靳丹鈴

和諧社會(huì)視野下服務(wù)型政府的構(gòu)建
——以無(wú)錫市錫山區(qū)為例

靳丹鈴

摘 要：服務(wù)型政府是中國(guó)學(xué)者在21世紀(jì)初針對(duì)中國(guó)的實(shí)際提出的有關(guān)政府治理的一個(gè)概念。本文以和諧社會(huì)為研究視野，從“服務(wù)型政府”概念入手，結(jié)合學(xué)者們的研究，從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，以無(wú)錫市錫山區(qū)為實(shí)證研究對(duì)象，分析了我國(guó)服務(wù)型政府構(gòu)建中存在的基本問題，在此基礎(chǔ)上論文提出了和諧社會(huì)視野下服務(wù)型政府構(gòu)建的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：和諧社會(huì)；服務(wù)型政府；路徑選擇

靳丹鈴/江蘇省無(wú)錫市錫山區(qū)委黨校講師，碩士(江蘇無(wú)錫214101)。

20 世紀(jì)80年代以來(lái)，全球化、信息化、民主化浪潮洶涌襲來(lái)，在此浪潮的沖擊下原有的以官僚制為基礎(chǔ)的政府管理模式越來(lái)越不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，一場(chǎng)全球性的行政改革浪潮開始興起。全球性的行政改革浪潮興起時(shí)期正是我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，由于傳統(tǒng)體制的慣性作用，我國(guó)政府在很多方面還存在著經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的特征，這嚴(yán)重背離了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。這種現(xiàn)狀迫切要求政府從自身實(shí)際出發(fā)，創(chuàng)新理念，轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新體制，實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，而服務(wù)型政府建設(shè)則契合了時(shí)代對(duì)政府的期待。

一、和諧社會(huì)視野下服務(wù)型政府的概念解析

對(duì)于服務(wù)型政府概念的界定，無(wú)論是在學(xué)術(shù)界還是在實(shí)踐部門尚未達(dá)成共識(shí)。綜合學(xué)者們的觀點(diǎn)，本文傾向于從政府職能的角度來(lái)界定服務(wù)型政府這一概念，認(rèn)為服務(wù)型政府是把以人為本作為價(jià)值取向，以職能重構(gòu)為目標(biāo)，重視創(chuàng)新政府運(yùn)行機(jī)制和管理方式，并對(duì)公民和市場(chǎng)承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。服務(wù)型政府之所以稱為服務(wù)型政府，應(yīng)集中體現(xiàn)在服務(wù)上，也就是說(shuō)，服務(wù)是服務(wù)型政府的本質(zhì)，公共服務(wù)是服務(wù)型政府應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。

二、和諧社會(huì)視野下錫山區(qū)服務(wù)型政府構(gòu)建存在的主要問題分析

通過對(duì)錫山區(qū)服務(wù)型政府構(gòu)建情況的調(diào)查研究，結(jié)合學(xué)者們的研究成果，筆者認(rèn)為，當(dāng)前服務(wù)型政府構(gòu)建中存在以下主要問題：

（一）服務(wù)理念流于形式，政府公務(wù)員服務(wù)意識(shí)淡薄

政府作為凌駕于其他社會(huì)組織之上的更高的社會(huì)組織，其存在的價(jià)值基礎(chǔ)應(yīng)是如何為國(guó)家、公民、社會(huì)提供更好的服務(wù)。服務(wù)是政府的基本職能。當(dāng)前在錫山區(qū)構(gòu)建服務(wù)型政府的過程中，有些職能部門和有些公務(wù)員，把服務(wù)只作為口號(hào)，而管理模式和理念仍舊停留在傳統(tǒng)的管制型政府時(shí)期管理模式中。在錫山區(qū)實(shí)施“兩集中、三到位”的重點(diǎn)工作中有一項(xiàng)是“實(shí)施充分授權(quán)”，但是在實(shí)際操作過程中部門授權(quán)不充分，唯權(quán)不放，進(jìn)駐“中心”辦理的61項(xiàng)審批事項(xiàng)中能即辦的僅為7項(xiàng)，僅占11%，由此帶來(lái)“兩頭受理”的現(xiàn)象，一定程度上反而增加了群眾的不便，也降低了窗口的直接辦結(jié)率，背離了以人為本的服務(wù)理念和服務(wù)型政府是高效政府的基本特征，服務(wù)理念流于口號(hào)化的宣傳。

