回 穎

(北京大學 法學院,北京 100871)

地方自治與歐盟法的輔助性原則

回 穎

(北京大學 法學院,北京 100871)

輔助性原則是歐盟框架內處理權能配置的一項基本原則和政策,在限制歐盟權能擴張的同時,在滿足一定條件下,該原則也允許歐盟權力介入到各成員國以及地區(qū)或者地方層面。就制度構建而言,成員國與歐盟各機構在政策制定時的溝通只能是兩個層次上的互動和協(xié)調,只有在整個聯盟的范圍內將各種不同層級的機構都納入進來才能形成多層次的治理結構。在成員國內部,與國家決策權向歐盟超國家機構讓渡相伴發(fā)生的是各成員國中央政府權力向地方和地區(qū)機構的下放。因此,不僅歐盟與成員國之間會有權能配置問題,成員國與地方或地區(qū)政府之間,以及歐盟與各成員國地方與地區(qū)政府之間也會產生同樣問題。本文希望通過歐盟的擴展以及對地方自治的影響,并通過德國的經驗來說明在地方自治問題上,不能僅僅將輔助性原則作為一種消極原則看待,而是應該通過制度構建來保障地方權力。

輔助性原則;地方自治;多層次治理

輔助性原則是歐盟框架內處理權能配置的一項基本原則和政策,其基本涵義為在歐盟與成員國、地方政府,以及地區(qū)政府在共享權力范圍內需要對某一事項做出決策時,應當由與該事項聯系最為密切的、受該事項影響最大的行為體做出;只要在該行為體沒有能力做出決策或者沒有能力做出較好決策的時候,才由更高一級的行為體來做出決策。

從20世紀80年代起,歐盟成員國內部的地區(qū)化主張以及要求中央政府下放權力的呼聲日益高漲。經過多年的實際發(fā)展,中央政府向地區(qū)層面和地方層面下放權力最多的國家是希臘、葡萄牙、法國、意大利、西班牙和比利時。其中,法國和意大利通過部分的機構改革以加強次國家政府(sub-national government)的權力并建立了由公眾選舉的地區(qū)議會。從70年代開始,隨著民主化進程的深入,西班牙已經轉變?yōu)闇事摪钪茋?。比利時則從一個比較傾向于中央集權的國家轉變?yōu)橛傻貐^(qū)政府主導的聯邦制國家。即使像英國這樣的單一制國家,也在工黨上臺之后,隨著蘇格蘭和威爾士地方議會的建立而將地區(qū)化改革提上了日程。而德國、奧地利、芬蘭、愛爾蘭、荷蘭和丹麥這些國家次國家政府一直擁有較大權力。希臘在90年代開始設置地區(qū)一級政府,葡萄牙也開始給予地方政府更多自治權力①Liesbet Hooghe and Gary Marks.Multi-level Governance and European Integration[M].Rowman&Littlefield Publishers,Lanham,MD,2001:xi-xii.Robert Leonardi,Cohesion Policy in the European Union:The Building of Europe,Palgrave Macmillan,Basingstoke,Hampshire,2005:36.。通過歐盟的各項條約,成員國在一個從社會規(guī)范到宏觀經濟穩(wěn)定這樣非常寬泛的政策領域內向歐盟讓渡了權力。向歐盟層面的這種權能轉換并不僅僅涉及中央政權。在實踐中已經沒有什么地區(qū)地方責任領域是歐盟沒有涉及的了?！霸?000年,沒有哪個政策領域再像50年代那樣集中在國家層次,也沒有哪一個國家地區(qū)治理在這一期間遭到削弱”②Liesbet Hooghe and Gary Marks.Multi-level Governance and European Integration[M].Rowman&Littlefield Publishers,Lanham,MD,2001:xii.。

