于彥梅， 耿保江

（1.河北科技大學(xué)文法學(xué)院，河北 石家莊 050018；2.中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東 青島 266100）

一、構(gòu)建京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的必要性分析

流域（watershed或drainage basin）就是河流流經(jīng)的陸地區(qū)域。所有地表，無(wú)論多么干燥，都處于一個(gè)一定規(guī)模的流域內(nèi)。［1］（P248）從地質(zhì)構(gòu)造上來(lái)看，我國(guó)的華北平原是典型的沖積平原，而京津冀正是華北平原的重要組成部分。京津冀雖然在行政區(qū)劃上有明確的界限，但是三省市被一條河流——海河連結(jié)在一起。又因?yàn)榱饔蚩刂粕鷳B(tài)系統(tǒng)的分布［1］（P94），所以海河流域本身就是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，京津二市和河北的部分地區(qū)共同處于這一生態(tài)系統(tǒng)之內(nèi)。

冀北的張家口、承德處于京津上風(fēng)上水的位置，是整個(gè)京津區(qū)域的生態(tài)屏障。伴隨著京津經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展，京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾也愈加突出：土地沙化、草地退化、水土流失、風(fēng)沙加劇，水資源的涵養(yǎng)受到威脅，區(qū)域供水安全問(wèn)題嚴(yán)重。為保障京津區(qū)域的供水和免受風(fēng)沙危害，河北尤其是冀北地區(qū)在水資源分配、生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面作出了重大犧牲，且由于下游地區(qū)對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求較高，限制了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。洋河、桑干河是張家口市的工業(yè)帶，其工業(yè)產(chǎn)值占到全市的90%，自加大京津水源和環(huán)境保護(hù)力度以來(lái)，為保證官?gòu)d水庫(kù)水質(zhì)，大量項(xiàng)目因環(huán)保而下馬、關(guān)停。1996年以來(lái)，僅赤城縣因環(huán)保問(wèn)題沒(méi)有上馬的礦業(yè)項(xiàng)目和加工工業(yè)項(xiàng)目分別達(dá)到21個(gè)和30個(gè)，影響這個(gè)縣的產(chǎn)值分別達(dá)到9 000萬(wàn)元和2.5億元。為了給京津提供更多水源，冀北壩上地區(qū)大規(guī)模減少水澆地，而國(guó)家在該地區(qū)實(shí)施的“京津風(fēng)沙源治理工程”、“退耕還林還草工程”難以彌補(bǔ)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的損失，特別是這些工程的實(shí)施導(dǎo)致了區(qū)域畜牧業(yè)生產(chǎn)成本的提高，嚴(yán)重打擊了農(nóng)民發(fā)展畜牧業(yè)的積極性，造成當(dāng)?shù)卦?jīng)輝煌的畜牧業(yè)嚴(yán)重滑坡。［2］從2007年開(kāi)始，為保證密云水庫(kù)、官?gòu)d水庫(kù)的水量水質(zhì)，河北張家口市赤城縣、承德市灤平、豐寧三縣200多個(gè)行政村的農(nóng)民將不再在海河流域種植水稻，10萬(wàn)畝原有高產(chǎn)水稻將全部改種玉米等耐旱農(nóng)作物。［3］

必須指出，雖然地處海河上游的冀北地區(qū)在環(huán)境開(kāi)發(fā)利用方面存在不合理，以致出現(xiàn)生態(tài)退化等問(wèn)題，從而影響到整個(gè)海河流域生態(tài)系統(tǒng)的健康，確有必要加強(qiáng)管理。然而，限制上游發(fā)展工業(yè)、改變耕地用途、更換糧食作物品種及限制正常生活生產(chǎn)用水等行為并不完全是為了保護(hù)整個(gè)海河流域生態(tài)系統(tǒng)和當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)境利益。限制上游企業(yè)排污行為并非是站在整個(gè)海河水系統(tǒng)的環(huán)境容量基礎(chǔ)上，而是以提升海河流域生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的名義改善北京和天津兩大城市生態(tài)系統(tǒng)。換句話說(shuō)，冀北地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)為了京津區(qū)域的環(huán)境利益，以限制自身發(fā)展的方式承擔(dān)了環(huán)境保育和生態(tài)建設(shè)責(zé)任，嚴(yán)重制約了其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。有研究數(shù)據(jù)顯示，北京人均GDP為25 300元，處于環(huán)境保育區(qū)的河北省赤城縣人均GDP為3 121元；北京城郊農(nóng)村居民人均純收入為5 880元，而河北省赤城縣農(nóng)村居民純收入只有1 202元。［4］