（二）對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的理論認(rèn)識(shí)不足[1]

雖然目前服務(wù)型政府的構(gòu)建已經(jīng)成為各地政府建設(shè)的熱點(diǎn)問題，但是長(zhǎng)期以來(lái)全能型、管制型的政府治理模式及理念仍制約著人們的思想與行動(dòng)，究竟如何正確處理政府與公民、政府與社會(huì)的關(guān)系，政府角色定位究竟如何？政府履行職能時(shí)究竟是以“管”為主還是以“服務(wù)”為主等？這些問題始終困惑著人們。至今還沒有形成統(tǒng)一的權(quán)威性的認(rèn)識(shí)。由此在實(shí)踐上沒有統(tǒng)一權(quán)威認(rèn)識(shí)的指導(dǎo)，導(dǎo)致實(shí)踐的盲目和簡(jiǎn)單化的傾向。[2]在對(duì)錫山區(qū)機(jī)關(guān)單位走訪的過程中發(fā)現(xiàn)，很多人認(rèn)為服務(wù)型政府跟行政服務(wù)中心的關(guān)系比較密切，存在著服務(wù)型政府構(gòu)建就是行政服務(wù)中心建設(shè)這樣的片面的簡(jiǎn)單化的認(rèn)識(shí)傾向。在查閱地區(qū)資料過程中發(fā)現(xiàn)，各部門對(duì)服務(wù)型政府的認(rèn)識(shí)只停留于“顧名思義”般的認(rèn)識(shí)，對(duì)具體的政策、制度、措施保障模糊不清；對(duì)服務(wù)型政府構(gòu)建中的材料也沒有進(jìn)一步地深入分析形成統(tǒng)一的理性認(rèn)識(shí)來(lái)指導(dǎo)建設(shè)實(shí)踐。

（三）政府和民眾的互動(dòng)不足，出現(xiàn)政府熱公民冷的現(xiàn)象

公共服務(wù)中良好的溝通與互動(dòng)是現(xiàn)代政府治理的重要內(nèi)容。[3]服務(wù)型政府構(gòu)建在政府機(jī)關(guān)強(qiáng)調(diào)的比較多，報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)上宣傳力度也很大，但是在廣大民眾中的知曉率卻很低。[4]筆者在錫山區(qū)中心街頭隨機(jī)調(diào)查了20個(gè)人，情況不容樂觀，只有9個(gè)人知道服務(wù)型政府一說(shuō)。很多人在行政服務(wù)中心辦事，感受到了簡(jiǎn)化行政審批流程帶來(lái)的便利，但卻不知這是構(gòu)建服務(wù)型政府中的一項(xiàng)重要舉措。這個(gè)例子清楚地說(shuō)明當(dāng)前服務(wù)型政府建設(shè)中存在的最大問題就是政府仍在以自我為中心地封閉工作。如果沒有政府與公民的互動(dòng)或是互動(dòng)不足，服務(wù)型政府仍然是空中樓閣。