一、地方治理的憲法前提

輔助性原則用以規(guī)范不同層次政府之間的關系,例如歐盟、成員國、地區(qū)和地方政權等,其中任何一個都是由憲法或者法律機構構成。不僅僅是這些機構定義了這些政府的邊界以及每一個層次的機構所具有的實質的和法律的資源,而且規(guī)定了他們在考量自己的選擇時必須要加以考慮的其所服務的目標和價值。即使回到教皇通諭中對于輔助性原則的定義①教皇通諭是羅馬教皇就基督教義、紀律、道德和重要現實問題向全世界的天主教會、神職人員和世俗教徒(自20世紀60年代以來還包括“一切懷有善良意愿的人們”)頒發(fā)的通告,一般用拉丁文寫作,有時有說明內容的標題,但在引用和轉載時通常以拉丁文本的頭兩個詞為標題。參見殷敘彝《:從對立到接近——羅馬教皇與民主社會主義》,載《當代世界與社會主義》,1994年第1期,第7頁。雖然從《單一歐洲法令》到馬斯特里赫特條約,從《歐洲憲法條約》到《里斯本條約》“,subsidiarity”一詞總是占據著重要的位置“,subsidiarity”似乎成了歐盟的一種獨特表達,但其實最早使用“subsidiarity”一詞,并將其用于社會福利事業(yè)的,是羅馬教皇列奧十三世(Pope Leon XIII),他在1891年題為“新事物——關于工人問題”的一篇通諭中首次使用了這一詞語。這一原則與“互助”原則是天主教關于社會問題教義的兩項基本原則,而且由此形成了“自助——鄰里互助——他人幫助”的次序。,即公權力與私權利之間的劃分而非不同層次政府之間的權力劃分,輔助性原則也是用以規(guī)范憲法規(guī)定的實體,一方面是國家(包括地方自治政權),而另一方面是教會、私人機構或者民眾。

總之,憲法或者法律定義的地方實體是地方治理以及輔助性原則適用的前提。但是,地方治理和輔助性原則之間的確切關系是什么呢?輔助性原則在促進可持續(xù)性發(fā)展以及一般含義上的地方自治方面能夠扮演什么樣的角色呢?一方面,輔助性原則能夠保護次國家政府的政治自治免受不必要的中央政權干涉;然而,另一方面,輔助性原則也同樣使得國家中央政權或者高級政權能夠以次國家政府沒有能力獨立處理“那些僅屬于它的”事務為由來對這些事務予以干涉。對于輔助性原則的“消極”理解統(tǒng)治了學術界和政治界的爭論,這種觀點將輔助性原則僅僅理解為一種阻止中央政權干預地方事務的手段;而對于輔助性原則更為”積極“的解讀是強調不同層次治理主體之間的相互尊重和支持。地區(qū)和地方政府不僅可以通過他們的能力去制定和實施具有共同約束力的決定,也可以通過提供必要的資源,使區(qū)域政策得以成功。他們扮演了重要的協(xié)調員角色或者為所有地區(qū)行動的政策協(xié)調提供了重要的平臺。

二、歐洲化與地方治理

歐洲化對于成員國地方自治影響可以用中央政府與其地方政權之間的資源再分配來概括。歐洲形成了一種新的政治機會結構,它為地方提供了新的制約機制和機會②Gary Marks,Francois Nielsen,Leonard Ray,Jane Salk.Competencies,Cracks and Conf licts:Regional Mobilization in the European Union,in Governance in the European Union[M].edited by G.Marks,F.W.Scharpf,P.C.Schmitter and W·Streeck,London,Thousand Oaks,New Delhi,Sage,1996:40-63.。一方面,地方在向歐盟讓渡權能的過程中失去了一些權力,而由國家中央行政機關和歐盟行為者來負責主宰決策。另一方面,歐盟機構,例如委員會、歐洲議會以及地區(qū)委員會又扮演了決策過程中的其他介入點,使得地方可以獨立追求其自身,甚至其對抗其中央政府的利益。這種變化是由歐盟有關地方政策的政治機會機構引發(fā)的,但是由于成員國之間不同的國內資源配置體系不同而有很大差別③Tanja A·B?rzel.States and Regions in the European Union,Institutional A daptation in Germany and S pain[M].Cambridge,Cambridge University Press,2002.。相對于單一制國家或者那些分權不明顯的成員國,歐洲化對于地方的立法和行政權能以不同方式帶來了較強影響,比如德國、奧地利、比利時、西班牙、意大利,以及不斷變化的英國。因為這些地區(qū)分享一種相對較高程度的法律、行政以及財政自治,這種不斷向歐盟層面讓渡政治權能的過程導致了在區(qū)域化和聯邦制成員國中一種嚴重的區(qū)域責任集中化趨勢。不僅是中央政府,地方政府也在向歐盟讓渡權能的過程中喪失了他們的決策權力。然而,與中央政府不同的是,中央政府所喪失的那些決策權能在歐盟理事會的共同決策過程中得到了補償,地方政府在歐盟層面卻沒有獲得對于這些原有自主行使的權能的正式影響力。而且,歐盟機構允許中央政府介入那些原本屬于專屬地方權能的領域,而鑒于各國國內憲法的保護,他們通過原來的國內手段是無法進行這些領域的規(guī)范,例如文化和媒介等領域。