因此，為了保證京津冀地區(qū)的公平發(fā)展，海河流域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的受惠方有義務(wù)采取措施彌補(bǔ)、解決受損方的損失。由此看來(lái)，建立區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度，彌補(bǔ)冀上游地區(qū)遭受的損失非常必要。

二、構(gòu)建區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)遵循的原則

既然是建立區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度，必然要分別站在利益雙方的立場(chǎng)上來(lái)探討。從京津冀區(qū)際的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，筆者認(rèn)為，構(gòu)建區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)遵循兩個(gè)原則：一是保障海河流域上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展原則；二是下游生態(tài)受益地區(qū)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持受益者負(fù)擔(dān)原則，以彌補(bǔ)為其生態(tài)環(huán)境作出犧牲的上游地區(qū)所遭受的損失。

（一）協(xié)調(diào)發(fā)展原則

處于海河上游的河北省部分地區(qū)因不可持續(xù)的行為而導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化。因此，對(duì)河北省上游地區(qū)來(lái)說(shuō)，改變不科學(xué)的生活生產(chǎn)方式，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則是其必然選擇。具體來(lái)講，為了處理好發(fā)展經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展原則。

在可持續(xù)發(fā)展思想提出之前，人們對(duì)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展的關(guān)系存在兩種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，即“零度增長(zhǎng)”和“先污染后治理”。［5］（P48）協(xié)調(diào)發(fā)展原則建立在可持續(xù)發(fā)展思想的基礎(chǔ)上，其實(shí)質(zhì)是以生態(tài)和經(jīng)濟(jì)理念為基礎(chǔ)，要求對(duì)發(fā)展所涉及的各項(xiàng)利益都應(yīng)當(dāng)均衡地加以考慮，以平衡與人類(lèi)發(fā)展相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境這三大利益的關(guān)系。該原則突出強(qiáng)調(diào)了不僅需要關(guān)注環(huán)境方面（進(jìn)而關(guān)注環(huán)境與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題），而且需要關(guān)注可持續(xù)性的社會(huì)方面的問(wèn)題。［6］（P99）

因此，對(duì)于海河上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的治理，既要加大力度管理破壞生態(tài)環(huán)境的行為，同時(shí)又要在環(huán)境容量允許的范圍內(nèi)保證地方經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。若為了保護(hù)本地環(huán)境而限制該地區(qū)正常的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，堅(jiān)持“零度增長(zhǎng)”的思想，顯然違背了可持續(xù)發(fā)展的理念。

（二）受益者負(fù)擔(dān)原則

相比根據(jù)“外部性理論”確立起來(lái)的污染者負(fù)擔(dān)原則，在京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題上受益者負(fù)擔(dān)原則顯得更加合理。因?yàn)?，若單就海河上游地區(qū)來(lái)講，在對(duì)當(dāng)?shù)剡M(jìn)行生態(tài)環(huán)境管理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)污染者負(fù)擔(dān)原則來(lái)治理本地生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，但是，若放大到京津冀區(qū)際的層面上來(lái)說(shuō)，京津二市未對(duì)上游造成污染，而是單純地因受益而使上游造成損失。

