陳 亮，曾 婧

（西華師范大學(xué)教育學(xué)院，四川南充 637009）

義務(wù)教育均衡發(fā)展的困境、成因及對(duì)策研究
——中日韓比較的視角

陳 亮，曾 婧

（西華師范大學(xué)教育學(xué)院，四川南充 637009）

我國(guó)義務(wù)教育非均衡發(fā)展主要體現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件以及師資配備等方面，其原因主要有精英主義教育思想、城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)費(fèi)投入失衡以及師資配置不均等。借鑒日韓實(shí)行“學(xué)區(qū)教育”、“平準(zhǔn)化教育”和“教師流動(dòng)制度”的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的措施有健全相關(guān)法規(guī)制度、合理布局創(chuàng)特色學(xué)校、城鄉(xiāng)均衡投入機(jī)制、建立完善教師流動(dòng)制度。

義務(wù)教育；均衡發(fā)展；中日韓比較

義務(wù)教育均衡發(fā)展，就是使區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育階段的各級(jí)學(xué)校在辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入、辦學(xué)條件、硬件設(shè)施、師資調(diào)配和教育質(zhì)量等方面大體上處于一個(gè)比較均衡的狀態(tài)[1]。從教育公平的角度看，它涵蓋教育機(jī)會(huì)、教育過程和教育結(jié)果的均衡。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，教育均衡發(fā)展就是要實(shí)現(xiàn)教育資源配置的均衡，既包括硬件資源，諸如校舍、教學(xué)實(shí)驗(yàn)儀器、圖書資料和經(jīng)費(fèi)投入等，也包括軟件資源，諸如教師隊(duì)伍和學(xué)校管理等。其外延涉及地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間和學(xué)校之間的均衡配置。研究日韓城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中義務(wù)教育的均衡發(fā)展對(duì)于中國(guó)實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展具有重要的借鑒意義。

一、義務(wù)教育非均衡發(fā)展的原因

在教育經(jīng)費(fèi)、辦學(xué)條件和師資配備等方面，我國(guó)不同地區(qū)和城鄉(xiāng)之間的差距十分明顯。造成義務(wù)教育非均衡發(fā)展的原因在于：

1.精英主義教育思想的影響。社會(huì)主義初級(jí)階段，由于資源有限，長(zhǎng)期采用非均衡發(fā)展模式。人們已經(jīng)認(rèn)可或接受了這種差別，即城市學(xué)校就應(yīng)該比農(nóng)村學(xué)校條件好，成績(jī)好的學(xué)生就應(yīng)該獲得比成績(jī)差的學(xué)生更優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育，有限的教育資源就應(yīng)該集中到“示范”學(xué)校、“重點(diǎn)”學(xué)校和“窗口”學(xué)校。這種觀念不僅存在于普通大眾心目中，也存在于決策者心目中。正是這種觀念放任和維護(hù)了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的不均衡發(fā)展。

2.政策體制的制約。建國(guó)后我國(guó)長(zhǎng)期致力于發(fā)展城市和工業(yè)，以農(nóng)村支持城市，形成了典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。這種二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)模式在教育領(lǐng)域體現(xiàn)為優(yōu)先發(fā)展城市教育，在教育政策和教育制度的設(shè)計(jì)上，形成了絕對(duì)的“城市偏向”價(jià)值取向。這種制度性落差將城市教育置于優(yōu)先發(fā)展的中心，農(nóng)村教育則處于附屬和次要的位置，缺乏有效的體制保障，加大了城鄉(xiāng)之間教育資源配置的不公和失衡。

3.經(jīng)費(fèi)投入的制約。城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和長(zhǎng)期的精英主義教育思想自然而然導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)投入上向城市和重點(diǎn)示范學(xué)校傾斜的局面。在實(shí)施義務(wù)教育初期，我國(guó)實(shí)行的是“分級(jí)管理，分級(jí)辦學(xué)”的教育體制，農(nóng)村的義務(wù)教育自然就由地方鄉(xiāng)村政府來承擔(dān)。2001年5月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，我國(guó)義務(wù)教育管理體制實(shí)現(xiàn)了一次較大轉(zhuǎn)變，即由“分級(jí)管理、分級(jí)辦學(xué)”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸趪?guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”的管理模式。“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制一定程度上改變了農(nóng)村義務(wù)教育管理重心過低、投入嚴(yán)重不足和農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的不良狀況，但仍不能完全地把農(nóng)村義務(wù)教育辦好，主要是受現(xiàn)行財(cái)政體制高度集中、縣級(jí)財(cái)政普遍較弱等因素的限制。