那些聯邦制和存在區(qū)域化的成員國內的地區(qū)比起那些具有純粹行政功能的次級國家政權而言在歐洲化的過程中喪失了更多的權力,而前者相對而言也有足夠的資源來建立和利用與歐盟機構的直接關系。相反,那些單一制或者區(qū)域化較弱的成員國的次級國家政府不但經常缺乏組織能力(例如人力、財政手段以及優(yōu)勢)直接介入歐盟決策領域,而且其憲法也不允許他們采取與外部關聯的行為,包括與歐盟機構的官方聯系等。然而,與委員會和歐洲議會的非正式咨詢或者在歐盟地區(qū)委員會中的集體性表達也幾乎不能彌補他們所喪失的那些正式的國內決策權力①Tanja A.B?rzel.Europeanization and Territorial Institutional Change,Towards Cooperative Regionalism in Europe?In Transf orming Europe:Europeanization and Domestic Change[M].edited by M.G.Cowles,J.A.Caporaso and T.Risse,Ithaca,NY,Cornell University Press,2001:137-158.。

地區(qū)不僅在其權能向歐盟讓渡的過程中喪失了自治的決策權,他們也在實施中央政策的自由裁量權方面受到了影響。歐盟缺乏一種適當的行政手段來實施和執(zhí)行其政策,成員國對于歐盟而言是一種有效適用歐盟法的可信倚賴。但是,在聯邦制和高度區(qū)域化的成員國中,地區(qū)是最終負責實施大多數歐盟政策的執(zhí)行者。中央政府僅僅具有有限的手段來干預地方實施和執(zhí)行歐盟法。為了確保在整個歐盟范圍內的統(tǒng)一適用,中央政府通常會將歐盟法轉化為集中的國內法并制定出更為具體的規(guī)則以限制地方在實施過程中的自由裁量權。

不過,這種策略有的時候收效甚微。那些具體的國內規(guī)則僅僅在該地區(qū)實施歐盟政策的方法上有所限制。作為主要的實施者,地方政府通常要承擔很大一部分實施費用。他們不得不提供或者建筑行政基礎設施以應用、監(jiān)督以及執(zhí)行歐盟法。包括物質和政治兩個方面的高成本,特別是與強大的社會利益對抗通常構成了實施過程中的主要問題。盡管是由中央政府來向歐盟承擔執(zhí)行失誤的責任,但是它不能調動地方政府致力于實施歐盟規(guī)則的全部資源(特別是人力、優(yōu)勢、技術以及金錢)②Tanja A.B?rzel.Shif ting or Sharing the B urden:The Europeanization ofEnvironmental Policy in S pain and Germany[J].European Planning Studies,1998:537-553.。

總之,歐洲化因為限制了地方自治行為而導致了非常嚴重的地方治理問題?？雌饋硭坪鯕W洲一體化遏制了而非刺激了那種希望地方逐步超越民族國家而成為最重要的政治行動者的”地方化歐洲“的理想,但是與那些政府間主義理論的支持者所聲稱的不同③Alan S.Milward.The European Rescue ofthe N ation-State[M].Berkeley,Ca.,University of California Press,1992;Andrew Moravcsik.WhytheEuropean CommunityStrengthens the State:Domestic Politicsand International Cooperation[D].Cambridge,Mass.,Harvard University,1994:52.,歐洲化并沒有在事實上“強化國家”。中央政府和地方在歐洲化的過程中變得越來越在歐洲決策中相互依靠,而不是被強化或者削弱。

一方面,地方政府倚賴其中央政府以獲取正式介入歐盟決策的機會。當中央政府的官員沒有排他性地控制歐盟決策時,就為地方影響提供了渠道,這樣比起與數百個壓力團體競爭直接與委員會和歐洲議會聯系的機會更為有效。其結果是,比利時、德國、奧地利、西班牙,以及意大利的地方機構逐漸更為倚賴其中央政府在歐盟決策過程中注入其自身利益④Tanja A.B?rzel.Europeanization and Territorial Institutional Change,Towards Cooperative Regionalism in Europe?In Transf orming Europe:Europeanization and Domestic Change[M].edited by M.G.Cowles,J.A.Caporaso and T.Risse,Ithaca,NY,Cornell University Press,2001:137-158.。作為成員國代表團的成員,地方代表獲得機會參加歐盟的各委員會,甚至有時是理事會中來(在這方面,西班牙和意大利是例外)。從國內角度看,他們與中央政府合作形成本國談判立場,并逐漸倚賴中央政府分擔成本⑤Tanja A.B?rzel.Shifting or Sharing the Burden:The Europeanization of Environmental Policy in Spain and Germany[J].European Planning Studies,1998(5):537-553.。他們不僅能夠在設計有效實施歐盟法律的過程中集中某些資源(特別是信息和優(yōu)勢),而且中央政府還能夠控制獲得歐洲基金的權力,這樣就可以在某種程度上彌補歐盟內部一些經濟較弱地區(qū)在實施歐盟法律過程中導致的費用。