受益者負(fù)擔(dān)原則的適用主要表現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)的費(fèi)用負(fù)擔(dān)方面，目前世界各國(guó)普遍建立了環(huán)境費(fèi)或者環(huán)境稅制度，其中就包括實(shí)行開(kāi)發(fā)利用自然資源補(bǔ)償費(fèi)或稅制度。該制度要求對(duì)開(kāi)發(fā)利用自然資源者，不論是對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)利用還是單獨(dú)以享受和利用自然（如進(jìn)入國(guó)家森林公園或者風(fēng)景名勝區(qū)域）為目的，都應(yīng)當(dāng)按照受益者負(fù)擔(dān)的原則支付相應(yīng)的資源恢復(fù)費(fèi)、自然利用費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)或相應(yīng)的稅。［6］（P105～106）因此，按照受益者負(fù)擔(dān)原則，京津二市為了維護(hù)本城市生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量而限制上游地區(qū)對(duì)環(huán)境資源的合理利用，從海河流域生態(tài)系統(tǒng)來(lái)看，京津二市顯然是這一生態(tài)系統(tǒng)中的受益者，理應(yīng)對(duì)上游地區(qū)的利益有所負(fù)擔(dān)。

綜上，因保護(hù)生態(tài)環(huán)境限制自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不合理，而且無(wú)償為其他地區(qū)的生態(tài)環(huán)境作貢獻(xiàn)而限制自身發(fā)展更無(wú)依據(jù)。同時(shí)，受益方因自身的受益而不對(duì)受損者有所補(bǔ)償，更加有失公平。

三、建立區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的國(guó)內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

生態(tài)補(bǔ)償在國(guó)際上的通用叫法是“生態(tài)服務(wù)付費(fèi)”（Payment for Environmental Services）或“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)”（Payment for Ecosystem Services）。目前國(guó)際上較為認(rèn)可的是Wunder提出的定義，他指出生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)具有以下四方面的特點(diǎn)：一種自愿的交易；具有明確定義的生態(tài)服務(wù)（ES）或可能保障這種服務(wù)的土地利用；至少有一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者和一個(gè)提供者；當(dāng)且僅當(dāng)服務(wù)提供者保障服務(wù)的供給（有條件的）。［7］（112～118）

事實(shí)上，生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的做法（生態(tài)補(bǔ)償）已在很多國(guó)家實(shí)施。如在美國(guó)，生態(tài)服務(wù)付費(fèi)實(shí)踐的典型代表是紐約市與上游Catskills流域（位于特拉華州）之間的清潔供水交易。紐約市約90%的用水來(lái)自于上游Catskills和特拉華河。紐約市決定通過(guò)投資購(gòu)買(mǎi)上游Catskills流域的生態(tài)環(huán)境服務(wù)，在政府決策得以確定后，水務(wù)局通過(guò)協(xié)商確定流域上下游水資源與水環(huán)境保護(hù)的責(zé)任與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)對(duì)水用戶征收附加稅、發(fā)行紐約市公債及信托基金等方式籌集補(bǔ)償資金，補(bǔ)貼上游地區(qū)的環(huán)境保護(hù)主體，以激勵(lì)他們采取有利于環(huán)境保護(hù)的友好型生產(chǎn)方式，從而改善Catskills流域的水質(zhì)。［8］（P14～17）

在我國(guó)，2011年3月，新安江流域作為全國(guó)首個(gè)跨省水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)啟動(dòng)，該試點(diǎn)由財(cái)政部、環(huán)保部牽頭制訂試點(diǎn)實(shí)施方案，由中央財(cái)政和安徽、浙江兩省共同設(shè)立新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償基金。為了保護(hù)新安江，黃山市舍棄40多個(gè)投資額達(dá)40多億元的污染企業(yè)入駐，徹底關(guān)閉了造紙、印刷、纖維板、水泥等污染嚴(yán)重的企業(yè)，建立了循環(huán)工業(yè)園區(qū)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，黃山市生態(tài)治理投入資金達(dá)50億元，森林覆蓋率從1970年的30%上升到現(xiàn)在的77.4%?；谘a(bǔ)償方案，環(huán)境保護(hù)部每年負(fù)責(zé)組織皖浙兩省對(duì)跨界水質(zhì)開(kāi)展監(jiān)測(cè)，明確以兩省省界斷面全年穩(wěn)定達(dá)到考核的標(biāo)準(zhǔn)水質(zhì)為基本標(biāo)準(zhǔn)。安徽提供的水質(zhì)優(yōu)于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由浙江對(duì)安徽給予補(bǔ)償；劣于基本標(biāo)準(zhǔn)的，由安徽對(duì)浙江給予補(bǔ)償；達(dá)到基本標(biāo)準(zhǔn)的，雙方都不補(bǔ)償。［9］