二、日韓義務(wù)教育均衡發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

日本、韓國(guó)是世界公認(rèn)的教育公平程度較高的國(guó)家。日本在1966年廢除了全國(guó)統(tǒng)一考試制度，從1968年起引入“學(xué)區(qū)教育”制度。所謂“學(xué)區(qū)教育”制度，就是學(xué)生在升入初、高中時(shí)，根據(jù)學(xué)生的綜合成績(jī)和家庭住址就近入學(xué)的升學(xué)制度[2]。日本實(shí)行“學(xué)區(qū)教育”制度的核心理念就是通過升學(xué)制度和課程改革，使更多區(qū)域和處境不利的學(xué)生能夠接受更好的教育。20世紀(jì)80—90年代，日本經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，世界很多經(jīng)濟(jì)和社會(huì)學(xué)者都認(rèn)為均衡的基礎(chǔ)教育和務(wù)實(shí)的中等職業(yè)技術(shù)教育是日本經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的根本原因。

20世紀(jì)六七十年代，韓國(guó)的初高中入學(xué)考試競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，嚴(yán)重增加了學(xué)生家長(zhǎng)、家庭的負(fù)擔(dān)，引起全社會(huì)對(duì)基礎(chǔ)教育的不滿。為了改變這種教育狀況，韓國(guó)政府在1968年開始實(shí)行重大變革，取消了初中入學(xué)考試錄取制度；并在1974年開始實(shí)行高中“平準(zhǔn)化教育”改革[2]?！捌綔?zhǔn)化教育”改革的根本理念與具體措施就是高中通過書面推薦材料和區(qū)域就近入學(xué)等方式招收學(xué)生，同時(shí)采取措施努力消除了校際間、區(qū)域間教育硬件設(shè)施和軟件資源的差異，全面提高高中辦學(xué)質(zhì)量。近年來，韓國(guó)除了進(jìn)行考試制度改革外，還制定了諸多特殊扶持政策，比如加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的教育投入，擴(kuò)大高校在農(nóng)村地區(qū)的招生比例，在農(nóng)村地區(qū)建設(shè)優(yōu)質(zhì)高中等，努力促進(jìn)教育公平和均衡發(fā)展。

日、韓在促進(jìn)教育公平上都采取了一項(xiàng)重要舉措，就是教師“定期流動(dòng)制度”。日本的教師定期流動(dòng)制度始于二戰(zhàn)后初期，全國(guó)公立基礎(chǔ)教育學(xué)校教師平均每6年流動(dòng)一次，多數(shù)縣的中小學(xué)校長(zhǎng)3～5年就要換一所學(xué)校。韓國(guó)規(guī)定，每隔2～4年，韓國(guó)教師都要在本地城鄉(xiāng)學(xué)校之間進(jìn)行調(diào)動(dòng)換班。日本中小學(xué)教師定期流動(dòng)制度為提高教師素質(zhì)和工作熱情、合理配置人力資源、均衡學(xué)校之間的發(fā)展水平、穩(wěn)定基礎(chǔ)教育質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育的“公平性”等發(fā)揮了巨大的促進(jìn)作用[3]。

日、韓推行教育公平獲得成功的重要原因是兩國(guó)政府都始終給予高度重視、加大投入，多項(xiàng)支援政策向農(nóng)村和偏僻地區(qū)傾斜。值得一提的是，韓國(guó)在特色教育、英才教育方面較為成功。針對(duì)實(shí)行均衡教育政策一段時(shí)間后出現(xiàn)的“學(xué)生學(xué)力‘平準(zhǔn)’下降”問題，韓國(guó)沒有在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)行“平準(zhǔn)化教育”，而是實(shí)行特色、個(gè)性化優(yōu)質(zhì)教育。