然而,另一方面,中央政府也要依靠其地方來有效完成歐盟政策。在很多情況下,地方要最終為歐盟政策的失誤負責,特別是當涉及到實際適用和實施的時候。如果不能全面”掌控“實施的責任,中央政府就要倚賴與其地方的合作來確保按時與統(tǒng)一地在其全境內適用歐盟法律。

在歐盟決策過程中的相互依靠激勵了中央政府和地方政府在歐盟事務的合作興趣。在所有聯邦制和區(qū)域化較高的成員國,中央政府和地方政府都建立了機構以便于歐盟決策中的層級合作。即使是象西班牙這樣中央政府與地方政府之間的關系在傳統(tǒng)上一直都處于比較緊張局面的國家,其自治區(qū)也參與到歐盟法律的制定與實施中來①Tanja A.B?rzel,From Competitive Regionalism to Cooperative Federalism:The Europeanization of the Spanish State of the Autonomies,Publius[J].Journal of Federalism,2000(2):17-42;Tanja A.B?rzel.States and Regions in the European Union:Institutional A daptation in Germany and S pain[M].Cambridge,Cambridge University Press,2002.。由于這樣一種“合作地方主義”,單純用輔助性原則的”消極“解讀似乎不大可能理解地區(qū)治理問題。

三、輔助性原則與地區(qū)治理

歐盟公共政策的一體化已經導致地方決策權的重大損失,而有利于中央政府和歐盟?！恶R斯特里赫特條約》對于地方要求引入輔助性原則作為歐盟的基本指導原則以保護他們自治權而抵御進一步的權力集中趨勢的呼吁進行了回應。但是,輔助性原則在次級國家機構的政治選擇自由權方面建樹很小。制憲會議為 (European Convention)此成立一個專門的工作組研究深化輔助性原則的任務。然而,如果只是將輔助性原則作為國家責任和地區(qū)責任之間的“籬笆墻”(ring-fence),那么輔助性原則看起來似乎既不能做出越來越接近公民的政策,也不能在27個成員國的情況下緩解歐盟決策的壓力。這樣一種對于輔助性原則的“消極”解讀廣泛存在于大多數學者及決策者中,主要是基于三個基本認識:輔助性原則是一種用以在政府不同層面配置權力憲法原則;輔助性原則保護次級政府機構對抗中央政府;輔助性原則促進一個多層次治理結構中的民主。

輔助性原則借助兩種基本方式來規(guī)范不同治理層次之間的關系②Andrew Scott,John Peterson,David Millar.Subsidiarity:A‘Europe of the Regions’v.the British Constitution?[J].Journal of Common Market Studies,1994(1):47-67.。首先是輔助性原則作為一種“實質性原則”來決定哪些權能應該歸屬于中央、哪些權能應該留給次級政府機構。因此,輔助性原則作為一種配置各個層級政府專有權能的一項基本原則起作用。其次,輔助性原則作為一種“程序性機制”來決定共享權能或者并存權能領域中哪一個層級更為適合采取相應行動。它對于什么應該是中央政策的目標以及在哪些領域中中央政府應享有權能等方面并沒有提供任何指導原則。輔助性原則是為執(zhí)行已配置權能提供一個指導標準。

共同體的各項條約都在這兩方面運用了輔助性原則,但是程序性方法明顯突出。輔助性原則并沒有提供任何用以決定這些已擬定目標的指導原則,而是將這些留給成員國自己自由裁量。然而,成員國政府很少有將程序性功能細化的。

大多數持歐洲懷疑論的成員國,例如丹麥、英國,以及一些地區(qū),如聯邦德國和西班牙各自治區(qū),都在《馬斯特里赫特條約》中謀求加強有關輔助性原則的實質性含義,以防范歐盟在向經濟與貨幣聯盟的發(fā)展道路上權力的擴張。但是他們也沒有對輔助性原則提出一個更具實質性的含義。和比例性原則一樣,輔助性原則作為一種決定歐盟介入共享權能領域的可接受的限制加入到《馬斯特里赫特條約》中。僅僅在《歐洲聯盟條約》的序言中才提及了輔助性原則的有關實質性方法,強調歐盟采取的政治決定必須要“盡可能的依據輔助性原則接近公民”。