由此不難看出，區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐無(wú)論在國(guó)外還是國(guó)內(nèi)都已開(kāi)始實(shí)施，這為京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建提供了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。就整個(gè)海河流域來(lái)看，京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償需要解決的不僅是上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境退化問(wèn)題，而且還要解決上游地區(qū)的貧困問(wèn)題，同時(shí)，還有一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)引起注意，那就是即使上游停止對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞，京津兩大城市依然不能達(dá)到其城市生態(tài)系統(tǒng)的良好運(yùn)行。因?yàn)榄h(huán)境容量是一變量，在假設(shè)其周邊生態(tài)環(huán)境不變的情況下，京津兩城市的環(huán)境容量因人口的不斷增加而逐漸減小，再加上京津二市人地矛盾緊張，為了提升或維持城市生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境容量，不得不以犧牲周邊地區(qū)為代價(jià)來(lái)達(dá)到此目的。于是，改變糧食作物品種、擴(kuò)大林地面積等措施才會(huì)在上游地區(qū)出現(xiàn)。

這就要求京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度至少應(yīng)具備三種功能：其一，改善海河上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境；其二，解決海河上游地區(qū)的居民貧困狀況；其三，為自身從周邊地區(qū)額外獲得生態(tài)利益（即為擴(kuò)大自身城市生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境容量而要求周邊地區(qū)作出貢獻(xiàn)）的行為埋單。就這三種功能來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為，第三種功能尤為值得注意，因?yàn)榈谌N功能已經(jīng)超出“受益者負(fù)擔(dān)原則”本身的意義?！笆芤嬲哓?fù)擔(dān)原則”通常適合的主體是生態(tài)利益的“被動(dòng)”受益者，比如，京津二市因海河上游地區(qū)水質(zhì)改善而受益，但這不代表一定能夠受益。但是第三種功能則將主體指向生態(tài)利益的“主動(dòng)”受益者，比如，京津二市為提升自身城市環(huán)境容量而以“購(gòu)買(mǎi)”的方式迫使周邊地區(qū)作出在自身未超過(guò)環(huán)境容量的情況下提升環(huán)境容量的不必要的行為，這意味著一定能夠受益。

四、京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建

京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的建立有利于改善海河流域上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，也有利于解決當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展問(wèn)題，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)區(qū)際間公平發(fā)展的重要保障?？偟膩?lái)說(shuō)，京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)包括補(bǔ)償主體、受償主體、補(bǔ)償形式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、法律因應(yīng)等方面。

（一）補(bǔ)償主體

生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)當(dāng)是生態(tài)環(huán)境受益方，區(qū)域中一切開(kāi)發(fā)利用環(huán)境資源的主體——包括居民、企業(yè)等作為生態(tài)環(huán)境的受益主體而成為補(bǔ)償主體。就京津冀地區(qū)來(lái)看，根據(jù)“受益者負(fù)擔(dān)原則”，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w也很容易得到明確，生態(tài)補(bǔ)償?shù)目尚行灾黧w應(yīng)當(dāng)為代表本轄區(qū)公共生態(tài)利益的地方政府，亦即受益區(qū)域的地方政府，即北京市和天津市。

（二）受償主體

基于前文分析，筆者認(rèn)為對(duì)受償主體的界定應(yīng)當(dāng)從兩方面來(lái)考慮：

1.與“被動(dòng)”受益相對(duì)的受償主體

與“被動(dòng)”受益相對(duì)的受償主體類(lèi)似于前文提及的新安江流域跨省水環(huán)境補(bǔ)償中的主體。這種情況尤其容易出現(xiàn)在河流的上下游地區(qū)間的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題上，按照有關(guān)部門(mén)劃定的標(biāo)準(zhǔn)，上游若未能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，則需補(bǔ)償下游；若超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)，則接受下游補(bǔ)償，這種“互相補(bǔ)償”的方式意味著下游地區(qū)未必就是受益方。因此，在這種情況下，京津二市有可能因上游地區(qū)水質(zhì)未達(dá)標(biāo)反而成為受償主體，但是從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，由于京津二市的特殊地位，這種情況幾乎不可能發(fā)生。確定地說(shuō)，京津二市必然是“被動(dòng)”受益方。