三、我國(guó)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對(duì)策

1.健全相關(guān)法規(guī)制度。制定政策時(shí)首先應(yīng)遵循公平原則，其次是保護(hù)弱勢(shì)群體原則。農(nóng)村義務(wù)教育相對(duì)于城市義務(wù)教育來講，屬于有失公平和相對(duì)弱勢(shì)的教育，應(yīng)從政策的角度進(jìn)行引導(dǎo)，給予傾斜。需要建立完善的制度包括：第一，改進(jìn)和完善“以縣為主”的教育管理體制，徹底解決教師工資拖欠、挪用等問題，切實(shí)落實(shí)國(guó)家辦學(xué)政策。第二，將“同工同酬”、“同城同酬”制度化。以縣級(jí)財(cái)政為依托，保障同一個(gè)城市教師能夠拿到同樣級(jí)別的報(bào)酬，做同量的工作能夠拿到相同的報(bào)酬。第三，教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)政策向偏遠(yuǎn)地區(qū)傾斜形成制度化。

2.改“以縣為主”為“以國(guó)為主”的均衡投入機(jī)制。從早先的“以鄉(xiāng)為主”到現(xiàn)行的“以縣為主”的投入機(jī)制，都存在著因縣鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)力不足而導(dǎo)致的教師工資拖欠、克扣等問題。因此，應(yīng)明確國(guó)家在義務(wù)教育投入中的主體地位，建立“以中央和省級(jí)政府為主”的分級(jí)分類的經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制。另外，均衡投入機(jī)制不是城鄉(xiāng)相同投入的機(jī)制，而是要向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校傾斜的投入機(jī)制。因此，各級(jí)教育行政部門應(yīng)在當(dāng)?shù)卣y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，會(huì)同各有關(guān)部門，堅(jiān)持“扶持遠(yuǎn)郊、補(bǔ)助近郊、支持城區(qū)”的原則，優(yōu)先保障推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展所需資金。

3.合理布局，創(chuàng)特色學(xué)校。隨著中國(guó)城市化進(jìn)程逐步深入，人口越來越多地向市縣城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學(xué)校資源嚴(yán)重不足。為此，應(yīng)緊密結(jié)合我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展重大戰(zhàn)略，在布局調(diào)整和規(guī)劃時(shí)按照“幼兒園小學(xué)就近、初中進(jìn)鎮(zhèn)、高中進(jìn)城”的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理調(diào)整、科學(xué)布局城鄉(xiāng)中小學(xué)校點(diǎn)。城鄉(xiāng)學(xué)校均衡發(fā)展并不意味著削弱傳統(tǒng)的重點(diǎn)學(xué)校和示范學(xué)校去填補(bǔ)拉齊農(nóng)村薄弱學(xué)校，也不意味著實(shí)行整齊劃一的辦學(xué)模式?！肮膭?lì)學(xué)校辦出特色、辦出水平，出名師，育英才”也是《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的重要內(nèi)涵。扶持農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校的同時(shí)逐漸淡化直到取消重點(diǎn)學(xué)校和示范學(xué)校，創(chuàng)立特色學(xué)校是未來學(xué)校發(fā)展的必然趨勢(shì)。

4.建立教師流動(dòng)制度。義務(wù)教育均衡發(fā)展除了經(jīng)費(fèi)投入和辦學(xué)條件等的均衡之外，最重要的就是教育教學(xué)和管理活動(dòng)的均衡，其實(shí)質(zhì)就是優(yōu)質(zhì)師資配置的均衡。義務(wù)教育均衡發(fā)展需要一支優(yōu)質(zhì)均衡的教師隊(duì)伍作保障。因此，在進(jìn)一步完善“縣級(jí)統(tǒng)籌”的教師隊(duì)伍管理體制，加大農(nóng)村教師培訓(xùn)力度，改善農(nóng)村教師福利待遇，改進(jìn)“支教”、“特崗教師”和“西部志愿者”等項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段最有效的辦法就是學(xué)習(xí)日本和韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行教師定期流動(dòng)制度。

[1]于發(fā)友.縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展研究[D].濟(jì)南:山東師范大學(xué),2005:23.

[2]李水山.日韓兩國(guó)實(shí)行教育公平的歷史、理念、政策和改革方向[J].職業(yè)技術(shù)教育,2008(7):80-85.

[3]汪丞.中日中小學(xué)教師流動(dòng)之比較及啟示[J].比較教育研究,2006(3):33-37.

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1008-178X（2012） 02-0114-03

2011-12-12

四川省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目（SC09E009）。

陳 亮（1976-），男，四川資中人，西華師范大學(xué)教育學(xué)院講師，碩士，從事教師教育、課程與教學(xué)研究。