在后續(xù)的各個條約修訂中,德國各邦在其他具有立法權能的地方政府支持下重新修訂了他們要求將輔助性原則作為一項實質性原則用以規(guī)范歐盟及其成員國之間的權能配置的要求。在2000年的春季,德國各邦甚至威脅如果政府間會議不能嚴格依據輔助性原則在歐盟、成員國以及地區(qū)之間進行明確的權能劃分的話,那么將要在尼斯條約的批準過程中投反對票。各邦擔心條約中缺乏這樣一種權能分類的明確規(guī)定將使歐洲一體化將最終損害德國的聯邦制結構。在2000年5月舉行的一次會議上,歐盟委員會主席羅馬諾·普羅迪(Romano Prodi)告訴各邦他們有關嚴格劃分權能的訴求并不能在該次政府間談判中得到表述,但是將會在《歐洲治理白皮書》(White Paper on European Governance)中予以考慮。一個月后,各邦提出一個妥協(xié)方案,要求尼斯峰會必須承諾在2004年召開的第二次政府間會議上處理權能分配問題以及對共同體各項條約做出詳細改革?！赌崴箺l約》中有關歐盟未來的聲明確實提出了要在歐盟內部不同層次治理結構之間進行明確的權能配置。這種說法也可以解讀為一種更為消極意義的輔助性原則是在內部規(guī)范權能的配置而不是權能的行使①Tanja A.B?rzel.Subsidiarity and the Constitutional Premise f or‘Regional Governance’in Europe[M].Prepared for the keynote adress at the GEGIONET Workshop,Lillehammer,29-31 January,2003.。

承擔著準備2004年政府間會議的制憲會議專門組成了一個研討輔助性原則問題的工作小組。但是德國各邦所希望達到的制定一個有關權能清單的愿望還是沒有達成。爭議還只是關注于在目前的形式下促進輔助性原則的適用的問題。

但是,盡管各成員國同意一個一般性的權能配置,最具問題的是輔助性原則是否只是作為一種消極的機制來規(guī)范歐盟系統(tǒng)內多層次治理結構的權能分配,以阻止不斷發(fā)展的歐洲化對于地方權能的不斷集權化趨勢。

在《尼斯條約》的談判中,地區(qū)委員會再次提出修訂輔助性原則以正式確認地區(qū)和地方層面政權的角色。這個提議失敗后,德國的各邦隨后促成了將這一議題加入下一輪條約修訂的決定。

在《尼斯條約》的聲明中,德國各邦最終成功推動歐盟向一種更為實質性、消極意義的輔助性原則的發(fā)展

四、德國的地區(qū)治理經驗

與其他聯邦體制的成員國相比,德國的聯邦制表現為聯邦和州政府層面之間的更為復雜的環(huán)環(huán)相扣的權能關系。幾乎沒有任何一個領域是哪個層面的政府可以自治立法的。大部分權能是共同分享并聯合行使的。如果對二戰(zhàn)后德國聯邦制的進化進行一個簡單的回顧的話,我們會看到憲法條款中有關輔助性原則的規(guī)定并不能阻止地區(qū)權能被逐步集權化的發(fā)展趨勢。各邦沒有能力阻止或者逆轉這種集權化。他們只能通過設置非常寬泛的參與聯邦決策的權力來彌補其自主決策權力的喪失。這就是非常明確的“通過參與補償”(compensation-through-participation)邏輯 ,這也應該構成歐盟多層次治理體系的特征,也就是歐盟和成員國幾乎在所有領域中都分享權能。

德國聯邦體制的一種核心因素就是各州的情況,而不僅僅是德國作為一個整體的國家情況。這使得德國憲法(基本法)向各州提供了重要的資源。他們享有獨立的權力構成,適當的憲法法院體系,以及一個“不可觸動的”(untouchable)核心權能。因此,各州也就獲得了所有國家職能的責任②Art.30,70,83 GG.。為了保護其自治權能領域,基本法盡管沒有明確使用輔助性原則這樣的詞匯,但是卻援用了這樣的原則。

在基本法中并沒有明確地對權能進行列表,而是規(guī)定各州有權力對那些基本法中沒有讓渡給聯邦的立法權領域進行立法。根據輔助性原則的實質性概念,基本法第30條在規(guī)定各州權能方面表示,“在本基本法沒有相反規(guī)定或許可的情況下,政府權力的行使以及政府職能的履行都是各州義不容辭的責任”③同樣,美國憲法第十修正案也包含這樣的原則以尋求維護其各州的權力“,憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權力,由各州各自保留或由人民保留”。。