因此，與“被動(dòng)”受益相對(duì)的受償主體是處于京津二市上游地帶的張家口、承德等地區(qū)，確切地說(shuō)是張家口和承德等地的政府。

2.與“主動(dòng)”受益相對(duì)的受償主體

“主動(dòng)”受益的情況是指必然受益的情形，一般不限于河流的生態(tài)補(bǔ)償。就京津冀地區(qū)來(lái)講，處于海河上游的張家口、承德等地區(qū)有義務(wù)改善因自身的不合理行為而造成的生態(tài)破壞，進(jìn)而使自身的生活生產(chǎn)行為控制在當(dāng)?shù)丨h(huán)境容量的范圍內(nèi)。而這些生活生產(chǎn)行為并不一定會(huì)破壞當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，比如海河流域水稻的種植，從生態(tài)的角度來(lái)說(shuō)，水稻田本身可被當(dāng)成濕地生態(tài)系統(tǒng)來(lái)看待，在用水量不超過(guò)本地的環(huán)境容量的前提下，水稻田對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境能夠起到凈化作用。但是將稻田改成旱田明顯屬于當(dāng)?shù)夭皇芤娣炊瓜掠蔚貐^(qū)“主動(dòng)”受益的情況。此外，張家口、承德等地實(shí)行的植樹(shù)造林等工程，除卻本地受益的那部分外，其余則屬于京津二市“主動(dòng)”（必然）受益的部分。因此，此種情況下，受償主體依然是張家口和承德等地的政府部門(mén)。

之所以從不必然受益和必然受益兩方面考慮，是因?yàn)楣P者認(rèn)為，不同情況應(yīng)當(dāng)適用不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。不必然受益的情況雖然在京津冀地區(qū)也成為必然受益的情形，但是筆者認(rèn)為，由不必然受益導(dǎo)致必然受益的情況中，政府在起主導(dǎo)作用，而市場(chǎng)幾乎不起作用，也就是說(shuō)這種“交易”完全是建立在行政干預(yù)基礎(chǔ)上的強(qiáng)制性交易。因?yàn)檎舨粡?qiáng)制干預(yù)，處于海河上游的張家口和承德等地區(qū)必然會(huì)站在自身利益的基礎(chǔ)上來(lái)衡量是否成為受償主體或補(bǔ)償主體。而第二種情況，即“主動(dòng)”（必然）受益的情況則除了發(fā)揮政府的作用之外，還可發(fā)揮市場(chǎng)作用，有將生態(tài)補(bǔ)償與市場(chǎng)機(jī)制結(jié)合的傾向。這種情況下，政府可以放寬管制，充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，更有利于受益者與貢獻(xiàn)方的公平“交易”。

（三）補(bǔ)償形式

通過(guò)國(guó)外對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆Q(chēng)謂——生態(tài)服務(wù)付費(fèi)或生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)來(lái)看，生態(tài)補(bǔ)償往往以金錢(qián)補(bǔ)償作為補(bǔ)償方式。不過(guò)，就實(shí)際情況來(lái)看，由于張家口、承德等地區(qū)與京津經(jīng)濟(jì)水平差距較大，并且這種差距仍呈擴(kuò)張趨勢(shì)，因此，單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償并非長(zhǎng)久之計(jì)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)建立起多層次、多方位的補(bǔ)償機(jī)制，使為海河流域環(huán)境保育和生態(tài)建設(shè)作出貢獻(xiàn)的冀北地區(qū)獲得公平合理的制度化補(bǔ)償。具體說(shuō)來(lái)，主要有以下幾種補(bǔ)償形式：