（四）構(gòu)建服務(wù)型政府所需要的各種相關(guān)制度與機(jī)制還不完善

我國(guó)現(xiàn)行的行政管理制度脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制,從而導(dǎo)致各項(xiàng)行政管理制度、體制方面都存在一定問題。比如政府與行政官員的績(jī)效考核機(jī)制大多數(shù)仍然在行政體制內(nèi)部進(jìn)行，評(píng)估方法中不僅優(yōu)先考評(píng)GDP是否有增長(zhǎng)，而且對(duì)官員政績(jī)的評(píng)估仍缺乏社會(huì)力量的參與，其升遷任免還是由上級(jí)決定，由“民評(píng)官”的現(xiàn)象還是少數(shù)。在錫山區(qū)實(shí)施的“兩集中、三到位”工作中，在部門內(nèi)部，多數(shù)項(xiàng)目的審批流程需要多科室多人分工協(xié)作參與，但一些部門并沒有就每一個(gè)審批項(xiàng)目的審批流程定崗定責(zé)定時(shí)限，并將其優(yōu)化整合。如果某一環(huán)節(jié)的審核人員外出，就導(dǎo)致審批的擱置，從而影響了審批效率，實(shí)際上就是審批崗位AB崗制度沒有真正運(yùn)作起來(lái)。還有政府的責(zé)任機(jī)制也不健全等等?，F(xiàn)有制度、機(jī)制仍不完善，創(chuàng)新便無(wú)從談起。

三、和諧社會(huì)視野下服務(wù)型政府構(gòu)建的路徑選擇

通過對(duì)錫山區(qū)服務(wù)型政府構(gòu)建過程中存在問題的分析，本文認(rèn)為在和諧社會(huì)視野下構(gòu)建服務(wù)型政府，可以遵循如下具體推進(jìn)路徑：

（一）創(chuàng)新服務(wù)型政府構(gòu)建理念

首先，要樹立服務(wù)行政理念。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。在服務(wù)型政府中，服務(wù)是政府最核心的理念，也是政府行為的主要依據(jù)。由于我國(guó)長(zhǎng)期受傳統(tǒng)觀念的影響和束縛，政府及其工作人員往往更多地是從“官本位”的角度來(lái)看待手中的權(quán)力，權(quán)力本位、官本位、事事唯上的思想根深蒂固，不同程度地存在重權(quán)力輕責(zé)任、重管理輕服務(wù)的現(xiàn)象。這成為構(gòu)建服務(wù)型政府的巨大的文化阻力。具體說(shuō)來(lái)，構(gòu)建服務(wù)型政府必須從以下幾個(gè)方面進(jìn)行理念上的轉(zhuǎn)變：一是要借鑒西方“重塑政府”的先進(jìn)理念，在具體操作層面上要真正體現(xiàn)政府職能的服務(wù)取向。二是要強(qiáng)化公務(wù)員為民服務(wù)意識(shí)。

其次，要樹立政務(wù)公開意識(shí)。政務(wù)公開是指為了保障公民的知情權(quán)，機(jī)關(guān)要在行使國(guó)家行政管理職權(quán)的過程中，依法將機(jī)關(guān)除涉及國(guó)家秘密并由法律規(guī)定不得公開的內(nèi)容外的政務(wù)活動(dòng)，通過一定的形式向社會(huì)群眾公開。政務(wù)公開對(duì)服務(wù)型政府的構(gòu)建具有推動(dòng)和促進(jìn)作用。因此，一要增強(qiáng)公民的主人翁意識(shí)和權(quán)利意識(shí)，提高公民主張權(quán)利的積極性和主動(dòng)性。二要樹立正確的權(quán)力觀，增強(qiáng)行政人員的“公仆”意識(shí)。實(shí)行政務(wù)公開要求轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的行政觀念，由“官本位”的行政觀向“民本位”的行政觀轉(zhuǎn)變。

（二）重點(diǎn)關(guān)注政府公共服務(wù)的內(nèi)容

首先，提高公共教育服務(wù)水平。發(fā)展教育是政府最重要的公共職責(zé)，保障政府教育投入是落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展、實(shí)施科教興國(guó)戰(zhàn)略的根本措施。落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位、實(shí)施科教興國(guó)和人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，增加教育經(jīng)費(fèi)投入，落實(shí)教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，就必須把增加財(cái)政性教育投入作為建設(shè)公共財(cái)政體制的重點(diǎn)，明確各級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任，進(jìn)而構(gòu)建起與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、滿足公共教育需求的、穩(wěn)定和可持續(xù)增長(zhǎng)的教育投入體制。