有關聯邦專屬權能的分類相對比較簡單④聯邦在以下方面享有專屬權能:聯邦的領土組織(Art.29 II GG);外交與防務、公民(Art.73.1.;Art.24 I GG);關稅(Art.105 GG)遷徙自由、移民、貨幣、紙幣和硬幣,重量和測量,貿易與商業(yè),貨物的自由流動,聯邦鐵路及航空運輸,郵政和電信服務,知識產權,以及聯邦與各州之間刑事政策的合作協(xié)調,維護憲法,以及抵御來自外部的對于公共安全的挑戰(zhàn)(Art.73 GG)。如果認為地方政策的解決方案更為合適,聯邦可以將其立法權委托給各州行使(Art.71 GG),但是聯邦幾乎從來沒有考慮過這樣的一種可能性。。對于大部分屬于共享權能⑤Art.75 GG.或者并存權能⑥Art.74 GG.領域的規(guī)范,基本法引入輔助性原則作為一項程序性機制,這一機制比《歐洲共同體條約》第5條的規(guī)定具有更為積極的內涵。第72條細化了共享權能和并存權能領域,需要聯邦進行立法的事項包括:

“聯邦有權在以下需要聯邦立法以及監(jiān)管的問題進行立法,因為:該事項不能由各州通過單獨立法有效規(guī)范;一項事務如果由一個州立法可能損害其他州的利益或者作為整體的人民的利益;維護法律和經濟的一致性,特別是維護超越任何一個州領土以外的生活條件的一致性,必須做出規(guī)范”。

基本法將消極的輔助性原則作為一種規(guī)范聯邦與各州之間權能分配的手段,為其賦予了重要作用。然而,積極的輔助性原則作為一種規(guī)范共享和并存權能運行的機制很快就成為主宰德國聯邦制演進的主要因素,因為各州的權能逐漸演變?yōu)榱思瘷嗷母綄佟?/p>

在最初的20多年時間里,基本法經歷了一系列的變化。截至到1976年通過的34項修正案中有17項修正案是專門用來加強中央政府權能的。穩(wěn)定法(Stabilit?tsgesetz,Art.109 GG)、緊急憲法(Notstandsverfassung,Art.87a,91 II GG)、預算準則法 (Haushaltsgrunds?tzegesetz,Art.109,110 GG)、聯 合 行 動 (Gemeinschaftsaufgaben,Art.91a,b GG)、混合財政(Mischfinanizierung,Art.104a IV GG),以及其他一些有關基本法第74條并存權能分類以及基本法第75條立法框架的修訂案中都大大加強了聯邦在公共安全、地區(qū)工業(yè)政策、農業(yè)結構政策、大學建設、住房供應、城市環(huán)境改造、城市交通、醫(yī)院、教育以及科研資助、環(huán)境保護、消費者保護,以及短期經濟穩(wěn)定方面的聯邦權力。已經在第30條中體現出來的輔助性原則實質性含義的精神也并不能阻止這樣一種大規(guī)模的權能讓渡。

而且,聯邦充分利用并發(fā)揮了其在共享權能和并存權能領域中立法的可能性。它對于第72條第2款中的輔助性原則采取了一種非常寬泛的解釋,這種態(tài)度得到了憲法法院的支持,憲法法院認為應將決定一項統(tǒng)一的聯邦立法是否適當的自由裁量權留給聯邦立法者來決定①BVerf GE 2,213(224/225);BVerf GE 4,115(127);BVerf GE 10,234(245);BVerf GE 33,224(229);BVerf GE 39,96(114/115).。換句話說,憲法法院認為輔助性原則是一種政治標準而非一項憲法原則②同樣,美國最高法院在限制美國政府對于“跨境貿易”問題上也采取了司法克制的態(tài)度。。

總之,在二十世紀的六七十年代,輔助性原則并不能阻止集中化的趨勢,特別是限制各州獨享權能領域的權力讓渡③各州的獨享權能包括預算、文化和教育、地方政府、警察與公共安全、部分環(huán)境與健康問題,以及一些經濟與交通問題。。集中化趨勢的推動力已經在提供統(tǒng)一的政府服務、有效利用資源的統(tǒng)籌規(guī)劃,以及考慮到經濟管理的需要對于公共開支的集中監(jiān)督等方面對地區(qū)自治形成越來越大的壓力。德國各州并沒有反對隨后對于其立法權能以及部分行政權能的集中化。他們在德國議會第二議院聯邦參議院以符合憲法要求的三分之二多數通過了所有的憲法修正案。那些由各州向憲法法院提出的反對聯邦干涉其權能領域的訴訟只是例外情況而非一般規(guī)律。相反,為了通過中央政府來保護他們各自的政治自治權,各州對于屬于之前權能領域的事項通過在聯邦的決策參與權來處理其立法權能。這種“通過參與補償”的方式避免了各州降級為僅僅是中央政府的行政單位的命運。