1.采用公共財(cái)政支付

鑒于生態(tài)環(huán)境的整體性和個(gè)體間生態(tài)補(bǔ)償?shù)母叱杀?，也由于行政手段的干涉，京津冀區(qū)際的生態(tài)補(bǔ)償很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍要以政府間的公共財(cái)政支付為主要方式。中央和京津生態(tài)受益區(qū)域的各級(jí)政府財(cái)政每年應(yīng)拿出一定數(shù)量的資金，同時(shí)整合河北省內(nèi)的各類(lèi)補(bǔ)償資金，建立區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金，以用于彌補(bǔ)冀北地區(qū)向京津輸水、“生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理”、“退耕還林工程”、“稻改旱工程”以及水土保持、風(fēng)沙源治理等所帶來(lái)的水資源使用權(quán)損失、生態(tài)林業(yè)用地使用權(quán)損失、限制傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展權(quán)益損失、高耗水農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)益損失、生態(tài)工程管護(hù)費(fèi)用等。

2.設(shè)立區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償基金

作為一種比較穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償手段，區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償基金制度的建立一方面有利于通過(guò)多種社會(huì)渠道籌集補(bǔ)償資金，另一方面，通過(guò)規(guī)定基金的使用辦法來(lái)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行對(duì)口支援。區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償基金的資金可以來(lái)源于資源稅（費(fèi)）、環(huán)境稅（費(fèi)）、國(guó)家及地方財(cái)政撥款、行政處罰金以及社會(huì)捐助等多種渠道，這將為加大補(bǔ)償力度提供比較穩(wěn)定的資金支持。在基金的使用上，首先，應(yīng)當(dāng)將基金定位為專(zhuān)項(xiàng)基金，明確扶助對(duì)象；其次，要根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要明確具體的使用方法；再次，建立有效的基金監(jiān)督機(jī)制，保障基金在籌集和使用上做到公開(kāi)透明，等等。

3.建立政府引導(dǎo)下的市場(chǎng)交易機(jī)制

這種機(jī)制尤其適用于京津“主動(dòng)”受益的情況，為了保證京津二市的人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于環(huán)境容量范圍之內(nèi)，京津二市就必須向周邊“購(gòu)買(mǎi)”環(huán)境容量，此時(shí)為了保證實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償，可以在政府引導(dǎo)下進(jìn)行市場(chǎng)交易。類(lèi)似于排污權(quán)交易，但又不同于排污權(quán)交易，此處的交易雙方不都是排污者，其中一方（既可以是政府，也可以是企業(yè)等）要通過(guò)購(gòu)買(mǎi)環(huán)境容量來(lái)實(shí)現(xiàn)維持本地環(huán)境容量的任務(wù)，另一方則通過(guò)出讓自身制造的多余的環(huán)境容量來(lái)獲取報(bào)酬。

市場(chǎng)交易機(jī)制雖然需要政府進(jìn)行必要的干預(yù)，但是市場(chǎng)交易機(jī)制的實(shí)行不僅有利于受償方獲得更為合理的補(bǔ)償，而且有利于調(diào)動(dòng)交易雙方減少污染或擴(kuò)大環(huán)境容量的積極性。

4.實(shí)施異地開(kāi)發(fā)

建立京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度的最終目的不是單純地為受償主體提供資金支持，而是采取一切符合客觀實(shí)際的措施來(lái)保證當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。筆者認(rèn)為，除了上述幾種經(jīng)濟(jì)手段之外，我們可以借鑒浙江金華市的做法，實(shí)施異地開(kāi)發(fā)，以補(bǔ)償冀北地區(qū)為生態(tài)保護(hù)和建設(shè)而付出的發(fā)展機(jī)會(huì)成本。即可以尋找適當(dāng)?shù)貐^(qū)并在區(qū)內(nèi)劃出一塊土地，安排冀北水源涵養(yǎng)區(qū)、風(fēng)沙源治理區(qū)不能建設(shè)的污染項(xiàng)目，此類(lèi)項(xiàng)目的收益由冀北地區(qū)享有，變賠償型補(bǔ)償為開(kāi)發(fā)型補(bǔ)償，變輸血型補(bǔ)償為造血型補(bǔ)償，從而保證區(qū)際環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效性。