其次，提高公共就業(yè)服務(wù)水平。近年來(lái)，黨和政府高度重視我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)，把勞動(dòng)保障工作作為改善民生的重要著力點(diǎn)，并取得了重大進(jìn)展。完善就業(yè)保障制度，提高公共就業(yè)服務(wù)，有利于切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。以錫山區(qū)為例，為促進(jìn)推進(jìn)再就業(yè)工作提供政策保障，相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的意見》和《關(guān)于促進(jìn)就業(yè)資金管理的實(shí)施意見》兩個(gè)政策性文件和一系列配套文件。

第三，提高公共醫(yī)療服務(wù)水平。醫(yī)療衛(wèi)生是事關(guān)群眾切身利益的大事，因此政府應(yīng)該加強(qiáng)公共衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，健全公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，各地應(yīng)該規(guī)范管理，提高服務(wù)能力，建立健全基本公共衛(wèi)生服務(wù)績(jī)效考核制度，同時(shí)采取多種方式，加強(qiáng)宣傳，讓廣大城鄉(xiāng)居民了解自身能夠免費(fèi)享有的基本公共衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)容。此外還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目執(zhí)行情況的監(jiān)督管理。

最后，提高公共科技服務(wù)水平。提高政府公共科技服務(wù)水平，有利于增強(qiáng)國(guó)家科技創(chuàng)新能力；有利于抓住機(jī)遇，迎接世界新科技革命的挑戰(zhàn)；有利于增強(qiáng)綜合國(guó)力，維護(hù)國(guó)家安全，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）重構(gòu)政府職能

政府職能主要包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能三方面。服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)從管理走向服務(wù)，這種服務(wù)不僅僅代表政府的社會(huì)職能，更多強(qiáng)調(diào)是在政府職能的大框架內(nèi)，在政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能三方面都體現(xiàn)服務(wù)型政府內(nèi)在的價(jià)值理念，即服務(wù)型政府是以人為本的政府、依法行政的政府、高效政府和有限政府等等。錫山區(qū)在構(gòu)建服務(wù)型政府中的主要問題之一就是政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)韵鄬?duì)滯后，不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展要求。因此，本文認(rèn)為服務(wù)型政府構(gòu)建的基本路徑之一就是重構(gòu)政府職能，這是服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，強(qiáng)調(diào)要以民主法治為政治職能的重構(gòu)方向，以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為經(jīng)濟(jì)職能的重構(gòu)方向，以公共服務(wù)為社會(huì)職能的重構(gòu)方向。

（四）創(chuàng)新政府運(yùn)行機(jī)制和管理方式

首先，要完善決策機(jī)制。一是要充分利用社會(huì)智力資源，建立健全領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾相結(jié)合的科學(xué)民主決策機(jī)制，完善重大問題集體決策制度和決策責(zé)任制，不斷優(yōu)化政府重大決策的規(guī)則和程序。[5]二是要建立健全社會(huì)公示和社會(huì)聽證制度,充分利用社會(huì)智力資源和現(xiàn)代信息技術(shù),增強(qiáng)決策的透明度和公眾參與度，不斷提高決策的科學(xué)化、民主化水平。三是應(yīng)建立決策失誤追究制度,對(duì)因盲目決策而造成重大失誤、導(dǎo)致重大損失的,要追究責(zé)任,直至引咎辭職、責(zé)令辭職。

其次，完善執(zhí)行機(jī)制。提升政府執(zhí)行力對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)意義重大。構(gòu)建和諧社會(huì)需提升政府執(zhí)行力。政府執(zhí)行力來(lái)源于高效的執(zhí)行機(jī)制。因此，提升政府執(zhí)行力，完善政府執(zhí)行機(jī)制，需要在以下方面做出努力：一是適時(shí)調(diào)整政府的執(zhí)行方式，引入市場(chǎng)機(jī)制、全面質(zhì)量管理、信息化等方式，實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)行的高效性。二是應(yīng)變革和創(chuàng)新政府管理理念，合理界定政府職能，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C(jī)，理順政策制定和執(zhí)行的關(guān)系。三是完善政府執(zhí)行機(jī)制，應(yīng)與政府機(jī)構(gòu)改革、責(zé)任目標(biāo)管理、政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議、公務(wù)員考核和深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng)結(jié)合起來(lái)，以建立規(guī)范、高效、嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致的政府執(zhí)行機(jī)制。