在二十世紀七十年代末,各州權能的集中化趨勢才得以緩解。聯合決策以及環(huán)環(huán)相扣的政策開始產生問題,因為要達成統(tǒng)一意見的高標準使得決策效率極為低下并造成改革的堵塞。“聯合決策陷阱”(joint decision trap)④Tanja A.B?rzel.Subsidiarity and the Constitutional Premise f or‘Regional Governance’in Europe[M].Prepared for the keynote adress at the GEGIONET Workshop,Lillehammer,29-31 January,2003.在八十年代初期引發(fā)了一場有關是否需要重新聯邦化以及如何化解這一矛盾的激烈辯論。10年后,兩德統(tǒng)一又為聯邦改革創(chuàng)造了一個新的契機。然而任何試圖強化各州權能的企圖都成為了聯合決策的邏輯犧牲品。因為政治決策的地方分權化需要某種形式上的財政再分配,以保障稅收和支出能力較弱的各州有能力履行其新的職責。

總之,盡管環(huán)環(huán)相扣的政策和聯合決策的逐漸覺醒(disenchantment),合作聯邦制機構在面對任何改革嘗試時都保持了高度的穩(wěn)定性和靈活性。輔助性原則既不能阻止集權化的政治動力,也無助于分權改革。如果假設德國聯邦制與歐盟多層次治理結構之間具有結構相似性,那么我們就沒有理由寄希望于輔助性原則來保護地方自治。輔助性原則已經明確載入歐盟條約十年之久,但是卻并不能停下歐盟穩(wěn)步積累新權力的腳步。

五、德國經驗對歐盟的啟發(fā)

(一)聯邦禮讓原則原則(the principle of federal comity)

德國的例子非常明確地表明消極解讀輔助性原則,無論是作為一種實質性的含義還是程序性的機制,都不能打破合作聯邦體制下集權化動態(tài)、行政霸權以及達成共識所需要的高成本的邏輯。然而,德國的地區(qū)自治又是相當有效的。各州都享有自主解決地區(qū)問題的能力,例如文化、教育、媒體,或者可持續(xù)發(fā)展問題等?！俺晒Φ拿卦E”就在于對于輔助性原則的更為積極的認識,比起對于權能的絕緣化或者競爭性處理,它更傾向于相互的尊重與支持。

在德國的多層次治理結構中,絕大多數的權能是共享或者并存的。在共同決策以及環(huán)環(huán)相扣的政策下,各州充分享有地區(qū)治理自治權的空間。在聯邦憲法法院的判例中確立了“聯邦禮讓原則”,以阻止聯邦和各州根據利己政策的偏好而強行行使其權能①BVerf GE 31,314,354-5.。聯邦禮讓要求各層次政府必須尊重他方的自治權。與輔助性原則不同的是,憲法法院已經援引聯邦禮讓原則,認為幾個聯邦法律由于干涉了地區(qū)權能而不能具有法律約束力②BVerf GE 6,309;BVerf GE 12,205.。更為重要的是,這一原則對于適當行使權能確立了用于指導聯邦和各州立法過程中某些行為的標準。聯邦禮讓原則作為一種行為規(guī)范的有效性使得司法審查是一種例外而非規(guī)則③Tanja A.B?rzel.States and Regions in the European Union:Institutional A daptation in Germany and S pain[M].Cambridge,Cambridge University Press,2002.。歐盟的各項條約中并沒有直接與禮讓原則相對應的條款?！稓W洲共同體條約》第10條僅僅要求成員國依據條約履行其義務并在完成其任務的過程中支持歐盟。而且,由于歐盟法中并沒有對成員國國內法律結構予以承認,條約第10條并沒有擴展至次國家級層次④參見歐洲法院有關裁決,特別是Case C-8/88,Germany v.Commission;C-227/85,Commission v.Belgium.。比例性原則與德國的聯邦禮讓原則最為接近,它要求歐盟要選擇一種干擾最小的手段去實施已達成一致的目標。不過,如果要發(fā)展成為一種真正意義上的聯邦禮讓原則,比例性原則還要幫助保護歐盟內部各地區(qū)的自治權。與消極意義的輔助性原則不同,它并不排除共同體行動。