具體實(shí)施可以參照有關(guān)專(zhuān)家提出的異地開(kāi)發(fā)模式分階段進(jìn)行：在冀北地區(qū)發(fā)展初期，采用內(nèi)部異地開(kāi)發(fā)的模式，集中設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)，形成產(chǎn)業(yè)聚集，建立完善的環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施并實(shí)施嚴(yán)格的管理；冀北地區(qū)發(fā)展到一定規(guī)模時(shí)，受益地區(qū)必須采取具體措施為其提供發(fā)展空間，承接其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和吸納其招商引資項(xiàng)目，促進(jìn)環(huán)境保育地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)提升；發(fā)展到一定階段時(shí)，區(qū)域之間的異地發(fā)展模式不利于管理、不利于環(huán)境保育地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等弊端會(huì)更加突出，這時(shí)應(yīng)當(dāng)在產(chǎn)業(yè)提升的基礎(chǔ)上，在該地區(qū)集中發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，重新利用區(qū)域內(nèi)異地開(kāi)發(fā)的方式形成新興產(chǎn)業(yè)的聚集和發(fā)展。［10］（P258）

5.開(kāi)展技術(shù)援助

技術(shù)援助既包括為受償方及時(shí)提供節(jié)能減排技術(shù)，以保證受償方能夠?yàn)榫┙蚨刑峁└嗟沫h(huán)境容量，還包括協(xié)助受償方進(jìn)行科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃，將京津周邊地區(qū)的環(huán)境改善納入自身的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃當(dāng)中，實(shí)行以海河流域生態(tài)系統(tǒng)為單位的全面管理。

這種援助方式應(yīng)由政府主導(dǎo)，同時(shí)，也應(yīng)鼓勵(lì)建立專(zhuān)門(mén)的NGO組織參與技術(shù)援建及規(guī)劃的制定。發(fā)達(dá)國(guó)家在環(huán)保方面之所以做得很成功，其中一個(gè)原因就是得益于環(huán)保NGO組織，如塞拉俱樂(lè)部、世界自然基金會(huì)、綠色和平以及大自然保護(hù)協(xié)會(huì)等在環(huán)境政策的制定上都有自身的政治經(jīng)濟(jì)影響力。［1］（P389）因此，可以建立專(zhuān)門(mén)的京津冀區(qū)際環(huán)保NGO組織，這不僅有利于區(qū)際政策的制定及生態(tài)補(bǔ)償制度的落實(shí)，而且也是保障環(huán)境保護(hù)法的公眾參與原則得到實(shí)現(xiàn)的重要方式。

（四）制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何界定，學(xué)術(shù)界提出了兩種思路：一是效益補(bǔ)償，即按照生態(tài)受益地區(qū)獲得的生態(tài)收益大小進(jìn)行補(bǔ)償；二是成本分擔(dān)，即按照環(huán)境保育和生態(tài)建設(shè)地區(qū)生態(tài)治理成本在相關(guān)區(qū)域之間進(jìn)行分?jǐn)偂?/p>

若根據(jù)“受益者負(fù)擔(dān)”原則，理應(yīng)采取效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是依“效益補(bǔ)償”的思路，按照受益地區(qū)獲得的生態(tài)效益價(jià)值對(duì)保育地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償在當(dāng)前缺乏可行性：一是生態(tài)效益價(jià)值的精確測(cè)算存在技術(shù)性困難；二是環(huán)境受益地區(qū)補(bǔ)償金額過(guò)大，難以支付。綜合考慮公平性和可行性，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境保育和生態(tài)建設(shè)地區(qū)為環(huán)境保護(hù)投入的成本以及的發(fā)展機(jī)會(huì)成本作為補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，在京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、各相關(guān)利益方的協(xié)調(diào)下，綜合考慮受益區(qū)獲得生態(tài)效益的大小、支付意愿、支付能力等因素，確定一個(gè)各方能夠接受的合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

不過(guò)，筆者認(rèn)為，上述標(biāo)準(zhǔn)可以適用于“被動(dòng)”受益的情況下，而在“主動(dòng)”受益的情況中，應(yīng)當(dāng)適用“效益補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)樵谶@種場(chǎng)合，除了為受益方提供生態(tài)服務(wù)之外，受償方得不到任何好處，反倒喪失了很多利益。而且在可行性方面，受償方的貢獻(xiàn)完全是按照受益方的意愿進(jìn)行，生態(tài)效益價(jià)值具備測(cè)算的可行性。

