治安法官的主持下就可以行使司法權(quán)力。該治安法官首先判斷所受案件是否屬于其管轄,之后予以審理,再做出有罪或無罪的裁判,或做出移交季度法庭或巡回法庭的決定[16]422。

第二種,治安法官二人制法庭。根據(jù)法律規(guī)定,兩個治安法官可以共同組成刑事審判庭,審理那些更為嚴重的犯罪。他們得不到任何經(jīng)濟回報,法庭召集的時間沒有規(guī)律可循。兩位治安法官可以在未發(fā)任何公告、未經(jīng)任何人授權(quán)的前提下,在兩位治安法官同時聚集的地點開庭審判[16]392。

第三種,治安法官專項事務(wù)法庭。1691年國家頒布法令,要求各郡治安法官每4個月召集一次有關(guān)公路事宜的專項法庭,處理有關(guān)公路的建設(shè)維護事務(wù),懲罰玩忽職守的工作人員。這種專項事務(wù)法庭取得了很好的實踐效果,之后被用于其他方面的事務(wù)處理,比如戰(zhàn)時的兵役管理,等等[16]396-397。

第四種,治安法官簡易法庭。簡易法庭可以應(yīng)季審法庭的要求或某個治安法官的請求而開庭審理,每次開庭至少要有兩名治安法官同時出席。法庭召集的時間相對固定,一般在特別法庭前后開庭之間的時段內(nèi)舉行,地點選址也相對公開。簡易法庭的優(yōu)勢明顯,逐漸取代了獨任制法庭。例如,米德爾塞克斯郡的季審法庭在1720年瘟疫之后要求治安法官每周在教區(qū)開庭一次,以便于迅速有效地審判違反衛(wèi)生緊急法的案件[16]400-402。

作為英國各郡的實際統(tǒng)治者治安法官擁有包括地方立法、行政管理、司法審判三大職權(quán),幾乎包括所有世俗與宗教的事務(wù)。治安法官的司法管轄權(quán)在英國宗教改革之后甚至涉足到宗教領(lǐng)域,小到民眾之間以神靈名義起誓而引起紛爭的判斷,大到裁決教派之爭與教義之爭。管轄范圍之廣,不亞于其在世俗領(lǐng)域的作為。

18世紀開始,鑒于治安法官職權(quán)過大,季審法庭開始將司法案件和行政事宜分由不同的治安法官處理。主管刑事案件的治安法官主要負責(zé)司法審判,審理幾乎所有的普通刑事犯罪,包括偷竊、搶劫、騷亂,只有叛國罪、謀殺罪或宗教犯罪不在其列。與之同時簡易司法權(quán)被廣泛使用,治安法官的權(quán)限發(fā)揮到了最大,對地方的控制已到無可復(fù)加的地步。

經(jīng)過長期發(fā)展,18世紀的治安法官制度對英國盎格魯—撒克遜時期、諾曼征服之前的傳統(tǒng)治安體制沖擊巨大,對之后地方治安體制的改革影響深遠,是英國治安體制發(fā)展的重要歷程。治安法官的刑事司法權(quán)是英國中央司法權(quán)力插手地方的重要方式。季審法庭作為英國地方的刑事法院,直至20世紀中后期還在發(fā)揮作用。

五、結(jié)語

雖然歷史已漸行漸遠,治安法官制度的輝煌日漸退卻,但該制度對當今英國司法制度的積極意義不言而喻。對英國傳統(tǒng)治安法官產(chǎn)生、任職資格、履職形式及所發(fā)揮作用的厘清有助于我們清楚地認識工業(yè)化社會轉(zhuǎn)型時期英國的治安制度的利弊,并從中汲取有利于現(xiàn)實社會的成功經(jīng)驗,避免其中那些不利的教訓(xùn)和因素。

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D926

A

1671-4970(2012)02-0068-04

2012-02-16

張震旦(1971—),男,江蘇如皋人,講師,博士研究生,從事世界史專業(yè)法制史研究。