(二)德國經驗對歐盟的啟發(fā)

很多年前,Fritz W.Scharpf就指出德國的聯邦制與歐盟的多層次治理具有相似性⑤Fritz W.Scharpf.The Joint-Decision Trap:Lessons f rom German Federalism and European Integration[M].Public Administration 66,1988:239-278.。目前這兩種形式的合作聯邦都是采用在兩個層面上共享權能而不是明確劃分⑥Tanja A.B?rzel,Madeleine O.H?sli.Brussels between Bern and Berlin:Comparative Federalism Meets the European Union[J].Political Science 2002(2).。集權化的動力也許不同。并非由一種對于生活條件一致性的強烈偏好驅使,各國決策權能的歐洲化是由一種對于市場一體化以及政策領域之間的日益相互依存關系的邏輯驅動的。但是機構對于集權化的責任是相同的。成員國不僅僅是向歐盟讓渡權力。正如德國各州,成員國政府保留了很強的在歐盟理事會中共同決定的權力以補償他們自治權力的喪失。德國聯邦體制與歐盟多層次治理結構之間的相似性對于輔助性原則的如何規(guī)范歐盟、成員國以及地方政府之間的關系具有重大影響。

首先,任何欲將歐盟權能重新讓渡給成員國層面的想法最終都會陷入聯合決策的陷阱。如果德國各州近30多年來一直無法就解決權能的糾結達成一致的話,各成員國政府又怎么會解決這個問題呢?鑒于有些成員國政府,特別是如英國,丹麥或者瑞典是支持歐洲懷疑論的成員國,其他更多的如“核心國家”的支持一體化的成員就會采取一種不情愿的態(tài)度。所以制憲會議很快就就拋棄了權能分類這種想法并不奇怪。

相反,制憲會議討論了一種先的劃分權能的提案,依照這個提案歐盟應該將其關注點放在有關市場一體化的核心權能方面,而成員國則維持那些屬于傳統(tǒng)國家功能核心的責任,如公共健康和社會安全、教育、媒體,以及文化等。在這些領域中,歐盟最好是對成員國的行為予以補充或者支持。然而,這樣的一種分工其前提是一種人為的在市場創(chuàng)建與市場糾偏規(guī)則之間予以劃分:新自由主義市場政策由歐盟層面負責,而福利國家政策則留給成員國。然而,市場一體化產生負面外部性,例如“社會傾銷”(social-dumping)問題,這些問題成員國不能有效解決。他們需要一些歐盟范圍內對于社會保障以及安全和健康問題的規(guī)范,以防止成員國運用國內措施妨害人員、貨物、服務以及資金的自由流動。在市場一體化的邏輯下,歐盟權能似乎是被加強而非弱化。對于歐盟立法權的遏制和控制不僅僅與市場一體化的邏輯相違背,也與各領域政策之間不斷發(fā)展的相互倚賴關系相背離,而這些都是將推動國家權能的歐洲化放在首位的。它也不是歐洲人民的愿望①Commission of the European Communities,Eurobarometer:Public Opinion in the European Union,Report 53,Brussels,Directorate General for Education and Culture,2000:43.。

第二,即使成員國同意對于權能進行某種正式劃分,也不可能將國內政策權能全部保持歐洲化。聯邦對于各州責任領域的任何介入都必須要經過各州明確的同意。同樣,目前各國政治家們譴責許多歐盟政策超越了歐洲一體化的界限,但這些超越也同樣是經過了各國政府的同意。即使在條約中加入排除條款使得一些領域明確排除歐盟行為②例如Art.49(4)on education and Art.152(4)on public health.也不能防止成員國同意采納歐盟措施。也有一些例子是成員國政府通過在條約中加入條款回避或者踰越了歐盟監(jiān)管權力的界限以保護自己國家的司法管轄權③See for instance the famous tobacco advertising directive,which was revoked by the European Court of Justice.。

總之,輔助性原則作為一項具有憲法性地位用以規(guī)范歐盟與其成員國之間權能劃分的原則,在促進歐洲地區(qū)治理方面往往很難利用。因為某些原因,如果僅僅將輔助性原則解讀為一種“消極”概念保護或者作為成員國以及地區(qū)自治的“籬笆墻”,那么它作為一種程序性標準指導共享權能與并存權能的運行收效甚微。

D920.4

A

1008-2603(2012)01-0058-08

2011-12-21

回穎,女,北京大學法學院博士研究生。

(責任編輯:李瀟雨)