（五）完善相關(guān)的法律法規(guī)

多年來(lái)，各界對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題關(guān)注頗多，相關(guān)法律法規(guī)也對(duì)此有所涉及。例如《森林法》規(guī)定：“國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的保護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理?！贝送?，《水法》、《防沙治沙法》、《煤炭法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等也有類(lèi)似規(guī)定。

但是，完備系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償制度、生態(tài)補(bǔ)償制度尚未建立。該制度的建立需要法律體系的變革，筆者僅就區(qū)際環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償?shù)木唧w法律因應(yīng)簡(jiǎn)要闡述。

1.對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行單項(xiàng)立法

從目前來(lái)看，我國(guó)的環(huán)保立法無(wú)論是在數(shù)量方面還是在質(zhì)量方面都取得了巨大的進(jìn)步，可以說(shuō)中國(guó)已經(jīng)初步建立了較為完善的環(huán)保法律體系，但是，我國(guó)環(huán)保立法同樣存在著許多問(wèn)題，從法律適用的角度可以簡(jiǎn)單概括為“沒(méi)有大錯(cuò)，也無(wú)大用”。［11］（P133）就生態(tài)補(bǔ)償這一問(wèn)題來(lái)看，雖然相關(guān)制度規(guī)定出現(xiàn)在了環(huán)保單行法中，但是缺乏一部對(duì)該制度進(jìn)行綜合規(guī)定的法律。不過(guò)，就目前《環(huán)境保護(hù)法》所處的尷尬地位來(lái)看，筆者并不主張將其納入《環(huán)境保護(hù)法》之中，應(yīng)制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯雾?xiàng)立法。

目前，《生態(tài)補(bǔ)償條例》已被國(guó)家納入2010年立法計(jì)劃［12］（P52～53），《生態(tài)補(bǔ)償條例》起草工作已經(jīng)正式啟動(dòng)。國(guó)家發(fā)改委副主任杜鷹表示，近期將加強(qiáng)對(duì)重大問(wèn)題的研究，包括生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵和外延、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金來(lái)源、相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、法律責(zé)任等，盡快形成總體思路和立法框架。［13］

2.制定京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)

在全國(guó)層面的生態(tài)補(bǔ)償法律遲遲未能出臺(tái)的情況下，擁有地方立法權(quán)的京津冀三個(gè)省級(jí)行政區(qū)有必要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況制定區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)，雖無(wú)上位法的指引，但是依然可以借鑒國(guó)際及國(guó)內(nèi)在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐方面做得比較成功的經(jīng)驗(yàn)來(lái)解決京津冀區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償制度缺失的局面。

鑒于京津冀區(qū)域的重要地位，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由國(guó)家環(huán)保部等部門(mén)連同京津冀三個(gè)省級(jí)行政區(qū)設(shè)立共同的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在協(xié)商的基礎(chǔ)上對(duì)區(qū)際生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w、模式、標(biāo)準(zhǔn)以及相關(guān)各方的責(zé)任權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明確；將一些在實(shí)踐中行之有效的環(huán)境政策及時(shí)上升為法律規(guī)范，依法加以保障。在與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的國(guó)家層面的法律法規(guī)出臺(tái)后，京津冀還可以在法律、行政法規(guī)的基礎(chǔ)上，再進(jìn)一步制定或完善具體的補(bǔ)償辦法。

［1］William M.Marsh，John Grossa，JR..Environmental Geography：Science，Land Use，and Earth Systems（2nd ed）［M］.New York：John Wiley ＆Sons，INC，2002.

［2］陳廷榔.構(gòu)建京津冀北流域生態(tài)補(bǔ)償與流域環(huán)境保護(hù)的互動(dòng)關(guān)系，形成生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)機(jī)制——異地開(kāi)發(fā)破解生態(tài)補(bǔ)償難題［N］.中國(guó)環(huán)境報(bào)，2005-12-15（10）.

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