第三，完善監(jiān)督機(jī)制。圍繞建立依法行政、廉潔高效政府的目標(biāo)，必須從體制和制度上進(jìn)行創(chuàng)新，以民主法治為方向，建立一個(gè)以法律為依據(jù)、職責(zé)分明的政府監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)綜合運(yùn)用多種監(jiān)督形式，拓寬監(jiān)督渠道，整合監(jiān)督資源，形成監(jiān)督合力，大力提高監(jiān)督的整體效能。政府內(nèi)部實(shí)施體制內(nèi)監(jiān)督由于存在無(wú)法克服的障礙，從而缺乏高效性，應(yīng)強(qiáng)化人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督，進(jìn)行監(jiān)督機(jī)制的全方位創(chuàng)新，既包括監(jiān)督職權(quán)和監(jiān)督職責(zé)的重新分配，也包括監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間彼此隸屬關(guān)系的調(diào)整和權(quán)力關(guān)系的再造。以無(wú)錫市錫山區(qū)為例，錫山區(qū)也積極創(chuàng)新審改監(jiān)督機(jī)制。紀(jì)檢監(jiān)察部門把行政審批制度改革工作的督查作為機(jī)關(guān)作風(fēng)和效能建設(shè)監(jiān)察的一個(gè)重要內(nèi)容來(lái)抓；區(qū)審改辦深入審批窗口，進(jìn)行定期檢查，配合監(jiān)察局加快“網(wǎng)上行政效能監(jiān)察平臺(tái)”建設(shè)，拓寬監(jiān)督渠道通過電子督察對(duì)所有審批事項(xiàng)實(shí)施全程實(shí)時(shí)監(jiān)控，切實(shí)提高行政監(jiān)察效能。

最后，推行政務(wù)公開。服務(wù)型政府迫切要求保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，破除政府與公民之間信息的不對(duì)稱。政務(wù)公開是保證公民對(duì)政府行為的了解，從而有助于公民有正當(dāng)?shù)耐緩饺ゾS護(hù)自己的知情權(quán)。一方面，政府應(yīng)消除傳統(tǒng)保密文化和管理型政府模式的不良影響，加強(qiáng)政務(wù)公開的廣度、力度和速度。另一方面，提高公民政治素質(zhì)，使之與政務(wù)信息公開相配套，從而為實(shí)現(xiàn)政府與公民之間的良性互動(dòng)提供條件。以錫山區(qū)為例，錫山區(qū)政府自覺把深化“兩集中、三到位”改革同實(shí)施《政府信息公開條例》相結(jié)合，做好保留審批事項(xiàng)實(shí)施“九公開”制度?！熬殴_”即公開審批主管機(jī)關(guān)、公開審批內(nèi)容、公開審批條件和申報(bào)材料、公開審批程序、公開審批時(shí)限、公開收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公開審批責(zé)任人、公開審批聯(lián)系電話、公開投訴監(jiān)督電話?！熬殴_”不僅方便了服務(wù)對(duì)象，而且規(guī)范了審批人員的審批行為，避免了暗箱操作，從機(jī)制上保證了公開、規(guī)范和廉潔。

：

［1］梁舜云.公共服務(wù)型政府研究［D］.電子科技大學(xué)碩士論文，2008，6：25

［2］王麗莉.服務(wù)型政府：從概念到制度設(shè)計(jì)［M］.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2009：236

［3］梁舜云.公共服務(wù)型政府研究［D］.電子科技大學(xué)碩士論文，2008，6：31

［4］吳玉宗.服務(wù)型政府建設(shè)現(xiàn)狀之研究［J］.行政與法，2004，11：5

［5］李軍鵬.公共服務(wù)型政府［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2004：264

中圖分類號(hào)：C93

A

1671-6531（2012）11-0081-02

：何 巖